Глава 7 КАРТЕЛИ В ОТКРЫТОМ МОРЕ

8 июня 1979 г. международный картель компаний морских грузовых перевозок был оштрафован на самую крупную сумму, которая когда-либо ранее была определена по антитрестовским делам в США.

В Соединенных Штатах Америки, как и во всех других крупных морских государствах, океанские грузоперевозки являются регулируемой сферой предпринимательства. Это означает, что морские торговые линии освобождены от многих положений антитрестовского законодательства и им разрешено управлять своим бизнесом через картели, известные под названием «конференций», которые выполняют многие функции, характерные для деятельности «нерегулируемых» картелей: фиксируют цены, распределяют рынки, ограничивают производство, устанавливают стандартные условия контрактов и организовывают борьбу с аутсайдерами. Однако в качестве противовеса этим привилегиям соглашения, принятые на конференциях, подлежат одобрению правительством и наблюдению за ними. Система эта, конечно, не уникальна; другие отрасли торгового транспорта регулируются такими же правилами. Грузовой автотранспорт, авиалинии и железные дороги — все они функционируют под воздействием определенных мер регулирования, что влияет на транспортные тарифы, маршруты, коммерческие условия и расписание, н в некоторых случаях ограничивает вступление новичков в этот бизнес.

Однако недавно столь единодушное мнение было оспорено, если не сведено к нулю. Сокращение вмешательства государства в экономику (deregulation) стало лозунгом нового подхода к транспортной проблеме, который был взят на вооружение Вашингтоном. Причина заключалась в том, что государственное вмешательство, которое практиковалось до последнего времени такими правительственными органами, как комиссия по междуштатной торговле или Управление гражданской авиации, оставляло желать много лучшего. Слишком часто (государственные) регулирующие органы действовали так, как это устраивало «регулируемую сторону», и транспортный бизнес мог совершать немало злоупотреблений, характерных для монополистической практики, оставаясь при этом вне энергичного официального надзора.

Однако не были сделаны такие же попытки к дерегулированию в отношении океанского судоходства США. И не потому, что эта отрасль находится в хорошем состоянии. Как раз наоборот. Она полна проблем, многие из них идентичны тем, которые беспокоят другие транспортные отрасли. Эти проблемы вызывают в последние годы ожесточенные споры между теми, кто считает, что судоходные картели должны быть укреплены, и теми, кто думает, что эти картели необходимо ликвидировать. Но результатов от этих споров нет никаких. Эта глава посвящена описанию возникновения и сущности противоречий в функционировании (и плохом функционировании) конференций. Очевидно, что судоходные картели, будучи санкционированы правительством, не являются главной темой этой книги. Но вопрос о соглашениях в «кризисных отраслях промышленности» имеет решающее значение для любой дискуссии о картелях. Потому что споры о сущности «дерегулирования» те же, которые поднимаются во всех соглашениях об ограничении конкуренции. Какого уровня конкуренция может считаться идеальной? И если необходим контроль, чтобы уменьшить нестабильность, то кто должен осуществлять этот контроль?

В принципе существуют три основных типа грузовых «судов: частные товарные суда, трамповые суда, перевозящие грузы в любых направлениях, и линейные суда, т.

Конференция — это картель, созданный судоходными компаниями с целью регулирования операций на определенных торговых путях или между определенными портами. Конференции, как правило, имеют названия, которые определяют их сферу, и часто они ведут дела только в одном направлении. Так, в Северной Атлантике действуют две крупные конференции — Североатлантическая фрахтовая конференция Соединенного Королевства (которая контролирует торговлю на восточном направлении) и Североатлантическая фрахтовая ассоциация западного направления. По всему миру действуют сотни таких конференций. В 1967 г. Федеральная комиссия по морскому судоходству сообщила, что примерно 140 конференций вовлечены во внешнюю торговлю США4, но число их на сегодня, по-видимому, должно быть около 1005. В теории конференции полностью независимы одна от другой, поэтому, хотя судоходная линия может контролироваться различными конференциями, их соглашения по одному торговому маршруту могут полностью отличаться от соглашения по другому маршруту.

В Соединенных Штатах Америки открытое ограничение бизнеса, практикуемое конференциями, всегда являлось основанием для существования определенных противоречий между властями, имеющими отношение к судоходству. Многие американские исследования этой отрасли (за одним исключением, которое мы упомянем позже) приходят к выводу, что система конференций -г- «необходимое зло» и что неограниченная конкуренция на судоходных линиях может нанести непоправимый ущерб6. Это» «зло», конечно, происходит в результате одного очень простого факта: как показывает история судоходства, картель* созданный в интересах общества, должен пересечь неясную границу, которая отделяет его положительную деятельность от злоупотреблений власти монополии. Раз компаниям дозволено подавлять конкуренцию между собой* они могут соблазниться на полную ее ликвидацию, например обезвредить общими усилиями аутсайдеров, а затем назначить чрезмерно высокие тарифы. Вызывает тревогу то обстоятельство, что в отличие от регулирующих систем других транспортных отраслей соглашения конференций имеют секретный характер. Цены на билеты международных авиалиний являются вопросом общественного внимания, как и цены на перевозку грузовыми автомашинами или железной дорогой в пределах Соединенных Штатов. Но конференции в течение долгого времени претендуют на право устанавливать секретным путем свои цены без правительственного одобрения и раскрывают их только заинтересованным клиентам. (В последние годы, как мы увидим, конференции, связанные с торговлей США, представляют исключение из этого правила.) Имея в виду это обстоятельство, представители антитрестовских органов США никогда не поддерживали эту позицию конференций судовладельцев. Как отметил журнал Экономист в статье, опубликованной в 1964 г.: «Американцы вполне резонно относятся с подозрением к картелям, которые пользуются всей механикой устных соглашений, настолько секретных, что их не фиксируют на бумаге, действуя при этом на основе заключенных верхушкой письменных договоров, которые держатся в глубокой тайне» 7.

Первой среди современных судоходных картелей была Калькуттская конференция, организованная в 1875 г. для установления тарифов на рейсы от Соединенного Королевства до Калькутты. Английские судовладельцы доминировали на первой и последующих конференциях. Но как только европейский и американский флоты набрали силу и начали ожесточенно конкурировать с английским, возникла международная Конференция судовладельцев8. К 1912 г., когда конференции стали играть уже превалирующую роль, палата представителей США приняла резолюцию об организации комиссии по морскому судоходству и рыболовству, неотложной задачей которой была необходимость исследовать деятельность конференций и определить «их значение для внешней торговли и национальной безопасности» 9. При расследовании палатой представителей было обнаружено, что конференции широко использовали те же неприглядные методы, к которым прибегали крупные тресты 10. Для того чтобы вытеснить конкурентов, конференции выделяли «боевые корабли», которые действовали по крайне низкому тарифу. В тех случаях, когда устанавливалась монополия на определенной линии, члены конференции могли предоставлять скидку нужным им клиентам и в то же время устанавливали дискриминационно высокие тарифы другим. Но излюбленной схемой, применяемой конференциями, которая до сих пор остается спорной, была система двойных ставок, зачастую применявшаяся в виде «отсроченной скидки за лояльность».

При этой системе двойных ставок экспортеры, которые считались «лояльными» по отношению к конференции, т. е. те, кто перевозил товары только на судах, принадлежащих членам конференции, получали скидку, обычно в 15% тарифной ставки, назначаемой «нелояльным» клиентам. Часто скидка предоставлялась не сразу, а с отсрочкой в выплате на будущее, и таким путем клиент оказывался еще более привязанным к конференции. Например, клиент за перевозку своих товаров на судах компании в течение шести месяцев со стоимостью фрахта в 10 тыс. долл. получал право па скидку в 1,5 тыс. долл., но эта скидка не выплачивалась, если клиент не пользовался судами компании — члена конференции на протяжении следующих шести месяцев. Таким образом, картель постоянно был должен клиепту сумму скидки, которая выплачивалась последнему при условии, если он оставался лояльным. При этом клиент, очевидно, имел сильный стимул быть таковым, а картель располагал мощным методом изолирования клиента от конкурентов. Компании, не являющиеся членами конференции, конечно, могли предложить эту же систему скидок, но, если члены конференции имели большую часть судов, действующих на определенном маршруте (линии), как это обычно бывает, аутсайдеры едва лн могли обеспечить ту же частоту рейсов, что и суда конференции. Обычная практика такова, что экспортер мог бы захотеть послать случайный груз на корабле, не принадлежащем компании, но система двойных ставок не дает ему возможность сделать это.

Вся эта практика в той мере, в какой она касалась американской торговли, была явно незаконной, в соответствии с законом Шермана. Но конгресс, обсуждая меры » отношении конференции, проявил понимание того, что неограниченная конкуренция нанесет скорее ущерб, чем помощь судоходному делу. В результате появился закон о судоходстве 1916 г., который подвел итог спорам по этой проблеме: судоходным линиям было предоставлено правої объединяться такими путями, которые для других были запрещены на основании антитрестовских законов, но в: качестве ответной меры правительство оставило за собой право непосредственного контроля конференции. Всем конференциям, затрагивающим внешнюю торговлю США, было предложено докладывать о своих соглашениях Американскому управлению по судоходству (первому из серии агентств, созданных для регулирования проблем судоходства). Это управление имело право отвергать соглашения, которые будут квалифицированы как незаконные, неоправданно дискриминационные или вредные для торговли США11. Закон о судоходстве предусматривал правительственный контроль над такой обычной практикой картеля судовладельцев, как раздел территории, распределение квот и объединение доходов.

В период между войнами число конференций быстро возросло, что соответствовало общей тенденции к картелизации мировой торговли. С американской точки зрения, система конференций судовладельцев действовала без каких-либо существенных проблем и после окончания второй мировой войны. Однако в начале 50-х годов возникли трудности, когда необычайно решительный аутсайдер — линия «Исбрандтсен» — бросил вызов оплоту конференции — системе двойных ставок. После войны «Исбрандт- сен» совершал рейсы в порты Японии, Окинавы, Южной Кореи, в Атлантику и Мексиканский залив в качестве единственной независимой компании. Когда эта линия стала захватывать значительную долю перевозок у судовладельцев конференции, последняя обратилась в Федеральное морское управление за разрешением ввести систему двойных ставок. Несмотря на протесты «Исбрандт- сена», управление одобрило эту систему. После ожесточенной тарифной войны «Исбрандтсен» потерял большую часть своей доли перевозок и в конце концов был вынужден повысить свои тарифы до уровня конференции. Таким образом, грабительский тариф за перевозки, установленный конференцией, оказал успешное действие. Обращение «Исбрандтсена» в суд против двойной системы взимания платы за перевозки медленно проходило судебные инстанции, и в 1958 г. Верховный суд постановил, что форма контрактов, основанных на системе двойных ставок, используемая конференцией (и большинством других конференций), является незаконной12. Это решение не только подорвало основу могущества конференции; обнародование этого решения заставило конгресс начать второе глубокое расследование практики компаний океанского судоходства.

Что обнаружило расследование, показывает ключевой параграф отчета за 1962 г. антитрестовской подкомиссии палаты представителей (обычно называемой комиссией Селлера — по имени ее грозного председателя, члена палаты представителей конгресса Эмануэла Селлера, демократа от штата Нью-Йорк).

«После тщательного расследования подкомиссия пришла к выводу, что наша национальная политика в области судоходства в основном правильная. Однако исполнение закона о судоходстве и ввод в действие законов, регулирующих океанское судоходство, удручающе несовершенны. Бдительность и усердное исполнение, а также контроль за соблюдением соответствующих законов могли бы удержать поведение судоходных компаний в этических рамках, что имело бы благотворное влияние на внешнюю торговлю США. Этого можно было бы добиться путем введения уточненных правил конкуренции и строгого наблюдения за их выполнением. Но имеет место нечто противоположное. На американских торговых путях имеет место масса разного рода злоупотреблений: незарегистрированные противоконкурентные соглашения, дискриминационг ные скидки, комитеты для ведения «боевых действий»* хищническая практика, дискриминация по отношению к портам и грузоотправителям, фиктивная классификация грузов, чрезмерно высокие тарифы и т. д. До какой степени дошли масштабы противозаконных действий на наших международных линиях движения судов, можно выявить из того факта, что только три расследователя антитрестовской подкомиссии за сравнительно короткий период работы раскрыли около 240 случаев вероятного нарушения федеральных законов или соглашений конференций» 13.

Эти сообщения вызвали на короткое время панику в- отрасли, но вскоре стало очевидным, что нет причин бояться радикальной реформы. В 1961 г. конгресс принял закон Боннера во изменение закона о судоходстве 1916 г. Закон Боннера предписывал всем лайнерам, действующим в области внешней торговли Соединенных Штатов Америки, и всем конференциям, связанным с этой торговлей* регистрировать свои тарифы, которые должны быть одобрены Федеральной морской комиссией (ФМК), созданной этим же законом в качестве независимого регулирующего органа, и придерживаться этих тарифов. Прежде конференции были обязаны регистрировать только основные соглашения, но не тарифы. Новая мера означала прекращение практики широкого использования секретных скидок. Другой пункт закона давал ФМК ограниченное право не утверждать тарифы, размер которых покажется комиссии «несправедливо дискриминационным» либо «необоснованно высоким или низким». Закон Боннера укрепил в то же время систему конференций путем легализации контрактов на основе двойных тарифов, хотя при этом и предусматривался определенный контроль. Самым важным было запрещение предоставлять скидки больше чем на 15% грузоотправителям, пожелавшим подписать контракт, содержащий обещание пользоваться исключительно судами конференций 14. Одобрение контрактов с двойными тарифами было поддержано теми, кто утверждал, что конференции нуждались в стабилизации международных грузоперевозок и потому им необходима была система двойных тарифов, чтобы обеспечить свою эффективность. Важно отметить, что некоторые жесткие антитрестовские пункты закона Боннера были отменены на совместном заседании палаты представителей и сената, на котором был принят окончательный текст закона. На этом заседании сенатор Эстес Кефоувер, один из наиболее энергичных защитников антитрестовских принципов за все время его пребывания в конгрессе, решительно выступил против проекта закона, указывая в ходе обсуждения на то, что «главным результатом всего закона является легализация картелей» в торговле 15.

Таким образом, конференции испытали легкий удар, но мало что изменилось после этого. Хотя комиссия Селлера собрала свидетельства, указывающие на бесконечное число нарушений закона судоходными компаниями, большое жюри, назначенное для рассмотрения этих нарушений, было распущено и никакого уголовного обвинения не было предъявлено. Федеральная морская комиссия, казалось, вначале соответствовала своему назначению по сравнению с предшественниками, с их архаичным подходом к вопросу о регулировании. Но к 1963 г., после двух лет ее функционирования, имея мандат на установление эффективного государственного контроля над конференциями, ФМК даже- не попыталась серьезно изучить, как определяются фрахтовые тарифы, и редко накладывала вето на соглашения крупных конференций ,6. В том же году президент Кеннеди назначил нового председателя ФМК, отставного адмирала Джона Харли, который предпринял кое-какие меры для встряски этого умиравшего агентства. Однако в 1965 г. новый отчет копгресса об океанском судоходстве отметил, что эта отрасль продолжает страдать от той же монополистической практики, которая вызвала столько скандалов несколько лет назад. Секретные скидки все еще широко использовались, так же как и методы раздела рынка, которые применялись, например, путем предоставления некоторым линиям исключительных прав на использование определенных портов, договоренность о пуле фрахтовых сумм или доходов членов конференций, хотя ФМК проявила более здоровый скептицизм в отношении выгод, получаемых обществом от таких соглашений, подлежащих обязательной проверке 17. Короче говоря, картели продолжали функционировать, пытаясь подавить конкуренцию насколько возможно. На практике существовали показатели, но не доказательства того, что многие конференции действовали не независимо друг от друга, а, скорее, были связаны «в сложной структуре, охватывающей весь рынок океанского фрахта» 18.

Фиксация тарифов картелем в середине 60-х годов представляла собой наиболее грубое нарушение закона, (Эта проблема существует и сегодня.) Она была направлена против интересов американских экспортеров. Повторные исследования подтвердили, что конференции судовладельцев значительно чаще повышали размер тарифов на фрахт судов дальнего плавания, т. е. фрахт на рейсы из Соединенных Штатов в другие страны, чем на рейсы из этих стран в Соединенные Штаты. Например, в 1965 г. ¦ стоимость отправки одной английской тонны (1016 кг.— Ред.) чугунных или стальных труб из Нью-Йорка в ФРГ составляла 38,25 долл., но только 20,75 долл. за перевозку 1 т труб из ФРГ в Нью-Йорк 19. Столь огромное неравенство наблюдалось в отношении всех других товаров, как это видно из следующей таблицы.

Тихоокеанский берег США —

Дальневосточная торговая линия

(Размер фрахта в долл. за 1 т веса или 40 куб. футов)

Источник. U. S. Congress, Joint Economic Committee. Discriminatory Ocean Freight Rates and the Balance of Payments, 89th Cong., 1st sess., 1965, p. 14.

Такое же неравенство существовало между размерами тарифов на фрахт грузов, доставляемых в страны Африки, Азии и Латинской Америки, и тарифов на грузы, направляемые из Западной Европы или Японии в эти страны. Одно из расследований показало, что средний размер

тарифов на 40 экспортных товаров, перевозимых из Сое^ диненных Штатов Америки, составил 9,85 за 1 тыс. миль. Средний размер тарифов на те же грузы из Японии в аналогичные порты составлял 4,14 долл. за 1 тыс. миль, а из Лондона — примерно 5,30 долл.20

Естественно, такое неравенство в оплате оказывала отрицательное воздействие на торговый баланс США. Разница в оплате перевозок грузов не только снижала вообще стоимость импорта в США по сравнению с экспортом, она также ставила производителей товаров США в неравное положение на экспортных рынках по сравнению с компаниями Западной Европы и Японии. Расследователи обнаружили несколько случаев, когда американские экспортеры теряли зарубежные рынки, потому что более высокие размеры оплаты за фрахт из портов США делали их товары более дорогими для иностранных покупателей, чем аналогичные товары, произведенные и направленные морем из других стран21.

Не было и никаких экономических оснований устанавливать двойную цену за перевозку тонны стальных труб из Нью-Йорка в Гамбург по сравнению с размером оплаты за тот же груз из Гамбурга в Нью-Йорк. По утверждению* членов конференции, эти дискриминационные тарифы вызваны тем, что Соединенные Штаты Америки экспортируют больше, чем импортируют. Поэтому для перевозки грузов из США необходимо большее количество судов. В результате образуется излишек судов, которые вынуждены конкурировать с другими компаниями в условиях ограниченного объема грузов, предлагаемых для перевозки в Соединенные Штаты, и поэтому приходится снижать размеры оплаты за фрахт22. Но этот довод едва ли можно принять во внимание из-за того, что существуют такого жа рода дискриминационные размеры оплаты за фрахт между" различными развитыми и развивающимися странами. Имеется в виду, к примеру, тот факт, что перевозка многих товаров из Нью-Йорка в Рио-де-Жанейро стоит в два раза дороже, чем из Лондона в тот же порт. Скорее, пришла к выводу объединенная экономическая комиссия, причина дискриминационных расценок за фрахт заключается: просто в том, что американские линии оказываются забаллотированными на заседаниях конференций судовладельцев. Во всех, кроме семи, из более чем 100 действующих конференций, которые занимались в 1965 г. перевозкой внешнеторговых грузов США, североамериканский флаг был в меньшинстве23. Это означало, что иностранные судоходные компании (некоторые из них находились в государственной собственности) могли использовать технику блокировки голосования при установлении расценок за фрахт, правил, расписаний, доли на рынке — и все это s ущерб экономике США. Так как ФМК обычно не знакомилась с процедурой голосования, которая была решающей в принятии соглашений конференции, то нет возможности выяснить, были ли протесты со стороны американских линий, молчаливо ли они соглашались с решениями или с готовностью принимали дискриминационную систему расценки за фрахт.

Однако исследования и протесты экспортеров вывели в конце концов агентство из состояния летаргии. При новом руководстве, назначенном в 1963 г., ФМК изучила вопрос о дискриминационных расценках за фрахт по нескольким товарам, включая книги, виски, пиломатериалы, и заставила одну конференцию прекратить взимать дополнительную плату за транспортировку грузов судами из портов США, в результате чего американские экспортеры теряли свои рыночные позиции24. И, возможно, подталкиваемая объединенной экономической комиссией, которая настаивала на необходимости «идти дальше и быстрее» в проведении в жизнь закона, ФМК провела в середине 60-х годов ряд расследований, которые по крайней мере предупредили конференции о том, что их картельная активность будет в будущем всесторонне исследована.

Наиболее важное усилие, сделанное ФМК, имело отношение к фрахтовым расценкам на прибыльные торговые рейсы в Северной Атлантике. Исследование положения в Северной Атлантике было одним из первых предпринятых перестроенным агентством, и с первых же моментов оно столкнулось с общим препятствием, когда дело коснулось международного картеля, — сопротивлением из-за рубежа. Начав расследование, ФМК попросила различные линии предоставить сведения о существовавших расценках на перевозку грузов и соответствующих издержках при транспортировке, чтобы определить, являются ли эти расценки экономически оправданными25. Ответ из других стран был крайне враждебным. Одиннадцать стран ответили формальным отказом на просьбу ФМК, а английское правительство пошло так далеко, что приняло в 1964 г. закон, запрещающий пароходным линиям страны подчиняться законам США. После нелегких переговоров 14 государств йз Организаций экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) согласились в декабре 1964 г. убедить своих судовладельцев передать данные, которые просит ФМК26. Но на протяжении следующих двух лет комиссия продолжала борьбу с сопротивлявшимися компаниями и странами, выиграв при этом несколько судебных процессов и получив кое-какие материалы на добровольных началах. В конце концов в январе 1968 г. после изучения в течение целого года расценок на транспортировку определенных товаров, ФМК заявила, что она рекомендует запретить расцепки по десяти товарам, так как они «настолько необоснованно высоки, что наносят ущерб торговле США» 27.

В августе комиссия, одобрив эти рекомендации, приказала фрахтовой конференции «Северная Атлантика — Соединенное Королевство» снизить некоторые расценки на транспортировку товаров, направляемых на восток. Впервые после принятия закона о судоходстве 1916 г. была предпринята такая акция28, создавшая важный прецедент для американского контроля над конференциями.

На следующем судебном разбирательстве, состоявшемся примерно в то же время, ФМК не добилась полного успеха. Но это дело также показало, что комиссия готова идти дальше чем когда-либо прежде, чтобы добиться действенности закона. В 1965 г. семь судоходных линий конференции «Калькутта, Восточное побережье Индии и Пакистана — США» повысили свои фрахтовые расценки на перевозки джута. Производитель джута в Пакистане обратился в ФМК с жалобой на то, что расценки конференции слишком высоки, и комиссия приступила к расследованию. Четыре зарубежные линии, действующие под флагом Индии, Англии и Голландии, отказались подчиниться требованию ФМК о предоставлении документов, ссылаясь на указание своих правительств. ФМК направила затем дело в суд, и тупиковое положение разрешилось, когда Верховный суд решил в конце 1966 г., что компании должны подчиниться. Но компании игнорировали этот приказ, в результате чего ФМК объявила в сентябре 1967 г. — вновь впервые в истории регулирования судоходного дела США — конференцию распущенной29. Это решение «не нанесло ущерба» американским компаниям, которые выполнили требования ФМК. Комиссия рекомендовала им создать новую конференцию, если они того пожелают, но при условии отстранения четырех непокорных иностранных фирм. Однако рекомендации ФМК были от-

Меііепьі апелляционным судом США, который постановил, что комиссия не имела достаточных оснований для роспуска конференции30. Дело было возвращено в ФМК, и конференции было разрешено продолжать свои операции.

В конце 60-х и начале 70-х годов ФМК была занята различными другими судебными делами, связанными с расценками, сомнительной практикой и правами линий, не входящих в конференции, конкурировать с ними. Имели место новые политические стычки с морскими властями западноевропейских стран по вопросу о «закрытых» конференциях, т. е. конференциях, которые отказываются принимать новых членов — что запрещено законом США. Европейцы, традиционно более откровенно симпатизирующие картелям, протестовали против действий американцев. Они исходили из того, что, заставляя конференции, вовлеченные в американскую торговлю, оставаться «открытыми» для новых членов, Соединенные Штаты способствуют тем самым росту избыточных мощностей судовых компаний в Северной Атлантике, вызывая войну ста- пок и потворствуя хищнической практике31. Но несмотря на все эти споры об истинных размерах конкуренции, основа картельной системы не подвергалась серьезному сомнению. Лишь во время резкого спада 1974—1975 гг., которому сопутствовал упадок торговли и избыток судов на большей части океанских линий, конференции еще раз оказались в центре политических битв в Соединенных Штатах Америки. Наибольшие трудности испытали торговые линии Тихого океапа, где война ставок, развернувшаяся в 1975 г., дала основание журналу Экономист заявить: «Образец судоходства, создававшийся на протяжении последних 100 лет, находится сейчас под угрозой» 32. Конкуренция, вспыхнувшая из-за избытка судов на Тихом океане, усилилась в результате быстрого укрепления позиций такого мощного аутсайдера, как торговый флот Советского Союза, который выступает на этих линиях под названием Дальневосточная судоходная компания (ДВСК). Члены тихоокеанской конференции обвинили СССР в снижении ставок с целыо усилить свои позиции на фрахтовом рынке и получить таким образом необходимую твердую валюту. Советская сторона опровергла это обвинение, заявив, что она была вынуждена снижать расценки, так как все члены конференции тайно делают значительные скидки. Нет сомнений в ~?ом, что практика крупных скидок стала почти всеобщей в среде тихоокеанских конференций и что ставки, которые устанавливала ДВСК, были намного ниже, чем официальные тарифы конференций33. Война ставок приняла столь ожесточенный характер в июне 1975 г., что Транстихоокеанская фрахтовая конференция Гонконга и Тайваня полностью распалась, причем 15 из 18 ее членов, включая американцев и японцев, вышли из нее. Этот крах потряс другие конференции во всем мире. Было опасение, что излишек фрахтового тоннажа и конкуренция со стороны социалистических стран (которая коснулась многих торговых линий, хотя она не была такой же интенсивной на большинстве других линий, как на Тихоокеанской) могут подорвать другие картели. «Это подобно обвалу. Одна скала тянет другую, и все вместе падают вниз», — заметил Донован Д. Ден, бывший тогда председателем западного направления Тихоокеанской конференции34.

Но случилось так, что «обвал» был предотвращен в значительной мере усилиями ФМК, хотя и за счет существенной политической потери. Сильно встревоженный развалом Транстихоокеанской фрахтовой конференции и обеспокоенный распространением незаконной практики, особенно в области скидок, председатель ФМК Карл Е. Бакке провел продолжительные переговоры с членами конференции и СССР. В мае 1976 г. Бакке добился обещания судовладельцев Тихоокеанской линии обуздать практику скидок. Заполучив это обещание, Бакке счел возможным приступить в ноябре 1976 г. к переговорам о так называемом Ленинградском соглашении, которое предусматривало постепенное вступление СССР в ключевые конференции 35.

Ленинградское соглашение было спасительной операцией, которая сохранила конференции и устранило важного аутсайдера. Но крах восточной Гонконгской конференции основательно потревожил упрочившиеся интересы океанского судоходства. Война ставок не была единственным зловещим сигналом. Весной 1976 г. «Си-лэнд сервис, инк.» — одна из крупнейших американских судоходных фирм и пионер контейнерного способа перевозки грузов (эта фирма — филиал «Р. Дж. Рейнольдс инда- стриз, инк.») — добровольно призналась ФМК, что проверка бухгалтерской отчетности показала наличие значительных платежей по скидкам, достигающих, возможно, 20 млп. долл. за период 1972—1976 гг, После расследования, произведенного агентством, оно подписало соглаше- ниє, по которому «Си-лэнд» обязалась уплатить штраф в размере 4 млн. долл., но не приняла обвинения относительно какой-либо незаконной практики. (Это соглашение эквивалентно принципу nolo contenderе36.) Дело компании «Си-лэнд» было важным не только из-за крупных нарушений, допущенных одной из американских компаний, но также и потому, что детали, представленные «Си- лэнд» комиссии, впервые дали последней фактическую базу для всестороннего выявления твердых доказательств использования скидок в этой сфере бизнеса.

Расследование показало со всей очевидностью, что нарушения законности, как эти действия были деликатно названы, возможно, приняли еще более широкий характер, чем в неблагоприятные дни до комиссии Селлера. Поправки 1961 г. к закону о судоходстве, а затем и различные постановления ФМК, а также судебных органов просто не сработали. Но вопрос о том, почему они не сработали, вновь возродил противоречия между регулированием и дерегулированием. Как считали некоторые обозреватели, провал закона Боннера, направленного против злоупотреблений, доказывает, что система конференций обладает слишком большой силой, что ее невозможно эффективно регулировать извне, что ее следует либо ликвидировать, либо сделать более открытой с целью усиления конкуренции. Министерство юстиции выступило, к примеру, против Ленинградского соглашения на том основании, что независимые конкуренты заставят конференции не устанавливать чрезмерно высокие ставки37. Однако многих урок Тихоокеанской войны ставок и дело «Си- лэнд» привели к выводу, что конференции не столь могущественны и потому вынуждены нарушать закон, чтобы выжить.

Сторонники картельной системы нашли платформу для своих высказываний во время слушаний 1977 г. перед сенатской подкомиссией по торговому судоходству и туризму комиссии по торговле, науке и транспорту. Так, председатель ФМК Бакке свидетельствовал, что «имеет место всеобщая практика скидок фактически на всех значительных торговых линиях США»38. Ежегодная сумма скидок во внешнеторговых операциях США оценивается в 70 млн. долл.39 Имелось также общее согласие о том, что причиной нарушения законов на торговых линиях США являются американские законы, уродующие картельную систему. Председатель Бакке задал определенный тон в своей речи, произнесенной 8 марта 1977 г., которую он потребовал внести в протокол слушания:

«Вопрос не в том, что наша действующая антитрестовская и относящаяся к судоходству политика вовлекла Соединенные Штаты в конфликт с большей частью мира. Исключение, сделанное нами в антитрестовской политике для членов конференции, базируется в осповном па сохранении «открытой» системы конференций. Это дает океанским грузоперевозчикам всех наций право вступать в конференцию или выйти из нее. Тем не менее фактически во всех других океанских транспортных системах мира нормой являются закрытые конференции. В то же время океанские судоходные компании по перевозке грузов Соединенных Штатов Америки не могут предоставить транспортные услуги по расценкам ниже опубликованных ими тарифов, несмотря на то что скидки являются законной и общепринятой практикой в конкурентной борьбе фактически во всей остальной части мира. Наконец, мы гарантировали открытый доступ океанских судов фирм всех стран к перевозкам грузов как в США, так и из страны, в то время как наблюдается всевозрастающая тепдепция по всему миру, особепно в развивающихся странах, сохранить существенную долю перевозки грузов за их национальными судоходными компаниями пли за плавающими под иностранпым флагом судами «филиальпых» линий, которым отдается предпочтение.

Я считаю, что суть проблемы, с которой мы столкнулись, заключается в следующем: либо мы скоординируем наше морское законодательство и практику с теми, которые действуют в остальной части мира, либо мы будем продолжать «идти в одипочестве» 40.

Хотя симпатии Бакке были явно на стороне первой альтернативы, он не поддержал общественную позицию; между тем другие свидетели заявили, что нет нужды в дипломатической сдержанности. Среди наиболее откровенно выступавших ораторов был Карл-Хейнц Загер, заместитель председателя «Хапаг-Ллойд АГ» — крупной западногерманской судоходной компании41. Загер утверждал, что проблемы, которые существуют в океанском судоходстве, вызваны главным образом избытком возможностей и «слабыми» конференциями — короче говоря, слишком большой конкуренцией. Его совет, сквозивший и в других выступлениях, свелся к рекомендации, согласно которой мировые судоходные линии должны целиком находиться в руках картелей. Он настаивал на изменении законов США таким образом, чтобы были разрешены закрытые конференции, установление гибких тарифов, что дает возможность выстоять перед конкуренцией аутсайдеров и «эффективным механизмом связанных сделок, или контрактных систем», т. е. отсроченные скидки. Он также пастаивал на том, чтобы конференциям был предоставлен больший запас времени формировать пулы грузов и доходов и сливать мелкие картели в крупные. Эти меры, сказал он, должны «рационализировать» отрасль и исключать незаконные скидки (частично путем простого метода — их легализации). Картели должны избегать злоупотреблений своей властью, для чего может быть использован механизм «самоуправления» и правительственный надзор.

Самым яростным сторонником противоположной точки зрения было министерство юстиции, которое при президенте Форде провело серию исследований, выступив со всей силой против дерегулирования транспортных отраслей, т. е. против прекращения государственного вмешательства в их дела42. В январе 1977 г. это министерство выпустило доклад под названием «Государственное регулирование океапского судоходства», который содержит язвительную атаку на систему конференций. Среди его выводов были положения, вызвавшие возмущение тех, кто делал ставку на статус-кво.

«Анализ предпосылок к регулированию показывает, что основанная на конкуренции система судоходства может принести те же плюсы и минусы, которые, как представляется, могут быть достигнуты только при системе конференций... Причина, по которой конгресс отдает предпочтение регулируемой системе конференций перед системой рыночной конкуренции, является предположение, что последняя привела бы к разрушительной конкуренции и монополии. Доклад доказывает, что это предположение сомнительно. Система конкуренции может привести к сбалансированию на рынке, когда предложение будет приспосабливаться к спросу. Одобрив образование ограниченной монополии, конгресс пытался тем самым предупредить полную монополизацию судоходства. В результате, однако, как это обычно и бывает, стали возникать монополии, владевшие всеми теми атрибутами, которые конгресс стремился ликвидировать. Правительственное регулирование, как представляется, должно было привести к отказу от сбалансированности интересов в пользу усиле- ййя «стабильности» й развитий картелизации этой отрасли» 43.

Большая часть доклада состояла из детальной критики основ регулируемой монополии. Прежде всего в нем отмечается, что не существует предполагаемых ограничителен власти конференции44. Под этими ограничителями подразумевались конкуренция и государственное регулирование. В основе позиции, поддерживающей правомерность существования судоходных конференций, лежит тезис о том, что и при их наличии всегда должна быть какая-то степень «независимой» конкуренции извне, чтобы удержать поведение картеля в дозволенных рамках, в действительности такого рода конкуренция часто оказывается недостаточной. ФМК разрешает независимым судоходным линиям, осуществляя перевозку грузов США, заключать с конференциями «соглашения о расценках». Хотя такого рода соглашения предусматривают право с кратковременным уведомлением изменять расцепки и часто устанавливают расценки для независимых линий несколько ниже расценок конференции, опи очень крепко связывают эти формально независимые компании с картелем (по Северной Атлантике в первом квартале 1975 г. по независимым компаниям четыре пятых объема их контейнерных перевозок и три четверти дедвейта (грузоподъемности судов) приходилось иа независимые линии, участвующие в соглашениях о расценках45. Действительно, у независимых линий обычно нет фипансовой опоры, чтобы выдержать удары конференций и продолжительные битвы с ними. Обычно тем, кто выживает в этих схватках, остается только маленькая доля па рынке грузоперевозок. Более мощные аутсайдеры часто следуют стратегии «конкуренции и объединения», бросая вызов конференции только для того, чтобы добиться существенной доли на рынке и затем стать ее полноправным членом. Так поступали некоторые из хорошо известных независимых линий, например «Исбрандтсен», «Си-лэнд» и др. Даже конкуренция между конференциями (которые могут соперничать из-за фрахта во внутренних водах с грузоперевозками из одного порта в другой) в большинстве случаев погашается одобренпыми ФМК договорами, по которым конференции соглашаются пе конкурировать46.

Министерство юстиции также бросило вызов принятой догме и по вопросу о барьерах против пропикновепия новых конкурентов. Суда мобильны и сравнительно дешевы гірн покупке, поэтому легкость, с какой можно проникнуть в эту отрасль, часто упоминается, чтобы поддержать утверждения, будто ликвидация конференций вызовет вскоре гибельную конкуренцию. Но проникнуть новичку в отрасль фактически не так легко, как это может показаться. Прежде всего, капитал, необходимый для организации современных судоходных операций, во много раз возрос после того, как в середине 60-х годов «Си-лэнд» произвела революцию в этой отрасли, первой успешно организовав перевозку грузов на контейнеровозах. Контейнеризация — перевозка грузов на судах в контейнерах стандартного размера, которые легко транспортируются в порт и обратно на грузовых машинах или по железной дороге и которые не надо открывать до тех пор, пока они не прибудут к месту назначения, — значительно сократила стоимость грузоперевозок на судах, сократила время погрузки и выгрузки но сравнению с тем, которое требовалось раньше. Однако это потребовало новые дорогие суда, портовые устройства, специальные краны, контейнеры и другое оборудование. Таким образом, только те из компаний-«но- вичков», которые имели прочную финансовую базу, могли еще бросить вызов передовым, уже закрепившимся на рынке компаниям, имеющим крупный контейнерпый флот. Контракты с двонпыми ставками явились другим очевидным препятствием для новых компаний. Были и другие барьеры, по самым важным оказался подрыв цен — старое испытанное картельное средство, когда снижаются ставки, чтобы заставить выйти из бизнеса или вступить в картель. Конечно, практика хищнического подрыва цен незаконна и нарушает законы судоходства, но, пока ФМК завершит расследование действий конференции, ущерб почти всегда уже нанесен. По четырем из пяти дел о подрыве цен, разбиравшихся в ФМК за период с 1950 г. до середины 70-х годов, аутсайдер или вынужден был совсем прекратить свой бизнес (три случая из пяти), или стал членом конференции (один случай)47.

Таким образом, независимые компании вряд ли могут своей конкуренцией дисциплинировать конференции. Свидетельства многих лет подтверждают, что нельзя добиться этого путем правительственного регулирования. Министерство юстиции, например, после рассмотрения практики ФМК, направленной на защиту независимых линий от незаконных действий, пришло к выводу, что этот орган настолько узко определил понятие «подрывной ценовой политики», что запрещение ее становится невозможным48. Несмотря на то что с начала 60-х годов эта комиссия в какой-то мере повысила бдительность, она все еще проявляет опасное стремление одобрять фактически все соглашения конференций, включая пулы, практику двойных ставок, договоры между конференциями, к тому же без серьезного рассмотрения их. В 1968 г. в деле принципиального зпачеппя «Актлеболагет Свепска Америка линией» против ФМК, комиссия постановила, что антиконкурентные соглашения были направлены против общественных интересов и что конференциям следует доказать, что их соглашения были крайне необходимы, так как должны служить обществу лучше, чем конкуренция. Но стандартный «общественный интерес» в действиях «Свепска» так и пе был доказан. Скорее, ФМК склонялась к одобрению соглашений просто потому, что они должпы были способствовать стабильности в судоходном деле. «В сущпости, тяжелое положение в связи с действиями «Свепска» можно было выявить путем раскрытия потепциальной или существующей нестабильности (сильпая конкуренция, незаконные действия, перегрузка судов) и того, что сдерживание конкуренции смягчало нестабильность... Таким образом, позиция, направленная против сдерживания конкуренции, отрицается наличием конкуренции», — сухо копстатирует доклад министерства юстиции49.

ФМК не только подтверждала большую часть соглашений в интересах «стабильности», но также игнорировала бросающиеся в глаза факты о наличии секретпых, пеза- коппых договоров. Лучшей иллюстрацией к этому является недавняя история с торговыми маршрутами Северпой Атлаптики. В 1968 г. семь крупнейших компаний контей- норпых судов Северной Атлантики предложили создать «суперконференцию», чтобы охватить «перевозки между Северной Атлантикой США и всей Европой, от Балтики до Средиземного моря, включая Скандинавские страпы, Соединенное Королевство и Ирландию»50. Новая группа должна была поглотить 17 существующих конференций. Одпако эта идея вызвала сильную оппозицию, и в середи- пе слушаний в ФМК, состоявшихся в 1971 г., семь компаний вышли из группы. Тем не менее в конце того же года эти фирмы задумали организовать пул, консолидирующий их доходы, а также соглашение о тарифных расценках, охватывающих перевозки на той же территории, который в случае утверждения стал бы по сути той же суперконференцией, по под другим названием. Первоначальное решение ФМК было благоприятным. Однако, когда одна из фирм вышла из группы ввиду несогласия с предложенным планом раздела рыпков, план создапия пула также провалился.

Вместо этого началась тайная деятельность суперконференции, на что ФМК смотрела явно сквозь пальцы. Суперкопферепция возникла главным образом нз-за растущего использования системы контейнерных перевозок. В 1968 г. семь крупных судоходных компаний, занимающихся контейнерными перевозками, доминировали только в одной из шести конференций, осуществляющих перевозки между США и североатлантическими портами Европы. К 1972 г. все шесть конференций образовали почти единое членство (вместе с седьмой, создавшейся в том же году) и с того времени продолжали действовать51. Данные, собранные из доступных материалов архива ФМК, показывают, что эти шесть конференций имели общую администрацию, общую линию политики, совместно проводили повышение цен в период с 1971 по 1975 г., ощущали слабую конкуренцию со стороны линий, не входящих в конференцию, и полностью исключили конкуренцию между собой, т. е. шестью конференциями. Тем не менее ФМК даже пе расследовала все это52.

Этой суперконференцией занялись антитрестовские власти, и картель из семи компаний («Си-лэпд сервис», «Атлантик контейнер лайн», «Юнайтед Стейтс лайпс», «Хапаг-Ллойд», «Дарт контейнер лайн компани», «Сит- рэйн лайнс» и «Америкэн экспорт лайнс», слившаяся в 1978 г. с компанией «Фаррель лайнс») вынужден был уплатить в 1979 г. самый крупный в истории уголовных антитрестовских дел США штраф. (Из этих липпй четыре были американскими. Центр группы «Атлаптик контейнер» находился в Англии, «Дарт» являлась консорциумом, базировавшимся на Бермудах, а «Хапаг-Ллойд» — западногерманской фирмой.) После четырех лет расследований большого жюри эти фирмы и 13 должностных лиц были обвинены в многочисленных нарушениях закопа Шерма- па. Широкий размах активности суперконференции хорошо описап в обвинительном заключении, в ответ на которое компании и должностные лица объявили nolo contendere.

Обвинительное заключение утверждало, что эти судоходные линии:

а) Основали без одобрения комиссии комитеты, включая главный комитет управления (ГКУ), которые представляли отчеты главам линии... и комитету политики цен (КПЦ), оба комитета состояли только из представителей семи липий. Это делалось с целью фиксации ставок, издержек и других факторов, прямо влияющих на уровень цеп...

б) Устанавливали и припимали меры к достижению через эти комитеты, без одобрения комиссии, целевых уровней доходов по операциям семи линий в американо- европейской торговле. Эти целевые уровни доходов были известны под пазванием «Плапы доходов».

в) Ввели ставки, размеры издержек и другие факторы, которые непосредственно влияют па уровень цен (и все это без подтверждения комиссии) иа фрахт океанских перевозок в южноатлаптической торговле путем, помимо других методов, договоренности, согласпо которой расценки в южпоатлаитической торговле уравниваются с расценками в североатлаптпческой торговле...

г) Установили расценки... иа перевозку грузов на липни Соединенные Штаты — Европа через Кападу в то время, когда не была утверждена часть 15-я соглашения, разрешающая такую деятельность.

д) Ввели в действие без одобрения комиссии ряд соответствующих соглашений между семью линиями и различными независимыми компаниями с целью фиксации ставок.

е) Следовали тарифам комиссии и пересмотренным тарифам, что было результатом комбинаций и тайного сговора 53.

Итак, очевидно, что можпо со всей серьезностью задать вопрос, подвержена ли контролю монополистическая власть судовых конференций как в результате конкуренции независимых компаний, так и посредством правительственного регулирования. При отсутствии того и другого можно ли ожидать определеппого перекоса на рынках, связанного с деятельностью монополий, а это в действительности имеет место. На линиях, подвергшихся расследованию министерства юстиции, контролируемая конференциями доля рыпка постоянно была высокой и колебалась обычно в пределах от 75 до 90%. Практика показала, что конференции могут устанавливать различные цены для разных клиентов за одипаковые услуги, что невозможно в условиях рыпочной копкуренции. Что касается реальной (с учетом инфляции) стоимости перевозов на судах, то она возросла по всем линиям, которые были расследованы, за период 1965—1975 гг. от 34 до 149%.

Такой уровень роста цен мог иметь место или в результате роста транспортных издержек на судоходных линиях, или вследствие возрастания их монополистической силы, или но этим двум причинам, вместе взятым. Определенный интерес вызывает тот факт, что наиболее высокий рост расценок наблюдался на североатлантических маршрутах, которые находились во власти суперконферен- цпи54.

Каковы же выгоды, на которые претендует система конференций? Здесь также имеется по меньшей мере основание для скептицизма. Защитники этой системы утверждают, что она обеспечивает регулярное и постоянное линейное обслуживание. Но даже там, где картели распадались, судоходные компании продолжали регулярно обслуживать линии в соответствии с объемом грузов, предложенных к перевозке. В условиях повышенной конкуренции можно ожидать некоторое сокращение движения на главных линиях, что обычно имеет место и на нерегулируемых авто- и авиаперевозках55.

Что касается пресловутой «стабильности» цен, обеспечиваемой якобы конференциями, то еще стоит подумать, насколько желательна такая стабильность. Во всяком случае, исследования показывают, что цены, устанавливаемые конференциями, не столь стабильны, а скорее имеют тенденцию к росту56. Наконец, будучи далекой от решения проблемы роста избытка транспортных возможностей, система конференций, наоборот, приводит к увеличению их. Как и все картели, конференции склонны сдерживать но- воввведения и поддерживать малоэффективные компании, которые остаются при деле, хотя конкуренция могла бы отсеять ИХ.              ’

Исходя из всех этих соображений, доклад министерства юстиции заключает: «Общество выиграет от восстановле- ппя условий конкуренции на рынках океанского грузового судоходства» 57. Одной из возможностей является простая отмена положений закона о судоходстве, которые позволяют линиям заключать соглашения об ограничении конкуренции. Другой подход может быть основан на постепенном проведении реформы, которая поставила бы вне закона определенные виды ограничений, придающих картелям слишком большую силу при подавлении конкуренции. Могли бы быть запрещены контракты, основанные на двойных ставках, соглашения о расценках и пулах между конференциями и независимыми линиями. Можно было бы также заставить конференции убедительно доказать общественности, что выигрыш от их деятельности оказывается большим, чем потери, связаппые с антиконкурентным соглашением. Картелям могла бы быть предоставлена большая гибкость в определении ставок в соответствии с изменяющимися условиями, т. е. то, что имеет место на воздушных линиях и железнодорожном транспорте.

Однако, как оказалось, конгресс занял противоположную позицию. После долгих слушаний, с 1977 по 1980 г., и после исследования, проведенного Межведомственной целевой группой по указанию президента Картера, комиссия по делам морской торговли и рыболовства, возглавляемая конгрессменом Джоном Марфи, разработала билль, который предусматривал крайне необходимый коренной пересмотр судоходной политики США. Этот билль, «Общий закон 1980 г. о реформе регулирования, возрождения и реорганизации в морском судоходстве», был солидным, комплексным документом, касающимся ряда вопросов, включая субсидии судам, плавающим под флагом США, и меры по стимулированию судостроения в США. Но в своем подходе к вопросу о картеле билль занял позицию полного отрицания идеи, согласно которой судоходная отрасль и общество выиграют при более широкой конкуренции. Комиссия Марфи, в сущности, приняла все аргументы крупных конференций судоходных линий, и билль был в полном согласии с горячими пожеланиями конференций. Он решительно исключил большую часть деятельности конференции из-под действия антитрестовских законов, устанавливая, что нарушение закона подлежит судебному преследованию только по условиям самого закона. Билль узаконивал закрытые конференции. В качестве противовеса конференциям грузоотправителям разрешалось создавать советы для ведения переговоров о тарифах с судовыми картелями. Возможно, наиболее важным является то, что этот билль сильно ослабил права регулирования Федеральной морской комиссии. Согласно прежнему за-

КОїіу, апііікопкурептпьіе соглйіііепіія рассмаїрпвалйсь йак направленные против общественного интереса н конференциям требовалось доказать, что пх соглашения являются полезными. Всеобъемлющий билль переложил бремя доказательства с одних плеч на другие, потребовав от ФМК доказать, что соглашения картеля не соответствуют интересам общества. В противном случае соглашения автоматически становились действующими спустя 60 дней после регистрации.

Всеобъемлющий морской билль никогда не был поставлен на голосование обеих палат конгресса 96-го созыва. Марфи — главный автор проекта закона — был забаллотирован при перевыборах 1980 г. [27]

Но даже без поддержки Марфи всеобъемлющий билль может послужить в качестве образца для закона, который вполне может пройти через конгресс последующих созывов. Короче говоря, Соединенные Штаты могут в скором времени присоединиться к другим государствам и проводить такую политику судоходства, основа которой была во время слушапий прекрасно охарактеризована одним из оппозиционно настроенных свидетелей как «картели в полном смысле слова»58.