Президент в системе конституционных органов
а) Контрассигнация
Первая фраза ст. 58 Основного закона гласит: «Для действен - ности предписаний и распоряжений Федерального президента не - обходима их контрассигнация Федеральным канцлером или ком - петентным федеральным министром».
Подготовка Президентом законов к официальной публикации также предполагает их пред - варительную контрассигнацию (ст. 82, абз. 1 Основного закона). Вторая фраза ст. 58 Основного закона однозначно указывает, в каких случаях контрассигнация не требуется. В практическом плане она не вызывает никаких проблем, но при научном рассмотрении представляется неясной, а сфера ее применения — опорной.Смысл контрассигнации виден в двух аспектах. Это политическая зависимость Президента от Правительства, с одной сто - роны, и политическая ответственность Правительства перед пар - ламентом — с другой.
Политическая зависимость заключается в том, что Президент не должен проводить самостоятельную политику вопреки воле контрассигнующего акты Правительства, не должен нарушать единство государственного руководства. Тем самым контрассиг - нация ставит Федерального президента в зависимость от Прави- тельства, так как он не может ни распустить его, ни заставить быть послушным под угрозой роспуска. Таким образом, Президент лишь частично вовлечен в систему управления. Но вместе с тем Федеральный президент обязан проявлять по отношению к Бундестагу и к другим конституционным органам лояльность, сдержанность и стремление к согласованности действий.
Функция контрассигнации в этом аспекте обладает определен - ной амбивалентностью: необходимость такой подписи должна ограничивать полномочия Федерального президента именно в тех случаях, когда он имеет возможность самостоятельно принимать решения, но как раз в этих случаях он и лишается самостоятельности. Тем самым границы сферы применения контрассигнации размываются: нуждаются ли в контрассигнации, например, речи Федерального президента, поскольку в них он выражает свою собственную политическую точку зрения, или же контрассигнация в этих случаях не нужна, дабы предоставить ему возможность независимых оценок?
Осуществляя контрассигнацию, Федеральное правительство берет на себя политическую ответственность перед парламентом.
Федеральный президент такой ответственности не несет, почему он и не может выступать в Бундестаге. Обычно все законы, рас - поряжения и предписания передаются для опубликования Феде - ральному президенту только после их контрассигнации (§ 29 Рег- ламента Федерального правительства). Эта предварительная кон - трассигнация подтверждает готовность данного документа к всту- плению в силу.Разумеется, требование такой политической ответственности Правительства в значительной степени является устаревшим. В настоящее время Правительство может быть привлечено к от - ветственности буквально за все его действия (ст. 43, абз. 1 Ос - новного закона); оно в любое время и по любой причине может быть смещено (ст. 67). Б этом отношении парламентская система правления превратила контрассигнацию в совершенно ненужную процедуру. Контрассигнация сведена до чистой формальности, при которой Правительство должно брать на себя политическую ответственность за предписания и распоряжения Федерального президента. Но она сохранила другую свою функцию — делать предписания и распоряжения Президента зависимыми от одобре - ния Правительства и тем самым обеспечивать единство руководства государством.
Согласно ст. 58 Основного закона, предписания и распоряже- ния Федерального президента нуждаются в контрассигнации. Но что именно следует понимать под заимствованными из Веймар - ской Конституции словами «предписания и распоряжения»? Оче- видно, здесь подразумеваются все действия Федерального президента, направленные на правовое регулирование (международно - правовые заявления, назначения, помилования), причем независи- мо от того, находят ли они выражение в письменной или устной форме. В случае их устного выражения следует требовать и устного одобрения. При отрицательном отношении должен быть выражен протест, чтобы отсутствие реакции не могло быть воспри- нято как молчаливое одобрение.
В настоящее время представляется почти бесспорным, что не - исполнение Федеральным президентом каких-либо государственных актов, в том числе официальных правовых, не нуждается в контрассигнации по двум причинам.
Во-первых, Парламент и без контр - ассигнации может спросить Правительство о его мнении в отно - шении подобного действия Президента. Во-вторых, поскольку Президент связан конституционно-правовыми обязанностями, в рамках спора между конституционными органами парламент и Правитель - ство могут настоять на осуществлении им соответствующего дей- ствия.Еще во времена Веймарской Республики велась научная дис- куссия о том, нужна ли контрассигнация речей и выступлений Федерального президента. Речи его, посвященные вопросам внешней политики, тщательно согласовываются с Правительством. Как правило, Министерство иностранных дел составляет проект речи, так что в действительности (а не формально) уже как бы происходит контрассигнация. Подобное согласование с ведомством подчеркивает особый характер таких речей: Федеральный президент выступает в этих случаях не как самостоятельно действующий Президент, связанный контрассигнацией, т. е. не как один из кон - ституционных органов власти, а просто как представитель Феде - ративной Республики в соответствии со ст. 59, абз. 1 Основного закона. В своих речах он формулирует политическую волю ФРГ, выраженную Правительством. Высокий пост и личные деловые качества Президента дают ему определенную свободу в формули - ровках и некоторую степень самостоятельности. Тот факт, что во время визитов Федерального президента в другие государства его сопровождает министр иностранных дел, свидетельствует о тесной связи Президента с материальным носителем внешнеполитической власти.
В сфере внутренней политики Федеральный президент высту- пает от собственного имени. Одно время существовало мнение, что и такие его речи нуждаются в контрассигнации, но в (послед- них научных работах выражается несогласие с этим. Например, Федеральный президент К. Карстенс называл подобную точку зрения абсурдной и, как и все другие президенты со времен Т. Хойса, выступал с самостоятельными речами без всякой их контрассигнации.
Споря о необходимости контрассигнации речей Федерального президента, практики и некоторые научные круги часто забывают при этом, что господствующее мнение предусматривает лишь одобрение Правительством его речей, причем не предварительное.
Аргументом противников такой точки зрения является функция интеграции, которую Президент, по их мнению, не сможет осу - ществлять, если в своих выступлениях будет зависеть от одобрения Правительства. Такая аргументация справедлива лишь частично. Высказывания, противоречащие политической линии Пра- вительства, таят в себе опасность дезинтеграции. Пост Федерального президента требует включения его в общую систему государственного руководства. Существуют определенные несоответствия между функцией интеграции, нарушаемой полным подчинением воле Правительства, и единством руководства государством, кото - рое может быть нарушено слишком независимыми выступлениями Федерального президента. Однако обязанность проявлять полити- ческое уважение, вытекающее из принципа верности конститу - ционным органам власти, может снять это несоответствие гораздо лучше и более гибко, чем процедура формальной контрассиг - нации.Случаи, когда контрассигнация не требуется, названы в ст. 58 Основного закона: это назначение и увольнение Федерального канцлера (ст. 63, 67), роспуск Бундестага (ст. 63, абз. 4) и ходатайства Президента о продолжении исполнения Федеральным канцлером или министром своих обязанностей (ст. 69, абз. 3). Но в ст. 58 названы не все случаи отсутствия необходимости контр - ассигнации. Сюда следует отнести также отказ Федерального президента исполнять свои обязанности, предложение им канди- датуры федерального канцлера (ст. 63, абз. 1; ст. 115h, абз. 2) и требование созыва Бундестага (ст. 39, абз 3). Кроме того, не нуждаются в контрассигнации внутриведомственные акты в рамках Канцелярии президента, а также его обращение в Федераль - ный конституционный суд в случае опора между конституционными органами.
В целом ряде других случаев вопрос о необходимости контр- ассигнации представляется спорным. Здесь нельзя найти одно общее решение. При делегировании Федеральным президентом части своих полномочий другим органам (ст. 60, абз. 3) или его отмене возникает дилемма: либо можно обойтись без контрассиг- нации, чтобы предоставить Президенту самостоятельность, либо контрассигнация нужна именно потому, что он действует само - стоятельно.
Так как делегирование полномочий и его отмена от - носятся к сфере исполнения Президентом его обязанностей, а не принятия решений по существу дела, представляется, что и в том, и в другом случае контрассигнация не требуется.Некоторые считают, что заявление Федерального президента о состоянии обороны (ст. 115а, абз. 3 и 5 Основного закона) и объ- явление состояния законодательной необходимости (ст. 81, абз. 1) не нуждаются в контрассигнации. Такое мнение мотивируется тем, что подобным актам Президента предшествует решение Бундестага (в первом случае) или представление Правительства (во втором случае). Но мнение это ошибочно, так как в подобных случаях контрассигнации подлежит не решение Бундестага и не представление Правительства, а соответствующее заявление Фе - дерального президента. Поэтому контрассигнация здесь конечно же нужна.
В последнее время подвергается сомнению необходимость контрассигнации в случаях помилования, так как могут возни - кать щекотливые ситуации, когда решение Федерального прези- дента о помиловании будет зависеть от соответствующего компетентного министра, причем не беспристрастного, а заинтересованного в исходе дели. Однако несмотря на возможность такой ситу - ации следует однозначно сказать, ссылаясь на ст. 58 Основного закона, что решение Федерального президента о помиловании нуждается в контрассигнации Федеральным канцлером или ком - петентным министром.
Контрассигнация входит в круг и обязанностей Федерального канцлера или компетентного министра (ст. 58). Компетентность последнего определяется сферой деятельности ведомства. Контрассигнация, осуществляемая министром, не занятым в определенной сфере деятельности, считается, согласно закону, недействительной, что нельзя признать справедливым, так как одобрение деятельности Федерального президента, например при подготовке им документов к публикации, вряд ли зависит от определенной отрасли управления. Но Федеральный канцлер в любом случае компетентен контрассигновать акты Президента, его полномочия в этом плане не вызывают сомнений.
Контрассигнация является необходимой предпосылкой юриди- ческой действенности предписаний и распоряжений Федерального президента. Так как Основной закон не указывает конкретных сроков контрассигнации, вопрос о действенности акта Президента является неясным, за исключением случаев подготовки зако - нов к официальной публикации, согласно ст. 82, абз. 1 Основного закона, где сказано: «после их контрассигнации» Федеральный президент не поступает противозаконно, если он еще до контр- ассигнации или вопреки первоначальному отказу в ней все же принимает решение подписать документ и в случае необходимости опубликовать его. И только дальнейшие шаги Президента по оформлению актов, нуждающихся в контрассигнации (например, официальная публикация решения о помиловании, что автомати - чески означает вступление его в силу), следует рассматривать как антиконституционные, а следовательно, и недействительные.
б) Нейтральность
Создаваемая благодаря процедуре контрассигнации (ст. 58) согласованность между Федеральным президентом и Федераль - ным правительством дополняется общепризнанным принципом: Федеральный президент должен соблюдать нейтралитет. Это труд - но определяемое понятие указывает скорее на характер действий, нежели на конкретную форму исполнения Президентом своих обя- занностей. Полномочия Федерального президента свидетельствуют о том, что под словом «нейтралитет» не следует непременно по - нимать политическую умеренность и индифферентность. Ведь Фе- деральный президент — это политическая сила; все президенты до сих пор обладали политическим влиянием. Но при этом сохра- няется их обязанность соблюдать нейтралитет и, соответственно, принцип гласности по отношению к отдельным группам и полити - ческим партиям. Федеральный президент должен проявлять ин- терес и внимание к любому политическому течению, к любой пар - тии или группировке. Но это не исключает случаев, когда он ди- станцируется от той или иной партии либо течения или же, наобо - рот, поддерживает их. Нейтралитет не всегда означает невмеша- тельство.
Совершенно ясно—и это вытекает из рассмотренной процедуры контрассигнации, — что Федеральный президент в любом случае должен действовать в русле устоявшейся политики государственного руководства. Как правило, он обязан содействовать этой по - литике. В данном отношении нейтралитет Президента заключает - ся в некоторой его зависимости от определенного направления развития и от Правительства. Но и здесь могут быть исключения. Выясняя что-либо, Президент может дать понять, что симпатизирует определенному направлению; делая то осторожные, то более четкие указания, он может и выразить свое несогласие с чем-либо. При этом он всегда поясняет, что не обладает полномочиями при - нимать решение, так как это компетенция других соответствующих органов власти. Обязанность Федерального президента про - являть уважение к задачам и функциям других конституционных органов есть выражение доверия к ним, или конституционно-правовая лояльность.
в) Современная концепция президентской власти
В Основном законе нет записи о том, что Федеральный прези- дент является главой государства. Дошедший до нас из времен монархических традиций, Веймарской Республики и национал- социалистского господства, этот термин до сих пор считался справедливым для поста Федерального президента, но в рамках Основного закона он все же не уместен.
В текстах конституций Федеративной Республики не было и нет термина «глава государства». Это же следовало бы пореко- мендовать и научным текстам. Современная теория федеративного государства не приемлет также и термина «глава федера- ции». Федеральный президент не является одновременно прези - дентом земель или главой их правительств. Федеральный президент — это Президент Федеративной Республики Германии, без всяких оговорок и без каких-либо преувеличений, но вместе с тем и без аналогии с другими, по-иному структурированными президентскими системами. Короткий термин «Президент» хотя и менее символичен, но более соответствует трезвой рассудительности ФРГ.
Основной закон дает нам представление о Президенте (частич- но по аналогии с Австрией и Италией), выполняющем свои функ- ции в качестве одного из конституционных органов власти, на которых лежит бремя власти и полномочий по принятию решений. Отсутствие у Президента значимой политической власти является в некоторой степени основой его силы, проявляющейся в духов- ном воздействии на политику общества. Федеральный президент олицетворяет собой то, что объединяет всех. Тем самым он как бы воплощает дух Конституции.
IV.