Правовой статус судей ФКС
Формальные предпосылки для приобретения полномочий судьи ФКС, изложенные в Законе о Федеральном конституционном су - де, довольно просты: достижение 40-летнего возраста, обладание правом быть избранным в Бундестаг (в соответствии со ст.
38 Основного закона и § 15 Федерального закона о выборах в Бун - дестаг), подача заявления о готовности стать судьей и, наконец, способность быть таковым (в соответствии с § 5 или 7 Закона о судьях). Последнее требование в 1951 г., когда создавался ФКС, многими оспаривалось, что было вызвано прежде всего опытом Веймарской Республики и того периода, когда у власти находи - лись нацисты. Однако опыт, накопленный с 1951 г., полностью ус - покоил тех, кто выступал против положения о способности быть судьей. Судебное учреждение работоспособно лишь при наличии штата судей, обеспечивающего преемственность в профессиональ- ных вопросах и известную равномерность в распределении нагру - зок Предпосылкой для этого является право всех судей прини- мать решения опираясь на практически одинаковый уровень юридической подготовки.Параграф 3 Закона о Федеральном конституционном суде (в редакции 1951 г.) предусматривал, что все судьи «должны обла- дать особыми знаниями в публичном праве» и опытом общест- венной деятельности. При издании в 1961 г. Закона о судьях положение об этой дополнительной квалификации было по пред - ложению Правового комитета Бундестага, вопреки проекту Пра- вительства, вычеркнуто. Предпринятые позднее усилия вновь вве- сти это требование не увенчались успехом Дополнительные тре- бования предъявляются только к трем судьям в каждом сенате, которые на основе ст. 94 Основного закона и § 2 Закона о Феде - ральном конституционном суде избираются из числа судей выс- ших судебных органов федерации. Перед своим избранием в Фе- деральный конституционный суд они должны удовлетворять условиям § 9 и 10 Закона о судьях о назначении судей на должность пожизненно.
Для назначения в высшие федеральные суды действуют особые предписания и относительно минимального возраста судей. При назначении в высшие судебные инстанции должен учитываться опыт участия в судопроизводстве и образ мышления судьи, сформированный под воздействием длительного опыта осу - ществления своей профессии. В 1970 г. для судей Федерального конституционного суда был введен единый срок пребывания в должности — 12 лет (но не позднее достижения пенсионного воз - раста).В соответствии с § 2 Закона о Федеральном конституционном суде каждый из двух сенатов в рамках компетенции, предо - ставленной ему Законом, выступает в качестве ФКС Судьи избираются в определенный сенат и не заменяются. В 1956 г. их число в каждом сенате было снижено с первоначальных 12 до 10, а в 1963 г — до 8
Параграф 8 Закона о Федеральном конституционном суде пре - дусматривает два списка, составляемых министром юстиции Они содержат имена лиц, отвечающих требованиям Закона о Феде - ральном конституционном суде. В первый включаются федераль- ные судьи, во второй — все лица, выдвинутые кандидатами в судьи Федерального конституционного суда от фракций Бунде - стага, от Федерального правительства или правительств земли Самое позднее за неделю до выборов они предоставляются в рас - поряжение Председателей Бундестага и Бундесрата. Выбирающие органы в правовом смысле не связаны списками. В связи с этим в ходе большинства выборов оба списка не играли существенной роли
Согласно ст. 94 Основного закона, судьи Федерального консти- туционного суда выбираются поровну Бундестагом и Бундесратом Выборы двумя высшими федеральными органами подчеркивают значение ФКС и волю законодателя придать судьям легитимацию с помощью народного представительства федерации и зе- мель Федеральной Республики.
В соответствии с § 6 Закона о Федеральном конституционном суде Бундестаг по системе пропорционального представительства избирает из своих членов 12 выборщиков, причем каждая фракция может предложить список своих представителей; допустимы и совместные списки фракций.
Депутаты могут голосовать только за списки, а не за отдельных кандидатов. На основе числа го - лосов, поданных за каждый описок, вычисляется по пропорциональной системе количество судей, избранных по каждому списку.Пленум Бундесрата принимает, как правило, рекомендации ко - миссии, в которой представлены все земли, поскольку эти реко - мендации поддерживаются ведущими представителями крупных партий; в случае необходимости кандидатуры согласуются с до - веренными людьми партий в комитете выборщиков Бундесрата. В Бундесрате голоса земель могут подаваться только совместно; выборы проходят здесь как прямые и открытые
Бундестаг и Бундесрат поочередно выбирают Председателя ФКС и его заместителя. Существует своего рода договоренность между крупнейшими партиями: одна из них предлагает кандидата на должность Председателя суда, а другая — его заместителя. Занятие обоих постов всегда рассматривалось во взаимосвязи и регулировалось на заседаниях совместной комиссии, состоящей из членов обоих корпораций, участвующих в выборах.
Из ст. 94 Основного закона вытекает, что решение выбираю - щих органов не подлежит материальной проверке со стороны Федерального президента. Он имеет право оценивать лишь законность реальной процедуры выборов. Принятая в обычной
практике контрассигнация со стороны федерального министра юс - тиции (в соответствии со ст 58 Основного закона) имеет лишь ограниченный смысл С вручением грамоты в соответствии с § 69 Закона о судьях происходит назначение судьей ФКС, начи- нается двенадцатилетний срок их деятельности, наступает время принесения присяги и происходит отставка с должностей, не со - вместимых с деятельностью в суде (согласно § 3 Закона о Федеральном конституционном суде).
Обычно деятельность судьи завершается уходом в отставку после истечения срока пребывания в должности (§ 98 Закона о Федеральном конституционном суде). Возрастная граница, при которой судья уходит в отставку, действует и до истечения 12- летнего срока его пребывания в должности.
В соответствии с § 4 Закона о Федеральном конституционном суде это «конец месяца, в котором судье исполняется 68 лет». Ввиду частых проволочек с выборами новых судей важно положение § 4 упомянутого Закона, в соответствии с которым судья продолжает свою служеб- ную деятельность до назначения преемника.Досрочный уход в отставку имеет различные причины и осу - ществляется в разных вариантах На практике часто применял - ся § 12 Закона о Федеральном конституционном суде, предусматривающий право членов суда ходатайствовать об освобождении от должности. Параграф 98 Основного закона (в сочетании с § 105 Закона о ФКС) предписывает увольнение в отставку в слу- чае длительной неспособности судьи исполнять свои обязанности Процедура отставки организована таким образом, что может со - здавать опасность для независимости судей. То же самое отно - сится и к окончанию пребывания в должности путем увольнения в соответствии с § 105 Закона о ФКС. Предпосылкой для такого увольнения является ситуация, когда судья признан виновным в совершении позорящего поступка, либо осужден к наказанию, связанному с лишением свободы более чем на 6 месяцев, на ос - новании вступившего в силу приговора суда, либо виновен в совершении такого грубого служебного проступка, которое исклю- чает возможность его оставления в должности
Правило о несовместимости должностей, предусмотренное ст. 94 Основного закона и § 3 Закона о Федеральном конституционном суде, отвечает принципу разделения властей, в соответствии с которым судья не может одновременно выполнять задачи законодательной или исполнительной власти. Статус судьи ФКС, его авторитет и нагрузка не допускают побочную профессиональную деятельность. Побочная деятельность такого рода, как писательская, научная, преподавательская, выступление по радио или телевидению, допустима без особых разрешений, но понятно, что она должна быть второстепенной по сравнению с главным заня- тием.
При осуществлении побочной деятельности необходимо проявлять особую сдержанность, с тем чтобы не подорвать доверия к независимости, внепартийности и беспристрастности судей.
Со - гласно § 69 и 41 Закона о судьях, членам ФКС запрещено осу - ществлять правовые экспертизы или давать за вознаграждение справки по юридическим вопросам. Параграф 41, абз. 2 Закона о судьях неприменим к профессорам, которые являются членами ФКС. Чиновники или судьи при назначении их членами Феде - рального конституционного суда. освобождаются от предыдущей должности. Легитимация ФКС действует лишь постольку, по - скольку члены этого суда не воспринимают себя как особую по - литическую силу среди других сил, не выходят тем самым за пределы Конституции.Судья не должен, выступая в роли квазизаконодателя или «со - циального инженера», осуществлять через судопроизводство свои политические установки. Признаваемый всеми тезис, что по не - которым вопросам существует сложившееся мнение, которое при масштабных решениях, например в конституционном праве, ока - зывает влияние и на выбор методов, совершенно не годится для оправдания судей, воспринимающих себя как политиков в мантиях. Более того, члены Федерального конституционного суда при решении проблематичных дел, немногочисленных по числу, но зачастую особенно важных, должны самокритично, насколько это в человеческих силах, отдавать себе отчет в собственном понимании проблем, и в особенности в своих политических воззрениях. Они призваны добиваться точной интерпретации, а в случае необходимости — и творческой конкретизации или объяснения смысла Основного закона, применяя обычные методы и дистанцируясь от личных политических представлений.
Беспристрастность судей — существенный признак судопроизводства и обязанность всех немецкий судей. Это означает, что при обсуждении и принятии решения по тому или иному делу не должны играть роль соображения, к нему не относящиеся. За этой общей формулировкой скрываются, конечно, многие пробле- мы, которые не поддаются особой интерпретации применительно к ФКС. Исключение судьи из процесса, его отвод в соответствии с Законом о Федеральном конституционном суде одновременно служат для участвующих в процессе защитой от пристрастности и направлены на сохранение одного из важнейших принципов су - допроизводства и условий доверия к суду.
Отстранение судьи в соответствии с § 18 Закона о Федеральном конституционном суде происходит во имя законности. В должностном порядке проверя- ется, имеются ли причины для отстранения его от должности. Для судей ФКС в отличие от других судей недвусмысленно при - знается допустимость принадлежности их к политической партии. В соответствии с третьим абзацем § 18 не считаются деятельно - стью, ведущей к отстранению судьи, «участие в законодательном процессе» и «изложение научной точки зрения по правовому вопросу, который может иметь значение для производства по делу». Участием в законодательном процессе является деятельность не только в качестве члена Бундестага и Бундесрата, но и в ка- честве чиновника в Ведомстве Федерального президента или секретаря Правового комитета Бундесрата. Параграф 18, абз. 3 Закона о Федеральном конституционном суде отражает намере- ние законодателя не отказываться от использования в суде опы- та министров, парламентариев и ученых и обеспечивает их учас- тие в процессе, несмотря на прежнюю деятельность, до тех пор, пока не возникает опасность нарушения принципа беспристраст- ности судей.Согласно § 19, абз. 1, участник процесса может заявить отвод судье, подозревая его в заинтересованности, или сам судья может заявить о своей заинтересованности в деле.
Заявление об отводе должно быть обосновано. Судья, которо- му заявлен отвод, также может высказать свое мнение по этому вопросу. Суд принимает решение в отсутствие судьи, которому заявлен отвод. При равенстве голосов решающее значение имеет голос председательствующего. Если судья берет самоотвод, реше- ние об этом принимает инстанция, выносящая постановление по делу. В соответствии с законом для самоотвода достаточно заяв - ления о «наличии обстоятельств, которые могли бы оправдать подозрение в заинтересованности».
В соответствии с § 39 Закона о судьях «как при осуществле- нии своих служебных полномочий, так и вне службы, в том числе и в политической деятельности, судья должен вести себя таким образом, чтобы не подрывалась уверенность в его независимости».
Применительно к членам Федерального конституционного су - да речь идет, как правило, о публичных высказываниях по правовым вопросам, имеющим политическое значение, и по общим вопросам политики. Однако научные высказывания не считаются отклонением от правила сдержанности судей. Правда, иногда про - вести границу между научными и ненаучными заявлениями труд - но. Неоспоримо, однако, то, что настоящие проблемы при оценке соблюдения судьей обязанности сдерживаться в суждениях возникают в результате высказываний не строго научного плана по конституционно-правовым, конституционно-политическим и чисто политическим вопросам.
Чаще всего критику недостаточной сдержанности вызывает слишком большая близость судьи к какой-либо партии. Неоспоримым является то, что каждый судья может быть членом какой-либо партии и может действовать в соответствии с ее установками. И все же принадлежность к партиям и партийная деятель - ность могут порождать сомнения в беспристрастности судьи и тем самым в конечном счете всего суда. Практика избрания конституционных судей показывает, что близость членов ФКС к пар - тийному руководству не способствует их авторитету в кругах специалистов, поскольку вызывает опасения в слишком большом •влиянии на деятельность суда установок соответствующей пар - тии. Члены ФКС, являющиеся членами партий, могли бы заду - маться над тем, чтобы приостановить свое членство и тем самым на период пребывания в должности сохранять предельную дис - танцию по отношению к партиям, хотя закон к этому не обязы- вает.
С точки зрения соблюдения судьями особой сдержанности как служебного долга возникают более значительные проблемы в ре - зультате их публичных высказываний.
Служат ли поддержанию доверия к суду различные заявления отдельных его членов, рассчитанные на широкую общественность? В зависимости от формы и содержания высказываний по консти- туционно-правовым, конституционно-политическим и общеполитическим вопросам они могут уменьшить убежденность граждан в беспристрастности судьи даже в том случае, если сделаны нг форуме, не носящем партийно-политического характера.
То обстоятельство, что требуемой законом сдержанности едва ли можно добиться, заставляет поставить вопрос о том, не суще - ствует ли для судей ФКС должностной обязанности проявлять особую сдержанность при конституционно-правовых и политических заявлениях за пределами суда в том случае, если соответст - вующие вопросы могут стать потом предметом судебного разбирательства. Такая сдержанность во многом смягчала бы упомя- нутую выше проблему отзыва судей.
Принцип «положение обязывает» действует с особой силой в отношении тех, кто носит судейские мантии. Каждый член Феде - рального конституционного суда должен тщательно и самокритично взвешивать возможную полезность своих высказываний по сравнению с потенциальным их ущербом для авторитета суда.
Независимость в ведении дела, предоставленная судьям ст. 97 Основного закона и закрепленная в § 69 и 25 Закона о судьях, защищает их от всяких указаний, которые касаются судебной дея- тельности. Правда, ФКС вынужден время от времени обороняться от государственных институтов или влиятельных общественных сил. Однако не было ни одного случая угрозы правовой независимости хотя бы отдельных членов Федерального конституционного суда. Имеющаяся у других судей проблема соотношения между независимостью в ведении дела и служебным надзором здесь не возникает. Параграф 26 Закона о судьях не применяется к членам ФКС. Председатель этого суда — в судопроизводстве старший среди равных — не имеет тех возможностей влияния, ко - торыми в ряде случаев обладают председатели других судов. Не - зависимость в ведении дел связана с осуществлением служебной функции. Она должна позволить судье вести судопроизводство не - предубежденно, руководствуясь, как это предписывают ст. 20 и 97 Основного закона, только законом и правом. Осуществление независимости судей в соответствии с правовыми ценностями не толь - ко допускает единение с законом, но и включает в себя этот эле - мент.
Личная независимость является в первую очередь средством защиты служебной независимости. Согласно ст. 97 Основного закона, она означает в принципе несменяемость и незаменяемость судей, что является существенными признаками суда как института власти. Законодательство соответствует в этом смысле тре - бованиям Конституции. Однако личная независимость не абсолютна. В широком смысле она означает внутреннюю свободу в отношении правильности решения, принятого в соответствии с за - коном и правом. Помимо сменяемости, заменяемости и давления есть и другие опасности для внутренней судейской независимости. Одну из них законодатель усматривал в угрозе не быть переиз- бранным на новый срок и поэтому запретил переизбрание. Однако не исключается, что сходные проблемы могут возникнуть в связи с размышлениями судьи о возможности занять высокий государственный пост после истечения срока пребывания в судейской должности.
Другая опасность может угрожать внутренней свободе в ре - зультате особой близости к внешним силам, в особенности к поли - тическим партиям. Но судья должен оберегать внутреннюю свободу и по отношению к иным силам, заинтересованным в конститу- ционном судопроизводстве, в особенности к организациям, представляющим интересы групп населения, таким, например, как профсоюзы или объединения работодателей, церковь, средства массовой информации и другие выразители общественного мнения.
В конечном счете независимость судьи от всех влияний, кото - рые могли бы помешать принятию беспристрастного решения, базирующегося только на праве и законе, означает также свободу от собственных человеческих слабостей. Здесь очевидны ограниченные возможности правового регулирования. От судей необхо - димо требовать лишь постоянных усилий по преодолению вредящих чувств, настроений и предубеждений, идущих во вред делу.
Особый статус членов Федерального конституционного суда проявляется также в присяге, которую в соответствии с § 11 За - кона о Федеральном конституционном суде судья произносит при вступлении в должность на приеме у Федерального президента. Она отличается рядом деталей от общей присяги судей, зафиксированной в § 38 Закона о судьях. Особое правовое положение ФКС и его судей проявляется также в том, что каждый сенат перед началом сессионного года устанавливает принципы, по ко - торым должны распределяться между судьями для доклада заявления сторон о возбуждении процесса. От этих принципов в те - чение сессионного года можно отходить лишь в связи с перегруженностью или длительным отсутствием одного из судей. При назначении в каждом конкретном случае судьи, докладывающего дело, председатель суда связан упомянутыми выше принципами. Регламент Федерального конституционного суда в различных фор - мах отражает особый статус судей в их отношениях с Председателем ФКС и его заместителем. Возможность принятия Председателем административных решений в отношении судей ограничивается лишь областью права, регулирующего должностные оклады и пенсионное обеспечение.
Б соответствии с законом каждый судья имеет двух помощни- ков с научной подготовкой. Председателям сенатов, имеющим для ведения дел то советнику, придается также по одному научному сотруднику. Они подбираются самими судьями и действуют на основе их указаний. Эти сотрудники поддерживают судью при под - готовке проектов решений сената, но не принимают участия в его заседаниях. Естественно, влияние этих лиц на процесс выработки решений различно. Имевшиеся раньше сомнения правового плана относительно их участия в процессе не пробили себе дорогу. На - ряду с силой привычки решающим было то, что судьи без такой поддержки не могли бы справляться с выпадающими ва их долю нагрузками.
Тайна совещания, предусмотренная § 43 Закона о судьях, дей - ствует и в отношении членов ФКС. Однако § ЗО, абз. 2 Закона о ФКС дает право сенатам сообщать о соотношении голосов при принятии решений. С 1970 г. в соответствии с § ЗО, абз. 2 члены ФКС, выражавшие в ходе совещания мнение, не совпадающее с существом решения или его обоснованием, имеют право изло - жить свое особое мнение, которое прилагается к решению. Это право, предоставленное после длительных споров, не является в политико-правовом отношении бесспорным. Но в ближайшем бу- дущем нельзя рассчитывать на его отмену.
К статусу судей относятся также правила, регулирующие должностные оклады и пенсионное обеспечение. Они должны со - ответствовать конституционно-правовому статусу судей, значению их должности и деятельности.
5.