Место Бундесрата в демократическом федеративном государстве

В соответствии с Основным законом Бундесрат является феде- ративным конституционным государственным органом ФРГ и наи- более ярко отражает — разумеется, наряду с существованием самих земель и их собственных конституционных государственных органов — федеративно-государственный характер этого сообщества.

Несмотря на федеративный характер своего состава, Бун - десрат прежде всего государственный орган всей федерации. Его решения и другие волеизъявления адресуются не отдельным зем- лям, а государству в целом, т. е. всей Германии. Согласно Основ - ному закону, Бундесрат наряду с Федеральным президентом, Бундестагом, Федеральным правительством и Федеральным конституционным судом относится к высшим конституционным органам ФРГ. Тем не менее нельзя отрицать, что, по существу, он является палатой земель, точнее говоря, тем федеральным государственным органом, посредством которого земли принимают участие в федеральном законодательстве и управлении (ст. 50 Основного закона). Именно этим обстоятельством и, разумеется, особенно - стями его состава объясняется определение Бундесрата как феде - ративного конституционного органа ФРГ.

Основной закон проявляет некоторую непоследовательность — с правовой, но отнюдь не с фактической точки зрения, — фиксируя в ст. 51, абз. 1 тот факт, что членами Бундесрата являются не сами земли, а члены их правительства. Таким образом, с точки зрения состава этого органа данное ему определение — Палата земель — не совсем точно. Однако по сравнению с другими его характеристиками оно наиболее верно отражает действительное положение дел и понимание сущности Бундесрата, им самим выработанное, со дня его основания.

Если бы Бундесрат являлся только федеративным органом, то на основе государственности самих земель должно было бы действовать полное (формальное) равенство их перед законом и в связи с этим принцип единогласия как основное правило проце- дуры принятия Бундесратом решений.

Из принципа большинства, действующего в Бундесрате, выте- кают два вывода, основополагающих с точки зрения определения сущности германского федеративного государства:

— финансовое законодательство ставит решения о распреде- лении всех финансовых поступлений в зависимость от «полюбов- ных соглашений» между федерацией и большинством земель;

— постоянная передача законодательных полномочий земель в адрес федерации, имевшая место в течение всего периода действия Основного закона, привела во имя защиты их интересов к отказу от принципа единогласия в пользу принципа большинства.

Многообразные деловые связи между федерацией и землями выявляют бесспорную необходимость существования особых прав, чтобы оказывать влияние на действия каждой из сторон. Такие права земель не нашли в Основном законе ни систематического обобщения, ни соотнесения их с каким-либо определенным органом федерации. Помимо прав понуждения земель к выполнению обязанностей перед федерацией (ст.

---- право давать конкретные указания, зафиксированное Ос -

новным законом в ст. 84, абз. 4 в интересах Федерального правительства в целом и в ст. 85, абз. 3, а также ст. 108, абз. 3 приме - нительно к федеральным Министрам;

— полномочие Федерального правительства издавать общие административные предписания (ст. 84, абз. 2; ст. 85, абз. 2;

ст. 108, абз.7);

— право Бундестага издавать законы, которое часто воспринимается как право федерации оказывать влияние на деятель - ность администрации земель.

Совершенно иначе решен вопрос о влиянии земель на федера- цию. Бундесрат, являясь федеральным государственным органом, берет осуществление таких прав на себя. Большинство полномо - чий, вверяемых ему Основным законом, — это не что иное, как право правительств земель на участие в процессе осуществления власти федерацией и право влиять на этот процесс. Речь идет об:

— участии в принятии федеральных законов (ст. 77, абз. 2-4 Основного закона);

— участии в принятии решений по поводу правовых постанов - лений (ст. 80, абз. 2 Основного закона) и общих административ- ных предписаний (ст. 84, абз. 2; ст. 85, абз. 2; ст. 108, абз. 7 Основного закона);

— участии в процессе осуществления федерацией надзора (ст. 84, абз. 3 и 4 Основного закона) и принуждения (ст. 37, абз. 1 Основного закона).

Бундесрат Не является ни парламентом, ни второй палатой не - коего двухпалатного парламента. Совершенно сознательно, после долгих обсуждений и переговоров Парламентский совет избрал для Бундесрата форму, соответствующую известным германским образцам, отказавшись от американской модели Сената. Тем са- мым изначально было определено, что Бундесрат должен состоять не из народных избранников, а из членов правительств земель. Этим объясняется характер Бундесрата как исполнительной струк- туры, хотя его функции отнюдь не ограничиваются исполнительными функциями.

Решение в пользу модели Сената США в условиях Федеративной Республики Германии без сомнения принесло бы Бундес - рату полную зависимость от политических партий. Разумеется, и нынешний состав не позволяет ему оставаться абсолютно незави- симым от политических мотивов и целей их деятельности. Основной закон не требует от Бундесрата постоянной сдержанности от - носительно федеральной политики и ограничения политической активности лишь интересами земель. К тому же последние почти всегда оказываются затронутыми при решении любых федераль- ных, в том числе и чисто политических, проблем.

Когда решаются вопросы настоящей большой политики, правительства земель, придерживающиеся одного политического направления, действуют в Бундесрате согласованно. Достигается это, однако, не путем применения силовых методов центральными партийными органами. Именно ради идей, которые члены Бундес - рата закладывают в основу своих решений, они вступали в опре - деленную партию, и именно поэтому они были облечены избирателями в своих землях государственной ответственностью.

Однако необходимость принимать решения по вопросам большой политики является в деятельности Бундесрата скорее исклю- чением, нежели правилом. Обычно повестка дня его заседания со - держит от 50 до 80 вопросов, из которых лишь два или три могут быть действительно важными с точки зрения большой политики. Остальные касаются в основном интересов земель, прежде всего финансовых и хозяйственных проблем. Ни одному премьер-министру не удастся длительное время занимать свой пост в правитель - стве земли, если он в угоду партийной линии предаст ее интересы. Любое земельное правительство, естественно, заинтересовано в том, чтобы проводить политику, приносящую успех его земле и обеспечивающую ему возможность быть вновь избранным.

На основании ст. 52, абз. 4 Основного закона в комитетах Бундесрата «могут участвовать другие члены или уполномочен - ные правительств земель». Если назначение членов кабинета в качестве замещающих членов комитетов происходит лишь в по - рядке исключения, то представление интересов земель в комитетах Бундесрата уполномоченными, т.

Авторы большинства критических статей о Бундесрате и его конституционно-правовом положении не забывают отмечать гораздо более слабую демократическую легитимацию этого органа по сравнению с Бундестагом. Если под легитимацией понимать лишь акт избрания и степень подобия этого акта прямым выбо - рам, осуществляемым народом, то в этом нет никаких сомнений, поскольку депутаты избираются непосредственно народом, а чле- ны Бундесрата назначаются правительствами земель, которые, в свою очередь, тоже лишены демократической легитимации, ибо сами формируются не народом, а парламентами. Однако прежде всего следует подчеркнуть, что различия, существующие по воле Основного закона в области демократической легитимации како - го-либо федерального органа, не влекут за собой никаких види - мых различий относительно легитимности его решений и тем бо - лее относительно объема его деятельности и решительности, с ко - торой он осуществляет полномочия, предписанные ему Конституцией.

Совместная деятельность Бундесрата и Бундестага имеет место лишь в сфере законодательной власти. Каких-либо иных общих полномочий, за исключением тех, отдельных, что предусмот- рены текущим законодательством, не существует. В области законотворчества оба высших конституционных органа связаны следующими двумя положениями:

— в соответствии с Основным законом Бундесрат правомочен через Федеральное правительство вносить в Бундестаг свои зако - нопроекты. Иными словами, он может таким путем влиять на за - конодательный процесс;

— Основной закон, далее, предоставляет Бундесрату существенные права на участие в принятии законодательных решений. На практике 55—60% федеральных законов вообще не могут быть приняты без одобрения Бундесрата. Остальные законы, принятие которых в принципе не нуждается в одобрении Бундесрата, могут быть в конечном счете приняты большинством голосов Бунде - стага вопреки воле Бундесрата.

Вопрос о том, может ли Бундесрат на основании своих полно - мочий, зафиксированных в ст. 77, абз. 2—4 Основного закона, считаться второй палатой парламента, носит чисто терминологический характер. Если его решения ставить в зависимость от пря- мых парламентских выборов, то Бундесрат, разумеется, не отве- чает этому определению. Но без учета указанного условия Бун - десрат по своей сути представляет собой настоящую вторую палату, по меньшей мере относительно законов, для принятия кото - рых обязательно его согласие.

Положение Бундесрата относительно Бундестага в процессе осуществления законодательной власти меняется в соответствии с Основным законом в двух чрезвычайных ситуациях:

— в условиях состояния законодательной необходимости Бун - десрат совместно с Федеральным правительством и Федеральным президентом (разумеется, под наблюдением Федерального кон - ституционного суда) может в порядке исключения принять на себя полномочия Бундестага (ст. 81, абз. 2 Основного закона);

— в условиях состояния обороны если непреодолимые препят- ствия мешают своевременному созыву Бундестага или он не мо- жет принять решение, то Объединенный комитет в соответствии со ст. 115а Основного закона берет на себя законодательные пол - номочия. Поскольку этот Комитет на основании ст. 53, абз. 1 Ос - новного закона «состоит на две трети из депутатов Бундестага» и лишь «на одну треть из членов Бундесрата», то даже в отноше - нии законов, обычно принимаемых только с согласия Бундесрата, проходят предложения членов Бундестага.

Вопрос о том, в какой мере Бундесрат может участвовать в управлении всем государством, в принципе Основной закон пору - чает Федеральному правительству и Бундестагу. Закон не запрещает ему закладывать в качестве фундамента своих решений мо - тивы федеральной политики. Но к этому следует добавить сле- дующие две особенности:

— закон о бюджете несомненно один из важнейших актов управления государством и не требует одобрения Бундесрата. Он мог бы влиять на бюджетную политику в целом или на отдельные ее позиции, требуя созыва Посреднического комитета. Постоян- ная практика, однако, показывает, что Бундесрат не использует эту возможность, а высказывает свои сомнения в ходе дебатов на пленарных заседаниях;

— в вопросах внешней (Политики влияние Бундесрата не столь велико, как, например, Сената в США, без одобрения которого Президент не имеет права заключать ни одного международного договора. На основании ст. 59, абз. 2 Основного закона «догово- ры, касающиеся вопросов федерального законодательства, тре - буют одобрения или содействия органов, компетентных в сфере федерального законодательства». Уже сама такая витиеватость формулировки помазывает, что относительно этих договоров одобрение Бундесрата требуется не всегда, а лишь в тех случаях, когда из текста договора или из акта ратификации вытекает особая необходимость его одобрения, предписанная другими положениями Конституции.

Функциями формирования Правительства Бундесрат не обладает. Даже в случаях неспособности Бундестага образовать Пра- вительство право на его формирование не переходит к Бундесрату; оно либо передается Федеральному президенту, либо возвращается народу (ст. 63, абз. 4 Основного закона). Лишь в условиях состояния законодательной необходимости Бундесрат по - лучает возможность опосредованно влиять на продолжение дея- тельности Правительства, терпящего затруднения из-за парламентского кризиса.

По отношению к Федеральному правительству Бундесрат пользуется внушительным количеством прав на участие в принятии решений, которые в отдельных случаях касаются и фактов, значительных с политической точки зрения. Стоит упомянуть в этой связи, что без одобрения Бундесрата не могут быть приняты многочисленные правовые постановления и общие административные предписания (ст. 80, абз. 2; ст. 84, абз. 2; ст. 108, абз. 7 Основ - ного закона).

В области федеральной политики Бундесрат обладает широкой компетенцией, поскольку он может заниматься — гласно или конфиденциально — любым ее вопросом. Существуют, в частности, следующие возможности:

— Бундесрат на основании ст. 53 Основного закона имеет одинаковое с Бундестагом право вызывать на свои заседания членов Федерального правительства;

— эта же статья обязывает Федеральное правительство «дер - жать Бундесрат в курсе текущих дел».

Существующие конституционно-правовые установления могли бы позволить Бундесрату играть в системе федеральных государ - ственных органов более значительную роль, нежели та, которую он выполняет на практике. Определенная сдержанность, харак - терная для деятельности Бундесрата, проявляется по его собст- венной воле. Но и существующая степень влияния этого органа на политику федерации достаточно велика. В современном много - партийном государстве традиционное разделение властей приоб - рело рудиментарный характер. Бундесрат, являясь федеративным конституционным органом, вносит в систему таких органов до - полнительный элемент политического разделения властей.

Исполнительная структура Бундесрата и прежде всего большая роль бюрократии в его деятельности во многом способство- вали тому, что в течение десятилетий со дня вступления в силу Основного закона этот федеративный орган действительно смог осуществлять функции контроля и противодействия Центру, что стало реальным лишь благодаря необычайно активному участию администрации в законодательной деятельности.

В обсуждении законопроектов принимают участие представители тех учреждений, которым в будущем придется эти законы исполнять (ст. 84, 85, 108 Основного закона). Нормативной базой для этого наряду с положением ст. 76, абз. 2 Основного закона о том, что «законопроекты Федерального правительства сначала представляются в Бундесрат», служит ст. 43, абз. 2 Основного за - кона, дающая уполномоченным Бундесрата и земель право участвовать в заседаниях его комитетов. Этот аспект приобретает все большее значение, потому что законопроекты, как правило, уже не составляются самим парламентом. Чаще всего его депутаты лишь обсуждают и принимают законы, проекты которых подготовлены в министерствах федерации и затем детально прорабо - таны в Федеральном правительстве. В этой связи существование такого конституционного государственного органа, как Бундесрат с его сильной административной структурой, приобретает особую важность. В данном случае полномочиям федеральной бюрократии противостоит компетенция бюрократии всех земель; в случае каких-либо сговоров между ними на первом плане стоит, как правило, контроль за федеральной бюрократией со стороны земель - ной. В настоящее время такая форма контроля снизу является одной из важнейших функций Бундесрата.

Нельзя, однако, не отметить, что эта особая форма контроля в области разделения властей имеет свои границы. В качестве примеров могут быть названы следующие два момента.

В принципе бюрократии федеральных министерств, которая участвует в законодательной деятельности (безотносительно к процессу исполнения законов), противостоит бюрократия Бундес- рата. Однако следует учитывать, что и в Бундесрате представле- ны не непосредственно исполнительные структуры, а министерст- ва земель, которые тоже достаточно далеки от непосредственного процесса исполнения законов.

Контроль заведомо ограничен областями законодательства, в отношении которых или вообще не может быть речи об исполнении законов в прямом смысле этого слова (например, в области внешней политики), или законы федерации проводятся в жизнь федеральными административными учреждениями (например, в сфере железнодорожного транспорта и почтовой связи).

2.