Структура и компетенция Правительства

а) Правовая основа

Правовой базой внутренней организации Правительства явля- ется ст. 65 Основного закона, которая гласит: «Федеральный канцлер определяет основные направления политики и несет за них ответственность.

В рамках вопроса о внутреннем устройстве Правительства речь идет о распределении компетенции между его главой, Пра- вительством в целом и федеральными министрами. Все это отно - сится к компетенции верховных органов власти, так как сфера ее реализации распространяется на всю территорию государства, а сами органы власти не подчинены никакому другому органу. Ска - занное относится и к министрам; тот факт, что основные направ - ления политики определяются главой Правительства (ст. 65), не делает министров его слугами; министры ведут дела своей отрасли самостоятельно и под свою ответственность (ст. 65 Основного закона).

б) Компетенция Федерального канцлера по определению основных направлений политики

Право Федерального канцлера определять основные направ- ления политики — лишь одно из многих его полномочий, только частично перечисленных в Конституции. К его компетенции от - носится прежде всего организационная деятельность в Правительстве. Федеральный канцлер определяет количество федераль- ных министров и разграничивает сферы их ведения, причем в любое время им могут быть предприняты изменения. Он предлагает кандидатуры министров Федеральному президенту, который назначает и увольняет их (ст.

Употребленное в ст. 65 Основного закона понятие «политика» можно определить приблизительно как творческое решение вопро- сов, затрагивающих общегосударственные цели, достижение и осуществление власти для реализации этих целей и как постанов - ку и реализацию определенных целей и идей, организующих об - щество. Конечно, политика входит в сферу деятельности не толь - ко Федерального канцлера, но и других государственных органов. Таким образом, под политикой следует понимать не только внеш- нюю или внутреннюю политику, но, например, правовую, эконо- мическую, в области культуры и т. д.

Понятие «основные направления» не расшифровывается ни в одной правовой норме. Его можно истолковать как «основопола- гающие нормативные решения, определяющие направление развития государства в целом». Но это не то же самое, что понятие «правительственная программа». То что основные направления не обладают характером законов, становится ясно, если вспом- нить, что Федеральный канцлер не вправе их издавать. Кроме того, основные направления не играют какой-либо роли в правовых отношениях Федерального канцлера и Федерального правительства, с одной стороны, и Федерального канцлера и федераль- ных министров — с другой. Понятие «основные направления» можно было бы истолковать как внутриведомственные, имеющие обязательную силу для федеральных министров общие указания нормативного характера, но и такое толкование этого термина не охватывает всех возможных случаев. Основные направления позволительно сравнить с императивными планами или с мероприятиями, в рамках .которых министры могут вести дела своих от - раслей. Именно поэтому ошибочно было бы определять понятие «основные направления» абстрактно-универсальными категориями. Основные направления должны относиться к компетенции Федерального правительства как коллегиального органа и отдель- ных отраслевых министров.

Нельзя согласиться с мнением, что в отдельных случаях Фе- деральный канцлер правомочен взять на себя решение вопроса какого-либо отраслевого ведомства, чтобы своим вмешательством предотвратить возможную отрицательную реакцию парламента. Этим однозначно была бы нарушена схема распределения компе - тенции. Подобное мнение нельзя оправдать и тем аргументом, что в Основном законе не предусмотрена возможность вынесения вотума недоверия отдельным министрам, с тем чтобы привлечь их к ответственности. Решение проблемы заключается не в том, что - бы Федеральный канцлер вмешивался в дела отдельной отрасли, а в том, чтобы он в конкретном случае мог определить для соответ - ствующего министра основное направление его работы. Таким образом, Федеральный канцлер несет ответственность только в рамках своей задачи определять основные направления политики. Согласно общепринятому мнению, Федеральный канцлер компетентен интерпретировать содержание предполагаемых основных направлений; только он один имеет право их аутентичного тол -

кования. Правда, у министров также есть такое право, о чем свидетельствует, например, положение Регламента Федерального правительства о том, что «в случае сомнений» они могут запро - сить решение Федерального канцлера (§ 1, абз. 1).

Основные направления политики могут быть выражены как в письменной, так и в устной форме, в частности в виде составной части Правительственного заявления, с которым Федеральный канцлер выступает перед Бундестагом. При определении основ - ных направлений Канцлер не должен ограничивать себя настоль - ко, чтобы позднее не иметь возможности изменить их. Постоянное развитие политики, напротив, все чаще требует изменения уже выработанных основных направлений или даже их отмены. Но при этом новые или измененные основные направления Канцлер дол - жен изложить в той же форме, что и первоначальные.

Политика Федерального правительства может быть определена в коалиционном соглашении, которое по сути своей является не чем иным, как договором между партиями об основных направлениях политики.

С учетом указанных выше замечаний следует отметить, что Федеральный канцлер обладает не только прерогативой, но и мо- нополией определения основных направлений политики. Это мо- жет вызвать удивление, тем более в условиях демократии. Кроме того, примеры Бремена и Гамбурга, где основные направления определяются соответственно парламентом и Сенатом, свидетель - ствуют и о других возможностях. В соответствии с Основным за - коном эта проблема решается двояко. Во -первых, определение основных направлений следует осуществлять в рамках единоличной власти. Во-вторых, основные направления не обязательно представляют собой обобщение различных политических мнений, они призваны выражать прежде всего позицию представителя господствующего политического направления, даже если она частично и отражает коалиционные компромиссы.

Компетенция Федерального канцлера определять основные направления политики позволяет ему быть руководящим органом власти в Правительстве. Он один определяет упомянутые направ - ления и не делит эти полномочия с Президентом. Как не существует конституционного права Федерального канцлера вмешиваться в дела отраслей или Правительства в целом, так и Пра- вительство и министры не имеют права вмешательства в опреде - лении основных направлений политики. В этом отношении значе- ние ст. 65 Основного закона состоит не только в том, что в ней предусматриваются определенные полномочия, но и в том, что она определенным образом ограничивает их. Вполне допустимо при этом, чтобы с целью компетентной выработки и проведения в жизнь своих принципов политики Федеральный канцлер консуль- тировался с другими органами власти (в своей стране и за рубе- жом), а также с различными союзами, средствами массовой ин- формации, с научными кругами и не в последнюю очередь со своей партией.

Особые проблемы в связи с правом Федерального канцлера определять основные направления политики возникают в случае его замещения и существования так называемого временного Правительства. Замещение Канцлера обычно ограничено по вре - мени и происходит в его отсутствие из-за болезни или отъезда. Принято различать полное и частичное замещение. В первом слу- чае Канцлер вообще не может исполнять свои обязанности, например, вследствие тяжелой болезни. Во втором случае он не может исполнять их только частично, например во время отпуска или командировки. При полном замещении его «двойник» выпол- няет все функции Федерального канцлера, т. е. определяет и основные направления политики. При частичном же замещении Федеральный канцлер сам решает, в какой мере его надо заме - щать Определение основных направлений политики в этом слу - чае, как правило, не передоверяется, причем заместитель Канцле- ра не имеет права их изменять или корректировать.

При наличии «временного Правительства» полномочия по оп- ределению основных направлений остаются у Федерального канц- лера.

Адресатами основных направлений являются федеральные ми - нистры. Они могут выразить свои сомнения в отношении этих направлений, но если Федеральный канцлер не хочет учитывать возражения, то министры обязаны либо отказаться от них, либо подать в отставку.

Для выполнения возложенных на него задач Федеральный канцлер имеет в своем распоряжении специальный орган — Ведомство Федерального канцлера. Оно информирует Канцлера по общим политическим вопросам и о деятельности федеральных министерств, которую координирует. Это Ведомство выполняет также функции Секретариата Федерального правительства.

в) Отраслевая компетенция федеральных министров Отраслевая компетенция охватывает полномочия федеральных министров, возглавляющих отрасли правительственной деятельности. С ее помощью проводится разграничение полномочий ми - нистров и главы Правительства по определению основных на - правлений политики, с одной стороны, и коллегиальной компетен- ции всего Правительства — с другой.

Отрасль — это сфера деятельности, за которую отвечает со - ответствующий министр. В рамках отраслевой компетенции можно различать две группы полномочий. К первой относится, в ча- стности, право издавать постановления (ст. 80, абз. 1) и право контрассигнации (ст. 58). Здесь необходимо сделать небольшую оговорку относительно ст. 58: правом контрассигнации обладает не Федеральный канцлер или компетентный федеральный ми - нистр, а Федеральный канцлер и федеральный министр (§ 29 Регламента Федерального правительства). Федеральный канцлер обладает полномочием контрассигнации и в тех случаях, когда речь идет о делах отдельной отрасли, федеральный министр — только тогда, когда вопрос касается именно его ведомства. Если контрассигновать документ соответствующий министр почему-либо не в состоянии, это делает не его статс-секретарь, а другой министр. Ко второй группе относятся внутриминистерские организационно-, кадрово- и бюджетно-правовые решения. Министр уполномочен создавать в своем министерстве отделы, подотделы и сектора, а также изменять и упразднять их. Он ведает назна- чением и увольнением своих служащих, если это не входит в компетенцию Федерального президента или не поручено ниже - стоящим инстанциям; он может также в рамках государственного бюджета проводить бюджетно-правовые мероприятия.

Следует учесть, что министр выполняет двойную функцию: он не только руководитель своего министерства, но и член Правительства. Его статус (не правовой, а политический) в этом каче- стве как внутри Правительства, так и по отношению к Федеральному канцлеру довольно высок. Положение министра зависит от различных факторов: во-первых, от значения отрасли, которую он возглавляет; во-вторых, от личного авторитета, которым он пользуется у своих коллег-министров и у главы правительства; в-третьих, от размера бюджетных средств, которыми он распоряжается.

В особом положении находятся министр без портфеля и ми - нистр по особым поручениям. Министры по особым поручениям были во многих правительствах. И хотя в Основном законе го - ворится, что каждый министр руководит делами своей отрасли (ст. 65), в рамках конституционного права вполне допустимо су - ществование министров без определенной сферы деятельности.

Особый случай соотношения между правами Федерального канцлера по определению основных направлений политики и отраслевой компетенцией федеральных министров возникает при объявлении состояния обороны, когда командование Вооружен - ными силами переходит от министра обороны к Федеральному канцлеру (ст. 115). В этом случае Федеральный канцлер осуществляет сразу оба эти полномочия. Но все другие задачи мини - стра обороны решаются им самим.

Федеральный министр отвечает за ведение дел своей отрасли, причем сфера его деятельности определяется Федеральным канц- лером в рамках его организационных полномочий. Организационную работу внутри ведомства министр проводит сам. Какие именно министерства должны существовать, в Основном законе говорится лишь частично. Традиционно существуют министерства иностранных дел, внутренних дел, юстиции, финансов и обороны. Согласно Основному закону, три последних должны существовать обязательно.

Федеральный канцлер назначает одного из федеральных ми - нистров своим заместителем (ст. 69, абз. 1), так называемым вице-канцлером. Основной закон не уточняет, какой именно министр может стать его заместителем. Федеральный канцлер сво - боден в своем выборе, но при этом вынужден считаться с мне - нием коалиционного партнера, который, конечно же, будет стре- миться получить наиболее привлекательное министерство, прежде всего Министерство иностранных дел, так как заместителем Фе- дерального канцлера обычно бывает глава именно этого ведомства. Задачи вице-канцлера не определены конституционно-правовыми нормами, но вытекают из предположений, что в случае невозможности исполнения Федеральным канцлером своих обязанностей ему будет необходима замена.

Федеральный министр обороны в мирное время уполномочен командовать Вооруженными силами (ст. 65а), т.е. сухопутными войсками, военно-воздушными силами, военно-морским флотом и войсками медико-санитарной службы. Из предписания Основного закона о несовместимости должностей (ст. 66) вытекает, что ми - нистр обороны не может быть кадровым военным. Кроме поло - жения о командовании Вооруженными силами не существует какого-либо определения конституционно-правовыми нормами круга задач и внутренней организации Министерства обороны. Структура его может регулироваться законом (§ 66 Закона о правовом положении военнослужащих Бундесвера).

Федеральный министр юстиции вместе с Комитетом по выбо- рам судей, состоящим на паритетных основах из отраслевых министров земель и такого же числа членов Комитета, избирае- мых Бундестагом, решает вопрос о назначении судей Федеральной судебной палаты как высшей судебной инстанции ФРГ (ст. 95, абз. 2). В сферу деятельности министра юстиции входят также военно-уголовные суды Вооруженных сил с правом осуществлять уголовную юрисдикцию в условиях состояния обороны, а также в отношении военнослужащих, направленных за рубеж или нахо - дящихся на борту военных кораблей (ст. 96, абз. 2).

Конституционно-правовые полномочия федерального министра финансов состоят в том, что он одобряет сверхбюджетные и вне - плановые расходы. Но такое одобрение может быть дано только в случае неотложной потребности (ст. 112), причем это полномочие входит в исключительную компетенцию министра финансов и не относится к полномочиям Федерального канцлера по определению основных направлений политики. Несмотря на свои значительные полномочия, министр финансов все же не является своего рода «дублирующим» канцлером. Он связан выработанны- ми основными направлениями политики. В случае конфликта одобрение министра финансов не может быть заменено никакими мерами ни со стороны Канцлера, ни со стороны Правительства, в том числе и в случае, указанном в ст. 113, абз. 1 Основного закона; иначе говоря, права вмешательства в эту сферу не суще - ствует. Но Федеральное правительство может отложить выполне- ние какой-либо задачи, отсрочив тем самым соответствующие расходы, или внести проект закона о дополнительном бюджете. При этом происходит некоторое смещение компетенции министра финансов в сторону Федерального правительства, поскольку ми- нистр в случаях, имеющих принципиальное значение, пользуется своими полномочиями (ст. 112) только после согласия Правительства и его решения взять на себя политическую ответственность за превышение бюджета. Но такое смещение компетенции не находит конституционно-правовой поддержки и не может быть обосновано ни с точки зрения законности, ни предписаниями Регламента.

Во исполнение обязательств Федерального правительства ми - нистр финансов обязан представлять в Бундестаг и Бундесрат отчет о всех доходах и расходах, а также об имуществе и долгах государства на следующий финансовый год (ст. 114 абз. 1). В этом отношении он является носителем не только полномочий, но и ответственности. Согласно Регламенту Федерального пра - вительства, министр финансов может выражать протест против решения Правительства по вопросу, касающемуся финансов, если оно было принято вопреки его мнению или без его участия. В таком случае на следующем заседании Правительства по этому вопросу проводится новое голосование. Выполнение решения, против которого возражал министр финансов, должно быть приостановлено, если оно при новом голосовании в его присутствии не будет одобрено большинством голосов всех федеральных ми - нистров, а также Канцлером (§ 26, абз. 1 Регламента Федераль- ного правительства). Это право контроля министра финансов свидетельствует о его независимости от Ведомства Федерального канцлера и от остальных министерств.

Поскольку федеральные министры отвечают за сферы дея - тельности своих отраслей, им не могут даваться указания, когда они представляют какой-либо проект в законодательный орган, но они все же зависимы от позиции Федерального правительства (§ 28, абз. 1—2 Регламента Федерального правительства). Однако министрам ничто не мешает обратиться за советом к другим государственным органам или общественным организациям, в частности к научным советам (например, в созданный при федеральном министре экономики Экспертный совет). Кроме того, отраслевые министры могут воспользоваться помощью и других учреждений (ст. 35, абз. 1, и § 4—8 Закона о порядке рас - смотрения дел об административных нарушениях). Поскольку в этом случае речь идет о нижестоящих инстанциях, то применяются не предписания о помощи, а всякого рода указания. Право давать их действует как внутри самого министерства, так и по отношению к другим федеральным органам, относящимся к той же отрасли. В этой связи министр уполномочен разрешать споры о подведомственности между подчиненными ему учреждениями. Что же касается оказания помощи федеральным министрам со стороны органов законодательной либо судебной власти, то это предопределяется их долгом соблюдать верность Конституции. Отраслевые министры не обладают правом вмешательства в дела других отраслей.

О порядке замещения федеральных министров конституционно-правовых норм нет. В Основном законе даже не рассматривается вопрос, обязан ли министр назначать себе заместителя. Но на практике заместители существуют.

Можно различать два вида замещений (представительств) — внешнее и внутреннее. Внешнее осуществляется в интересах Фе- дерального правительства, например при контрассигнации (ст. 58), при необходимости присутствия министра на заседаниях Бундестага или Бундесрата (ст. 43 и 53) или же если сделан малый запрос, касающийся отдельного министра.

Регламент Федерального правительства предусматривает, что если какой-либо федеральный министр не может исполнять свои обязанности, его представляет в Правительстве назначенный для этой цели другой федеральный министр (§ 14, абз. 1). На прак- тике обычно Правительство сразу после образования принимает решение о том, кто кого вправе будет замещать, т.е. данный вопрос не решается в каждом конкретном случае и решается он не отдельным министром. Из этого принципа есть одно исключе- ние: если федеральный министр должен давать объяснения в Бундестаге, Бундесрате или на заседаниях Федерального правительства, то при невозможности это сделать им самим его представляет парламентский статс-секретарь, а в отдельных случаях министр вправе распорядиться о том, чтобы такие объяснения давал статс-секретарь министерства (§ 14, абз. 2 Регламента Фе - дерального правительства).

Внутреннее замещение происходит в рамках самого министерства, когда федерального министра может представлять статс - секретарь данного министерства, а в делах, решение которых возлагается на парламентского статс-секретаря, или в отдельных случаях, определяемых самим министром, — парламентский статс-секретарь (§ 14, абз. 3 Регламента Федерального правительства) .

Читая положение Основного закона о том, что каждый феде- ральный министр ведет дела своей отрасли «под свою ответствен - ность» (ст. 65), можно подумать, что министр рассматривается здесь в качестве только члена Правительства, который несет перед ним ответственность, но не как глава самостоятельной от - расли. В действительности же все обстоит несколько сложнее: федеральный министр обязан соблюдать верность конституцион- ным органам власти, но одновременно он имеет право на взаим- ность, будучи сам одним из таких органов; кроме того, и в слу- чае замещения вся ответственность все равно лежит на нем.

Как и Федеральный канцлер, все федеральные министры, со - гласно демократическим принципам, несут ответственность перед народом Она возникает в результате действия многозвенной це - почки: народ выбирает депутатов Бундестага, назначающего гла- ву Правительства, а уже он подбирает министров, которые, та - ким образом, тоже несут ответственность перед народом.

Федеральные министры обязаны по требованию Бундестага, Бундесрата или их комитетов присутствовать на их заседаниях (ст. 43, абз. 1; ст. 53). Отсюда вытекает ответственность феде- ральных министров и перед этими органами Право парламента проводить расследования распространяется на федеральных ми - нистров не только как членов Правительства, но и как руководителей ведомств. Так называемое административное анкетирова - ние, проводимое парламентом, распространяется на всю сферу исполнительной власти

Правда, Бундестаг не может применять какие-либо санкции по отношению к федеральным министрам, поскольку им не мо - жет быть выражен вотум недоверия. Однако допустимы «вотумы неодобрения» и даже голосования, требующие увольнения. Но они имеют только политические последствия, выражающиеся в паде - нии авторитета соответствующего министра, что в крайнем случае может явиться поводом для ходатайства об увольнении. Вся ис- полнительная власть несет такую же ответственность перед Фе - деральным президентом, как и Федеральный канцлер, по крайней мере в рамках контрассигнации.

Ответственность министров перед Канцлером проявляется в том, что они должны соблюдать намеченные им основные направления политики. Министры без портфеля несут еще большую от - ветственность, так как на них распространяется право Канцлера давать им указания. Иначе обстоит дело с министрами по особым поручениям, поскольку у них все же есть своя сфера деятельнос - ти В этом случае и на них распространяется положение ст. 65 Основного закона. В рамках ответственности перед Федеральным канцлером федеральные министры обязаны информировать его о мероприятиях и планах, имеющих значение для определения основных направлений политики и руководства деятельностью Фе - дерального правительства (§ 3 Регламента Федерального правительства).

Федеральный канцлер уполномочен вносить предложения Фе - деральному президенту об увольнении какого-либо министра (ст. 64, абз. 1). Так как это право Канцлера по Основному зако- ну не связано с какими-либо условиями, то такое предложение может обосновываться любыми причинами или вообще не мотивироваться, т. е. федеральный министр может быть уволен не только потому, что плохо вел свои дела в рамках основных на - правлений политики. В этом отношении Федеральный канцлер и после образования Правительства остается его «хозяином». И здесь возможно серьезное вмешательство в дела отдельных отраслей. Правда, Канцлер только вносит предложение об уволь - нении, в то время как Президент имеет полномочие на утверждение этого увольнения. Но отклонить такое предложение Канц- лера он может только по правовым, а не по политическим мо- тивам Поэтому роль Канцлера в данном случае достаточно ве- лика.

Ответственность министров перед Правительством выражает - ся в том, что на его обсуждение и решение выносятся все проекты распоряжений, имеющих особое политическое значение (§ 15, абз. 1с Регламента Федерального правительства), разногласия между министрами (§ 15, абз 1 того же Регламента), а также предложения о назначении и зачислении на должность чиновников и служащих и отнесении их к определенному разряду (§ 15 Регламента). Министр финансов обязан информировать Прави - тельство, прежде чем одобрит сверхбюджетные и внеплановые расходы, а все министры несут бюджетно-правовую ответственность перед Федеральной счетной палатой.

Как в отношении Федерального канцлера, так и федеральных министров может быть возбуждено дело перед Федеральным конституционным судом в случае их спора с каким-либо другим конституционным органом власти. Возбуждение такого дела по разногласиям между отдельными федеральными министрами не - возможно, так как в этом случае спор разрешается Федеральным правительством.

Поскольку федеральные министры осуществляют руководя - щую деятельность, существует их административно-правовая и административно-процессуальная ответственность.

г) Коллегиальная компетенция Федерального правительства

Условия осуществления коллегиальной компетенции Прави - тельством разнообразны. Ее рамки гораздо шире, чем только улаживание разногласий между федеральными министрами, как это указано в Основном законе. В некоторых конституциях феде- ральных земель (например, Баден-Вюртемберга, Бремена, Нижней Саксонии) осуществление коллегиальной компетенции ста - вится в зависимость от того, о каких разногласиях идет речь — о просто принципиальных и важных, или о спорах, имеющих значение для всего федерального управления, или же о разно- гласиях, затрагивающих сферу компетенции нескольких мини - стров Разумеется, коллегиальное решение не требуется, если со - ответствующие министры могут договориться сами (§ 17, абз. 1 Регламента Федерального правительства). Предпосылкой достижения такого взаимопонимания может явиться урегулирование возникших разногласий на совещании министров под председательством Федерального канцлера или без него (§ 17, абз. 2 того же Регламента). Но и в этом случае, как и во всей деятельности Правительства, Канцлер не должен выходить за рамки роли по - средника. Он не вправе брать на себя решение, так как в таких случаях, очевидно, речь не идет о нарушениях основных направлений политики; кроме того, он должен понимать, что он не об - ладает правом вмешательства в компетенцию отрасли. Если на совещании заинтересованных министров попытка урегулировать разногласия окажется безрезультатной, то вопрос решает не Федеральный канцлер, а Федеральное правительство. Правда, в конституционно-правовом отношении некоторые сомнения вызывает то, что «все имеющие Общее значение внутри - и внешнеполитические ... вопросы» выносятся не только на обсуждение Фе- дерального правительства, но и для принятия им соответствующего решения (§ 15, абз. 1 Регламента). В этом случае недоста- точно соблюдается граница между компетенцией Федерального канцлера и коллегиальной компетенцией Правительства.

Предмет разногласий может быть формального или материального характера. В первом случае это опоры о компетенции между отдельными отраслями, которые Федеральный канцлер и сам бы мог разрешить, но не на основе своего права опреде- лять основные направления политики, а пользуясь организационными полномочиями. Разногласия материального характера могут возникать между отдельными отраслевыми ведомствами при со - вместном решении какого-либо вопроса. В таком случае они мо- гут иметь не только правовой, но и политический характер, однако за рамками основных направлений политики.

Кроме урегулирования разногласий существует еще много других случаев, на которые распространяется коллегиальная компетенция Правительства. Так, оно в целом уполномочено:

— давать согласие федеральным землям на заключение договоров с иностранными государствами (ст. 32, абз. 3 Основного

закона);

— при стихийных бедствиях или катастрофах, угрожающих территории более чем одной земли, давать указания правительствам земель о предоставлении полицейских сил в распоряжение других земель, а также вводить в действие подразделения федеральной пограничной охраны и Вооруженных сил для поддержки полиции (ст. 35, абз. 3);

— принимать с согласия Бундесрата .необходимые меры в от - ношении земли, не выполняющей возложенных на нее Основным или другим федеральным законом обязательств, чтобы побудить ее к их выполнению; при этом Правительство или его уполномо- ченный имеет право давать указания всем землям и их учреди - телям (ст. 37);

— требовать проведения закрытых заседаний Бундестага

(•ст. 42, абз. 1);

— держать Бундесрат в курсе текущих дел (ст. 53);

— информировать Объединенный комитет о своих планах на случай состояния обороны (ст. 53а, абз. 2);

— принимать собственный Регламент (ст. 65);

— вносить в Бундестаг законопроекты после ознакомления с ними Бундесрата и выражения им своего мнения, имея при этом право, если законопроект обозначен как особо срочный, через три недели передать его в Бундестаг, даже если мнение Бундесра- та еще не поступило (ст. 76, абз. 1, 2);

— высказывать свою точку зрения по законопроектам Бунде - срата (ст. 76, абз. 3);

— если для принятия закона необходимо согласие Бундесра - та, требовать созыва посреднического комитета (ст. 77, абз. 2);

— издавать постановления, имеющие законную силу (ст. 80, абз. 1);

— давать согласие на принятие международным органом в рамках союзного договора решения о применении правовых норм в случаях состояния напряженности или обороны (ст. 80а, абз. 1, 3);

— объявлять состояние законодательной необходимости в от - ношении какого-либо законопроекта, отклоненного Бундестагом, несмотря на то, что Правительство считало его неотложным, а также в случае отклонения законопроекта, с которым Федераль- ный канцлер связывал свое ходатайство о выражении ему дове- рия (ст. 81, абз. 1);

— принимать участие в назначении в землях руководителей инстанций среднего звена (ст. 85, абз. 2; ст. 108, абз. 2);

— подчинять своим указаниям полицию этой земли и поли

цейские силы других земель, а также вводить в действие подразделения федеральной пограничной охраны для предотвращения опасности, угрожающей существованию либо основам свободно - демократического строя федерации или какой-либо земли, в случае если она сама не готова или не в состоянии бороться с такой опасностью (ст. 91, абз. 1, 2); привлекать Вооруженные

силы для оказания помощи в охране гражданских объектов и для борьбы с организованными и вооруженными для военных действий повстанцами (ст. 87а, абз. 4);

— получать информацию об осуществлении общих задач фе- дерации и земель (ст. 91 а, абз. 5);

— ходатайствовать перед Федеральным конституционным су - дом о проверке соответствия федерального или земельного акта нормам Основного закона (ст. 93, абз. 1);

— принимать решения о всех необходимых расходах и высво- бождать средства для поддержания хозяйства в случае, если бюджет на следующий год еще не принят законом (ст. 111);

— отказывать в согласии на принятие законов, ведущих к уве- личению расходов или к уменьшению доходов, и требовать, чтобы Бундестаг отложил принятие решений то таким вопросам; добиваться, чтобы в течение четырехнедельного срока было принято новое решение, а также отказывать в одобрении уже принятого закона при наличии упомянутых выше условий (ст. 113);

— ходатайствовать перед Бундестагом о констатации состоя- ния обороны (ст. 115а, абз. 1);

— вносить законопроекты, которые Правительство считает срочными, в Бундестаг и Бундесрат для их совместного рассмотрения (ст. 11, абз. 2);

— использовать федеральную пограничную стражу на всей территории федерации, если того требуют обстоятельства; давать указания правительствам земель, а в неотложных случаях — и ведомствам земель и, наконец, делегировать эти свои полномочия членам правительств земель (ст. 115, абз. 1);

— давать конкретные указания правительствам и ведомствам земель (см., например, ст. 84, абз. 5; ст. 115, абз. 1).

Приведенное перечисление полномочий Федерального прави- тельства не является исчерпывающим. Оно может быть дополне- но конституционно-правовыми нормами, обычными законами и положениями Регламента. Федеральное правительство не может быть лишено своей коллегиальной компетенции нижестоящими органами.

В Правительстве, как и во всех других коллегиальных орга- нах, очень желательно единодушие, но оно достигается тем труд - нее, чем больше в нем членов и чем сильнее различаются их интересы. В рамках этого, второго аспекта внутри Правительства можно наблюдать как партийно-политические, так и отраслевые различия. Когда •в Правительстве не может быть достигнуто со - впадение мнений, то, как и во всех коллегиальных органах, для принятия решений используется принцип большинства.

Говоря о государственных актах Правительства, нужно учесть следующее: Правительство принимает свой Регламент; оно упол- номочено издавать правовые постановления; содержание, объем и цели предоставленных ему .полномочий должны быть определены законом. Если им предусматривается дальнейшая передача полномочий подчиненным органам, то для этого требуется особое постановление (ст. 80, абз. 1). Акты, на издание которых уполно- мочен министр, не могут издаваться Правительством в целом; в подобных случаях действует право на невмешательство.

Федеральное правительство вправе также издавать общие административные предписания, имеющие решающее значение для управления в землях, под наблюдением и по поручению фе- дерации. Содержание этих предписаний может затрагивать воп- росы как организации, так и процедуры; например, в них могут быть уточнены полномочия. В особых случаях (ст. 35, абз. 3; ст. 37, абз. 2; ст. 84, абз. 5; ст. 91, абз. 2; ст. 115, абз. 1 Основ - ного закона) Федеральное правительство может давать конкретные указания.

В осуществлении коллегиальной компетенции Федерального правительства его статс-секретари и парламентские статс-секретари участия не принимают. Они не имеют ранга членов кабинета. Как уже отмечалось, федерального министра, лишенного возможности исполнять свои обязанности, представляет в Прави- тельстве другой министр.

Как носитель полномочий Федеральное правительство для подготовки своих решений вправе воспользоваться поддержкой других органов: для подготовки каких-либо мероприятий могут быть образованы уже упомянутые конституционно-правовые либо не предусмотренные обычными законами внутриминистерские или правительственные комитеты. Особо важный комитет кабинета — это образованный как координирующий орган по вопросам оборо - ны Федеральный Совет безопасности, в который входят Канцлер, министр обороны, а также министры иностранных дел, внутренних дел и экономики. Этот Совет создан по образцу Националь - ного Совета безопасности США.

Институциональными вспомогательными органами Федераль - ного правительства являются:

— Совет по финансовому планированию, состоящий из феде- ральных министров финансов и экономики, ответственных за вопросы финансов, министров земель и из представителей общин и их объединений. Этот орган разрабатывает рекомендации по ко - ординации финансового планирования федерации, земель, общин и их объединений (§ 51 Закона о принципах бюджетного права федерации и земель);

— Конъюнктурный совет, который регулярно проводит свои совещания и обсуждает на них все необходимые для достижения целей Закона о стабилизации экономики конъюнктурные меро - приятия, а также возможности обеспечения потребностей государ - ственного бюджета в кредите (§ 18 Закона о содействии стабиль- ности и росту экономики).

д) Руководство делами Правительства

Федеральный канцлер руководит делами Федерального правительства согласно его Регламенту (ст. 65). Этой компетенцией он наделен как член Федерального правительства. Отсюда выте- кает, что в случае, если он лишен возможности исполнять свои обязанности, его замещает не глава Ведомства Федерального канцлера, а вице-канцлер (§ 8, Регламента Федерального правительства); если же он лишен такой возможности, то Канцлера замещает другой федеральный министр. Заседания Правительства проводятся Федеральным канцлером, а в его отсутствии — его заместителем; если и заместитель не может вести заседание, оно проходит под председательством федерального министра, специально назначенного Канцлером или его заместителем; обычно это федеральный министр с наибольшим непрерывным стажем члена Федерального правительства или старейший по возрасту (§ 22, абз. 1 Регламента Федерального правительства). Феде -

ральный канцлер руководит делами Федерального правительства согласно Регламенту и стремится к его сплоченности и единству (§ 6, абз.2 Регламента).

Но осуществление компетенции по руководству Правительством не ограничивается рамками председательствования на засе- даниях кабинета. Оно проявляется также и в том, что Федераль- ный канцлер определяет основные направления сферы деятель- ности отдельных федеральных министров (§ 9 Регламента), где можно проследить связь этих прав Канцлера с его организаци - онными полномочиями.

В рамках компетенции по руководству можно различать полномочия Канцлера вне заседаний и на заседаниях Правительства. Вне заседаний Правительства, согласно его Регламенту, Феде - ральный канцлер уполномочен решать, необходимо ли устное обсуждение какого-либо вопроса (§ 20, абз. 2 Регламента), а также давать статс-секретарю Ведомства Федерального канцлера необходимые указания о подготовке заседания, включая состав - ление повестки дня (§ 21, абз. 1 Регламента). Кроме того, Фе- деральный канцлер направляет законодательным органам проекты, принятые Федеральным правительством (§ 28, абз. 1 Регламента). Федеральный канцлер уполномочен также подписывать постановления Федерального правительства после их контрассигнации компетентным отраслевым министром (§ ЗО, абз. 1 Регла- мента).

На заседаниях Федерального правительства его председате- лем является Федеральный канцлер (§ 22, абз. 1 Регламента). Он ведет заседание и, кроме того, решает вопрос о допуске на заседание чиновников министерства, причем только по конкретному пункту повестки дня (§ 23, абз. 3 Регламента). В соответствии со своей компетенцией он предоставляет слово выступаю - щим, открывает и закрывает заседания и руководит голосовани- ем. Он также обладает полномочием поддерживать на заседани- ях Правительства порядок. И наконец, по окончании обсуждения конкретного вопроса Канцлер формулирует текст решения Феде - рального правительства (§ 25 Регламента).

Единственное положение Конституции о компетенции Феде - рального канцлера по руководству Правительством на уровне федерации — это ст. 65 Основного закона, с которой полностью совпадают соответствующие положения конституций многих зе - мель (согласно им премьер-министр земли руководит делами своего правительства).

Правовой характер Регламента Правительства представляется почти столь же спорным, как и парламентского Регламента, хотя в данном случае эта проблема не так серьезна. В отношении Регламента Правительства, например, не высказывалось мнение, подобное оценке парламентского Регламента, согласно которой это просто «конвенциональные правила» поведения депутатов (такое мнение основано на понимании депутатского мандата как «общественной почетной должности», чего никак нельзя сказать о главе и о членах Правительства). Регламент Правительства никогда не нарушается в такой мере, как это происходит с пар - ламентским Регламентом, отклонения от которого нередко пре - вращаются в традицию.

Широко распространенное мнение, что парламентский Регла- мент является конгломератом правовых и административных предписаний, может быть отнесено и к правительственному Рег- ламенту, поскольку Правительство также отдает распоряжения и предписания. Но в данном случае речь идет все же не о право - вых предписаниях Правительства административного характера, так как Федеральное правительство действует не просто в адми- нистративной сфере, а правит государством. Кроме того, пред - писания и распоряжения носят абстрактно -всеобщий характер, в то время как Регламент Правительства адресован только членам Правительства.

Уже давно существующее мнение, что тезис: Регламент Бун - дестага есть «автономный устав», — относится и к Регламенту Правительства. Но подобное утверждение нельзя признать правильным, так как уставная автономия относится лишь к юриди- ческим лицам, а не к государственным органам. Попытка создать устав особого рода и назвать его конституционным уставом не может иметь успеха.

Таким образом, Регламент Правительства можно квалифици- ровать как правовое предписание о его внутренней деятельности, нормы которого распространяются только на внутриправительственные отношения.

Для вступления в силу Регламента необходимо соответствую - щее решение Федерального правительства как коллегиального органа, принимаемое простым большинством его членов. Правда, ст. 65 Основного закона об этом ничего не говорит Однако из принципа большинства как условия демократии следует сделать вывод о том, что простого большинства членов органа, обладающего полномочием на издание правовых актов, вполне достаточно для принятия решения.

Для вступления Регламента в силу необходимо, кроме того, одобрение его Федеральным президентом Изменения в Регламенте также должны быть одобрены им. Не существует никаких указаний о том, в какой форме должно осуществляться подобное одобрение. Оно может быть сделано письменно или устно Нет таких указаний и о необходимости контрассигнации В названных Основным законом исключениях (когда контрассигнация не требуется) данный случай не упоминается; и все же контрассиг- нация при одобрении Федеральным президентом Регламента Правительства не нужна, так как, если бы контрассигнацию осуществлял член того органа, который принял Регламент, она не смогла бы выполнять функцию контроля.

Принятый и одобренный Регламент должен быть опубликован, но указаний на то, каким именно образом, также нет. Согласно принятой практике, он публикуется в «Общем бюллетене министерств». Тем самым обеспечивается возможность ознакомиться с Регламентом не только тем, кому он адресован, т.е. членам Правительства, но и другим органам, а также любому гражданину.

На Регламент Правительства распространяется принцип прерывности, т. е. с окончанием деятельности Правительства прекра- щается и его действие, так как .никакой новый орган не может быть связан внутренними процедурными правовыми нормами предыдущего. Но вполне реально, что новый орган согласится оставить в действии Регламент своего предшественника.

Регламент Федерального правительства не следует смешивать с Общим Регламентом федеральных министров, состоящим из двух частей: Общей и Особенной. Общая часть определяет орга- низацию и порядок ведения дел в федеральных министерствах, в частности обработку материалов, виды, содержание и правила подписания проектов, подготовку дел кабинета, ход докладов и обсуждений, а также служебный режим и правила внутреннего распорядка в министерствах. Особенная часть регулирует контакты с Бундестагом, Бундесратом и Федеральным конституцион - ным судом, участие министерств в процессе издания законов и постановлений и их публикации в министерских бюллетенях. Со - ставной частью Общего Регламента являются служебные инст- рукции. Эти документы имеют обязательную силу для всех ми - нистерств.

V.