Конституционные предпосылки реализации основных прав

а) Обусловленность прав и свобод социальными факторами

В соответствии с традиционно либеральными представления - ми основные права образуют сферу естественной свободы индивида, которая ему присуща и развивается, если государство тому не препятствует.

Государственные гарантии зависят от условий, которые спо - собствуют реализации прав и свобод, а не от целей осуществле- ния. Иными словами, нет непосредственной связи между самой свободой и фактом ее реализации. Она не создается государством, а лишь гарантируется, защищается и поддерживается им. Правозащитные механизмы обеспечивают самоопределение субъ - екта права, во всяком случае в своем сущностном содержании они защищают от угрозы произвола со стороны публичной власти и тем самым гарантируют гражданину так называемый нега - тивный статус, т. е. свободу как отсутствие государственного вмешательства.

На основные права как неотъемлемую составную часть Кон - ституции распространяется принцип ее верховенства; в силу этого они обретают приоритет, присущий государственному праву. Од - нако сами права не обеспечивают собственной эффективности. Будут ли, и если да, то каким образом, осуществлены конститу - ционные нормы, решается в государственной практике. Реализа- ция норм об основных правах зависит от наличия соответствую - щих условий.

Права и свободы не образуют самодостаточной, замкнутой системы. В рамках Конституции они являются ее составной частью, подобно тому как сама Конституция есть часть общего правового строя, а право, в свою очередь, опирается на внеправовые структуры. Их абстрактные формулировки раскрываются в про - цессе текущего законодательства, что также служит условием их реализации. Они воплощают в себе конституционные традиции, отражают общепризнанные правовые идеи, воспринимают существующие жизненные установки и укрепляют исторически сложив - шиеся правовые институты. В связи с проблемой предпосылок и условий осуществления прав и свобод возникают интересные в практическом отношении вопросы: влияют ли такие условия, и если да, то каким образом, на объем и содержание норм, ведет ли изменение условий к изменению Конституции и к отмене соответствующих норм? И наоборот, влияет ли норма на условия ее реализации, способствует ли ее конституционный ранг защите ее содержания?

В теоретическом и практическом отношении большое значение имеет также вопрос о том, являются ли формирование и обеспечение системы условий и предпосылок делом государственной власти как адресата прав и свобод или делом их обладателя. Здесь сложились две противоположные позиции. Одна исходит от того, что это необходимая и основная задача государства, дру - гая считает, что государство довольствуется существующими предпосылками, которые оно само не может гарантировать для обеспечения свободы.

б) Государство как гарант и противник прав человека

Международно-правовые гарантии прав человека делают се - годня относительными традиционное всевластие государства и его внешний суверенитет.

Показательно, что Международный пакт о гражданских и по - литических правах, равно как и Международный пакт об эконо- мических, социальных и культурных правах, прежде чем форму - лировать и закреплять права индивида, провозглашают право на - родов на самоопределение. Суть самоопределения — это форма существования народа, объединенного в государство. Оба пакта обращены к государствам и определяют их обязанность уважать права человека, гарантировать и путем совместных действий обеспечивать их осуществление. Таким образом, на государство воз - лагается ответственность по защите прав личности. Государство создает необходимое политическое единство. Оно делает индивида непосредственным субъектом права и тем самым «жизнеспо - собным» в обществе. От реального устройства государства зави - сят стандарты свободы, равенства и безопасности личности. Оно вынуждает индивидов стремиться к постоянной солидарности. В его руках власть защищать их права. Однако, как считал еще Томас Гоббс, тот, кто имеет власть всех защищать, обладает и властью всех угнетать. Поскольку государство действует в ка- честве центра принятия решений, центра власти, права человека зависят от него. Меры по защите прав индивида направлены преж- де всею против нарушений со стороны государства. Это следст- вие уроков истории, которые сделали такую защиту необходимой. Таким образом, государство выступает в двух противоположных ипостасях: как неотъемлемый гарант прав человека и как их по - тенциально опасный противник.

Права человека превратили государство в носителя обязанностей и гаранта их осуществления. Они формировали «негативный статус» индивида как свободу от вмешательства государства.

Разграничение понятий государства в узком и широком смыс- ле имеет регулятивно-практическую основу. Реальное и юридическое нормирование отражается в конституционном регулирова- нии. Если личные права вынуждают государство соблюдать ди- станцию по отношению к гражданину, то тем самым оно вовсе не отказывается от своей ответственности перед ним. Присущие правам человека и основным правам гражданина элементы эманси- пации и децентрализации предполагают наличие государственно организованной солидарности, ее кристаллизации и способствуют тому, что единство возникает не из верховного принуждения, а из свободного стремления людей к единению.

Права человека не только очерчивают границы государствен- ной власти, но и определяют цели государственной политики. Тем самым они в конечном счете оправдывают существование госу - дарства, поскольку последнее видит смысл своего существования в том, чтобы гарантировать и защищать, а также в рамках сво - их возможностей обеспечивать правовые и реальные предпосылки прав личности. Классическую дефиницию предназначения консти- туционного государства дает французская Декларация прав че - ловека и гражданина 1789 г.: «Конечной целью каждого полити - ческого объединения является сохранение естественных и неот- ъемлемых прав человека.

Пределами притязаний государства на всевластие становятся защищаемая правом автономия гражданина и общественные силы. Отношения защиты и послушания между государством и гражданином переводятся в режим гарантируемой правом зоны свободы индивида от государства, что позволяет ему самоутвер- ждаться как личности. Субординация обретает здесь свою про - тивоположность в либеральных основных правах, которые блокируют чрезмерное государственное вмешательство и подчиняют его требованию правовой обоснованности. Пассивный статус челове- ка заменяется негативным. Права его не упраздняют монополии власти государства, напротив, они нуждаются в ней именно пото - му, что она, власть, гарантирует безопасность граждан. Свободы являются условием согласия в обществе. Монополия власти со - здает для них широкое пространство, в котором может легитимно осуществляться мирное соревнование духовных, политических и экономических сил.

С одной стороны, единство государственной власти сдерживается и направляется правами индивида; с другой — эти права нуждаются в единстве государственной власти как необходимом условии их реальности, гарантии осуществления и инструмента эффективной защиты. Только суверенная власть, которая превосходит всякую другую, способна решать вопросы социальной справедливости в интересах общего благосостояния, а также прово - дить преобразования в обществе, преодолевая сопротивление оппозиционных сил. Таким образом, права человека образуют в современном государстве дополнительные контрструктуры: государственную защиту против государственного вмешательства, демо - кратическое участие в управлении наряду с юридически закрепленным требованием послушания, мирное противостояние в соче- тании с запретом государственного насилия, гарантии правовых устоев против революций, проводимых сверху.

в) Различие между правами человека и основными правами гражданина

Права человека принадлежат каждому. Сначала люди высту- пали в качестве обладателей неотъемлемых прав.

В отличие от этого основные права гражданина исходят от го - сударства как их изначального источника. В силу того что госу- дарственная власть связана основными правами как непосредственно действующим правом, они распространяются на каждого, кого они касаются. Обладание основными правами выводится из обязанности соблюдения их. Привязка к государству неизбежна, поскольку основные права относятся к сфере государственного права. Это не благотворительные деяния неопределенных лиц, а целенаправленные образования, созданные для защиты свободы личности государством и ее от государства. Они коренятся в определенном государстве и не претендуют на планетарное действие.

Классически-либеральные основные права, закрепленные в Ос - новном законе ФРГ, возлагают конституционно-правовое их регулирование на государство. Такой подход соответствует конститу- ции правового государства. Именно на нее возлагается защита гражданских свобод, она оставляет пробел для регулирования свободы. Объектом конституции правового государства является государственная власть в качестве институционных рамок свобо - ды, они защищает свободу косвенно — тем, что связывает государство правовыми обязанностями в его амбивалентной роли как нарушителя, хранителя свободы, посредством права организуя, направляя и ограничивая его деятельность. Но конституция правового государства — это прежде всего конституция именно го - сударства; область общественной жизни она, как правило, обхо- дит, предоставляя субъектам основных прав возможность самим создавать конституцию путем плебисцита. Концентрация внимания Основного закона на полномочиях государства является средством защиты основных прав и свобод. Любое конституционное регулирование общественных отношений (посредством распрост - ранения действия основных прав на третьих лиц, установления социально-правовых и государственных целей — экономических, культурных или экологических) сужает правовую автономию гражданина и расширяет возможности государства оказывать давление на личность.

г) Основные права и Европейское сообщество

Европейское сообщество (ЕС) находится вне сферы действия национальных основных прав. Оно образует наднациональное объединение, которое в юридическом отношении обособляется от своих государств-членов и обладает собственной верховной властью, чьи нормы претендуют на приоритет по отношению к внут- ригосударственному праву. Практическим следствием данного положения является то, что органы ЕС столь же мало подчинены основным правам ФРГ, как ее федеральные органы — Конституции какой-либо земли. То обстоятельство, что ФРГ являлась со - учредителем ЕС и в силу этого делегировала ей некоторые свои верховные полномочия, не ведет к тому, что акты ЕС адресуются именно немецкой государственной власти, даже в том случае, ес - ли они на территории Германии обладают непосредственным действием в отношении ее граждан. То что ФРГ с самого начала участвовала в образовании ЕС и передала ей часть своих полномочий, само по себе не является для нее чем-то отличительным. Полномочия всех государств-членов переплавились и преобразовались в наднациональные. Связанность национальными основными правами, которые не одинаковы в разных странах, была бы несовместима с целями европейской интеграции, с равенством правовых условий функционирования Общего рынка, а также и с необходимой дееспособностью органов Сообщества. Их зависи - мость от конституционного строя государств-членов причинила бы, по мнению Европейского суда, вред материальному единству и эффективности права Европейского сообщества. Неизбежным его следствием явилось бы разрушение единства Общего рынка и мо - нолитности Сообщества. Верховные права, которые переданы Сообществу, не являются субстанцией конституции, неразрывно связанной с основными правами. Они остаются предметом веде - ния государственной власти. Именно она отказывается от определенных атрибутов суверенитета в пользу наднациональных ор - ганов.

С точки зрения ФКС интеграция состоит в том, что исключительные полномочия ФРГ на ее территории возвращаются и тем открывается простор для непосредственного действия и примене- ния права из других источников внутри государственной сферы господства. Однако действие Основного закона зависит от юрис- дикции государственной власти. Государство не есть конститу - ция (как это следует из чистой теории права Кельзена). Оно имеет конституцию, будучи объектом ее регулирования и одно - временно ее предпосылкой. В той мере, в какой государство ограничивает свою власть и передает некоторые свои верховные полномочия сверхнациональным инстанциям, сужается сфера действия конституции, а вместе с ней и диапазон действия на - циональных основных прав. Связанность государства основными правами должна соответствовать особенностям формы акта об интеграции, действие которого выходит за границы нашей госу - дарственности. Обычные функции защитного законодательства и государственной обязанности защиты прав здесь в известной мере как бы заменяются особой свойственной интеграции обязанностью защиты.

ФРГ может вступить в Сообщество, где действует принцип большинства, только с такими государствами, конституции кото - рых аналогичны, т. е. соответствуют западному типу. Европейское сообщество должно развивать такие структуры, которые в наибольшей степени подходят его членам. При этом речь идет не о параллелизме в регулировании, а о разумном соответствии и со - гласованности на договорной основе.

Передача полномочий межгосударственным образованьям по - зволяет создать новый уровень верховенства, но только при условии, что стандарты в области основных прав не будут существенно занижены, а гражданин, соответственно, не окажется в худшем положении, чем это обеспечивает его собственное госу - дарство. ФКС требует, чтобы межгосударственные образования, наделение высокими полномочиями, когда это затрагивает суть основных прав, признанных Конституцией, обеспечивали гарантии таких прав. По содержанию и эффективности защиты они должны быть равноценны тем, которые предусмотрены Конституцией ФРГ. Если это условие не выполняется, то сохраняется правовая защита в соответствии с Основным законом.

Защита основных прав предполагает их действенность. Фор - мальная оговорка о национальной юрисдикции включает матери - альную оговорку о национальных основных правах. Помимо этого она содержит коллизионно-правовую оговорку о компетенции. Эта оговорка состоит в том, что немецкая сторона определяет, применимы ли и если да, то в какой мере немецкие основные права к отношениям, которые входят в круг ведения Сообщества, равно как и коллизионное правило о том, что в случае конфликта наши гарантии основных прав имеют преимущество перед правом Сообщества, если его органы не могут устранить конфликт. Го - сударственно-правовая логика всех аспектов немецкой оговорки об основных правах нацелена на то, чтобы ФРГ в пределах связанности ее основными правами могла содействовать процессу европейской интеграции. Соответственно Европейское сообщество должно по отношению к ФРГ также придерживаться этих рамок, в противном случае оно будет действовать с превышением своих полномочий.

Минимум материального содержания основного права, кото - рый в силу конституции должен гарантироваться в процессе евро - пейской интеграции и практически может обеспечиваться, обозначается ФКС термином «сущностное содержание». При этом речь идет не просто о закрепляемом в законе ядре отдельного основ - ного права. Определение имеет в виду конституционно закреп - ляемое ядро всей системы упомянутых прав в смысле ст. 79, абз. 3 Основного закона

Все это вместе устанавливает однородность основных прав в Европейском сообществе и ФРГ. Согласие в отношении «первич- ного» права Сообщества сегодня более не ставится под сомнение. Однако конфликты могут возникать в практике органов Сообщества, особенно при создании и применении «вторичного» права Сообщества. Однако только в том случае, если защита основных прав на европейском уровне не отстает от минимального стан - дарта по Основному закону ФРГ, их защита по внутреннему праву становится излишней Такова позиция ФКС.

В 1974 г. Федеральный конституционный суд признал, что та - кая предпосылка еще не возникла. Однако начиная с 1986 г. и по - лагая, что упомянутое условие налицо, ФКС основывал свои ре - шения так: «Поскольку Европейское сообщество, особенно реше- ния его суда, в принципе могут обеспечить эффективную защиту основных прав от верховной власти Сообщества, по крайней мере гарантировать сущностное содержание этих прав, ФКС не будет рассматривать вопросы применения права Сообщества и проверять его соответствие основным правам по критериям Основного закона ФРГ» Право Сообщества должно соблюдаться на территории Германии в качестве правовой основы, определяющей поведение немецких судов и органов власти. Если и имеются обоснования иных притязаний ФКС, то они лежат по ту сторону конституционного права ФРГ и европейского права. Именно в той области, где еще не уточнена роль Европы, стоит вопрос о суверенитете судов. Он возникает при установлении границ действия европейских органов в области основных прав. Наш суд претендует на то, чтобы в конфликте по поводу компетенции при - нимать суверенное окончательное решение и тем самым действо - вать от имени государства-члена, органом которого он является. Это свидетельствует о том, что Европейское сообщество еще не окончательно отделилось от своих государств-учредителей и связано их конституциями Ведь ЕС не консолидировалось политически в федеральное государство; оно является договорным объе- динением со взаимными обязательствами сторон, а государства-члены остались участниками договоров, несмотря на всю тягу к интеграции.

Априорная обязанность государства заботиться о своих граж- данах охватывает все их права, т. е. касается как основных прав, так и типичных опасных ситуаций в международной власти Национальная обязанность их защиты не умаляется тем, что члены Совета Министров ЕС обладают компетенцией Сообщества, а не компетенцией государств-членов. Они передают в ЕС часть национальной, т. е. обусловленной их конституциями, компетенции. Однако они обременены также требованием верности Сообщест- ву В остальном реальное влияние отдельного государства-члена ограничено прежде всего действием принципа большинства. Пове- дение в ходе голосования в органе Сообщества не может и не должно направляться предписаниями национальной конституции. Отдельный член коллегиального решающего органа ЕС не может в полной мере гарантировать результаты голосования в пользу основных прав своих граждан. Связанность ими полномочий го - сударств-членов настолько выхолощена, что вряд ли имеет значе- ние для практики

д) Территориальные и персональные пределы, действия основных прав

Нормальная сфера действия основных прав — это территория соответствующего государства. Однако значение основных прав не исчерпывается их внутренним действием. По общепризнанно - му мнению, они связывают государственную власть в принципе и тогда, когда последствия ее деятельности выходят за пределы территории данного государства. Однако равным образом должен учитываться и противоположный принцип. Он заключается в том, что основное право по сути своей находится в определенной связи с жизненным укладом в сфере действия конституции, а неограниченное влияние на эту сферу иностранных интересов может ис- казить смысл защиты основных прав. На основе этой антиномии возникают пограничные случаи, а вместе с ними и задача определив территориальные и персональные границы действия основных прав. Это тема коллизионного права. В данной области сло- жилась обстановка практической неопределенности и теоретичес- кой неясности

Споры в этих случаях не могут быть разрешены с помощью принципа универсализма прав человека. Приверженность Основного закона общепризнанным правам не предоставляет людям из любой страны возможности претендовать на то, что их права должны быть осуществлены на немецкой земле Положение ст. 1, абз. 2 Основного закона содержит лишь целевую установку в об - ласти прав человека для германской внешней политики, а вовсе не гарантию предоставления наших основных прав всем людям. Возложив на себя вселенскую ответственность за соблюдение основных прав, ФРГ очень скоро столкнулась бы с невозможно - стью осуществить такое намерение Одновременно она столкнулась бы с правовым сопротивлением, с границами международно - правовой юрисдикции. Основной закон, однако, следует миролю- бивой международно-правовой тенденции и исходит из неизменного уважения чужих правовых систем. Уже поэтому ему чужд им - периалистический подход к основным правам. Международно - правовая юрисдикция обозначает внешние границы возможного пространства действия наших основных прав.

Это пространство не определяется правилами международного частного права. Более того, они должны быть соразмерны основ - ным правам граждан ФРГ. Сфера их действия зависит от Кон - ституции, а она точно не устанавливает соответствующих привя- зок. Последние должны быть выяснены путем толкования. При этом необходимо проводить дифференцированный анализ отдель- ных основных прав с точки зрения их применимости к нормам, действующим за пределами нашего государства. К тому же сле- дует иметь в виду положение, согласно которому то, что действует в отношении защиты брака и семьи, не обязательно подхо - дит к гарантиям права собственности.

11.