Функции Президента
а) Выступления и встречи
Неоднократно проводилась дискуссия о том, имеют ли появ - ления Федерального президента на публике и его выступления конституционно-правовой характер.
Действительно, как правило, он этого делать не обязан. Но он действует в подобных случаях как высокое должностное лицо и призван соблюдать правовые рамки возможностей и ограничений, связанных со своим постом, а внутри этих рамок уже сам определяет меру своих действий. Но как именно он при этом поступает, это его личное дело. Такая свобода Президента — характерный признак своеобразия его должности. Наряду с публичными выступлениями важнейшей функцией Федерального президента является осуществление пра- ва обращаться за советом, поддерживать различные инициативы и высказывать предостережения, а это требует информации и доверительных бесед. Президент регулярно встречается с федераль- ным правительством, с фракциями Бундестага, с общественными организациями и священнослужителями.б) Определение государственной символики и награждение
орденами
Основной закон не дает ответа на вопрос о том, кто должен определять государственную символику — национальный гимн, флаги, официальные праздники, ордена и т. п., а также порядок проведения государственных похорон. Традиция отдает здесь не - которое предпочтение главе государства. Но такого рода полно- мочия может иметь не только Президент. Например, утверждению национального гимна ФРГ предшествовала переписка между Фе- деральным президентом и Федеральным канцлером. Ввиду неуре- гулированности данного вопроса Бундестаг также имеет право вмешиваться в эту сферу. Так, Законом от 26 июля 1957 г. он предоставил Президенту право учреждать ордена и медали. Например, его указом учреждены две известные награды — «Орден за заслуги перед Федеративной Республикой Германией» и «Орден за заслуги в области науки и искусства». Осуществляя пол - номочия в данной сфере, Президент может действовать по своему усмотрению, но при этом его решения нуждаются в контрассиг- нации.
На основании Закона о почетных званиях, орденах и медалях Федеральный президент награждает учрежденными им орденами и медалями, утверждает присуждение наград другими инстанция - ми (§ 3, абз. 1), а согласно § 5 того же Закона, дает, в порядке исключения, согласие на присвоение почетных званий и награждение граждан ФРГ орденами и медалями других стран.
в) Право помилования
Федеральный президент обладает правом помилования (ст. 60, абз. 2 Основного закона). Это право традиционно относится к полномочиям главы государства. Оно позволяет полностью или частично отменять имеющие законную силу санкции, изменять их или приостанавливать исполнение. Право помилования Федераль- ный президент осуществляет только от имени федерации. Это оз- начает, что в области уголовного права он может обладать таки - ми полномочиями только после принятия решения судебной инстанцией в сфере осуществления федеральной юрисдикции. А это бывает после вынесения судами земель обвинений по делам о защите государства. В подобных случаях суды действуют согласно ст. 96, абз. 5 Основного закона. Случаи помилования довольно редки, но по своей сути важны и способствуют популярности Президента.
Б основном Федеральный президент принимает решения о по - миловании по дисциплинарным делам, возбужденным против го - сударственных служащих и военнослужащих. Кроме того, эти его полномочия осуществляются в следующих случаях: при наложе- нии федеральными властями денежных штрафов, при рассмотре - нии дел адвокатов судами чести в Федеральной судебной палате, при наложении федеральными судами административных взысканий и при решениях Федерального конституционного суда согласно ст. 18 Основного закона.
Статья 60, абз. 3 Основного закона указывает, что Федераль - ный президент может делегировать свои полномочия по помило - ванию другим органам и широко пользуется этим правом. За собой он оставляет лишь некоторые наиболее важные случаи.
Решения Президента о помиловании подготавливаются соот - ветствующим федеральным министром, но инициатива исходит от Президента.
г) Участие в функционировании политической системы
Решения о помиловании, нуждающиеся в контрассигнации, в случае спорных постановлений Федерального конституционного суда не подвергаются пересмотру в судебном порядке.
Федеральный президент назначает день выборов в Бундестаг. При этом он должен руководствоваться ст. 39, абз. 1 Основного закона о том, что новые выборы проводятся не ранее чем через 45 и не позднее чем через 47 месяцев после начала легислатуры; в случае роспуска Бундестага новые выборы проводятся не позд- нее чем через 60 дней. Он также должен соблюдать положение § 16 Федерального закона о выборах в Бундестаг о том, что день выборов должен приходиться на воскресенье или на установленный законом нерабочий день. Постановление Президента о дне выборов нуждается в контрассигнации.
Федеральный президент может потребовать созыва Бундестага. Он также имеет право предлагать или определять какой-либо пункт повестки дня заседания Бундестага.
По предложению Президента Федеральный канцлер избирается, причем выборы проходят без прений. Президент выдвигает обычно такую кандидатуру, которую может поддержать большин- ство членов Бундестага. В конституционно-правовом отношении он этого делать не обязан, но вместе с тем Президент должен способствовать тому, чтобы избрание Канцлера состоялось как можно быстрее. Только после первого тура голосования Бундестаг может выдвинуть своего кандидата, и в случае его избрания абсолютным большинством голосов Президент обязан назначить его Канцлером (ст. 63, абз. 2 и 4; ст. 67, абз. 1 Основного закона).
Если же с самого начала ясно, что кандидат не наберет большинства голосов (ст. 63, абз. 2 Основного закона), или если во втором туре Канцлер избирается не абсолютным большинством (ст. 63, абз. 3—4), то в такой кризисной ситуации на Федераль- ного президента ложится тяжелое бремя выбора правильного решения. После избрания в третьем туре Канцлера, не набравшего большинства голосов. Президент должен решить, назначить его или распустить Бундестаг (ст.
63, абз. 4). Конечно, лучше не рас - пускать парламент, если Президент может прийти к заключению, что избранный лишь относительным большинством Канцлер все же сможет сформировать работоспособное Правительство. При принятии того или иного решения по данному вопросу контрас - сигнации не требуется (ст. 58), но для принятия его Президенту дается не более 7 дней (ст. 63, абз. 4).Основной закон не устанавливает срока, в течение которого Президент должен выдвинуть кандидатуру на пост Канцлера (ст. 63, абз. 1). Кажется, следовало бы дать твердый срок, как это, например, имеет место в статье о возможности избрания Бундестагом во втором туре Федерального канцлера абсолютным большинством голосов (ст. 63, абз. 3). Но тогда по истече- нии этого срока Президент утратил бы возможность содейство - вать Бундестагу в выборах Канцлера.
Но и после выборов Федерального канцлера парламентская система правления может быть поколеблена. В случае, если обраще- ние его с ходатайством о выражении доверия не встретит одоб- рения Бундестага, Федеральный президент может по предложе - нию Канцлера в течение 21 дня распустить Бундестаг (ст. 68, абз. 1 Основного закона). Таким образом, кризис парламентской системы активизирует резервные функции Федерального президента. Но он лишается полномочий вмешиваться в парламентский кризис, если Бундестаг путем выборов другого Канцлера сам разрешит этот кризис (ст. 68, абз. 1). Президенту предоставляется право самому решить, что политически более целесообразно — дальнейшее пребывание Канцлера на его посту без вотума доверия или же новые выборы другого Канцлера. Вместо роспуска Бундестага Федеральный президент вправе объявить состояние законодательной необходимости в отношении какого-либо законопроекта (ст. 68, абз.1).
По окончании полномочий Канцлера или какого-либо федерального министра Президент может поручить данному лицу про - должить исполнение обязанностей до назначения преемника (ст. 69, абз. 3 Основного закона). Но в Основном законе не уточ- няется, обязан ли Президент так поступать.
Во всяком случае в отношении Федерального канцлера он, очевидно, это должен делать. Что же касается судьбы министров, то вопрос о них обыч- но решает Канцлер, действующий или временно продолжающий исполнять свои прежние обязанности.Разумеется, во всех названных выше случаях Федеральный президент имеет возможность действовать только тогда, когда существуют правовые предпосылки, которые он, как и любой дру - гой конституционный орган власти, должен учитывать.
д) Оформление законов. Назначения
Федеральные законы готовятся Федеральным президентом для их официальной публикации в «Федеральном вестнике законов» (ст. 82, абз. 1 Основного закона). Аналогичную нотариаль- ную деятельность он осуществляет при назначении и увольнении федеральных министров (ст. 64, абз. 1), федеральных судей, феде- ральных чиновников, офицеров и унтер-офицеров (ст. 60, абз. 1). Но эти полномочия Президент может передавать другим органам (ст. 60, абз. 3), что и происходит довольно часто. Другие полно - мочия по назначениям и увольнениям предоставляются Президенту обычными законами (назначение и увольнение членов правления Немецкого федерального банка, членов правления Немецкой федеральной железной дороги, назначение членов Научного совета и др.).
Федеральный президент одобряет Регламент Федерального правительства (ст. 65 Основного закона). Это одобрение является предпосылкой эффективности ведения правительственных дел. Как ни странно, но Основной закон и в данных случаях не устанавливает для Президента каких-либо сроков (в том числе и при подготовке законов) и не определяет процедуры.
Указанные полномочия расцениваются скорее как государственно-нотариальные. Действительно, основным при подготовке Президентом закона к публикации является засвидетельствование подлинности текста или его аутентичности с подлинником. Эти действия являются необходимой стадией законодательной процедуры.
Оформление законов и назначения, осуществляемые Федераль- ным президентом, подтверждают окончание политических споров и являются символическим выражением .придания общеобязательной силы принимаемым решениям.
Подготовленный таким образом и опубликованный затем в «Федеральном вестнике» закон является актом парламента, а не просто решением парламентско - го большинства. Назначенный министр является не министром от какой-либо партии, а министром государства.Возможности политического участия Федерального президента в оформлении законодательства, а также в сфере назначений нельзя охарактеризовать только как удостоверение его действен- ности. Свободу и зависимость Президента в сфере политики сле- дует рассматривать дифференцированно.
Если законодательной властью обладает парламент, члены которого избираются и процедура работы которого базируется на конституционно -правовой основе, то совершенно ясно, что ре - зультаты этой работы не входят в сферу политических распоря- дительных полномочий Федерального президента. Он обязан подготавливать законы к публикации, осуществляя юридический контроль. Но это, однако, не означает его полного согласия с со- держанием того или иного закона.
При формировании Федерального конституционного суда, чле- ны которого, согласно ст. 94 Основного закона и § 6 и 7 Закона о Федеральном конституционном суде, избираются путем особой процедуры Бундестагом (его комитетом выборщиков) и Бундес - ратом — двумя третями голосов, Федеральный президент только назначает избранных таким образом судей, т. е. правом принимать решение обладают парламентские органы, Президент же обязан готовить эти решения к публикации.
При назначении и увольнении министров Федеральный президент оказывается в несколько иной ситуации. В этом случае он действует по предложению Федерального канцлера (ст. 64, абз. І Основного закона), но такое предложение не, регулируется какой - либо правовой процедурой. Так, Президент может выразить Канц- леру свои сомнения в отношении той или иной кандидатуры, и Канцлер обязан выслушать эти соображения. Сначала Президент высказывает свои сомнения в доверительной форме. Если они до - статочно серьезны, то нужно учесть, что из-за задержки назначения (или увольнения) его сомнения станут известны более ши - рокому кругу лиц. Если же его возражения слишком серьезны (по государственно-политическим причинам), то Президент может высказать их публично, что представляет собой достаточно силь- ное средство давления при решении кадровых вопросов. Но вме- сте с тем реализация прав Президента возможна только при условии, что он в конечном счете согласится с Федеральным канц - лером, если тот упорно настаивает на своем предложении.
При назначении судей, чиновников, офицеров и унтер-офицеров (ст. 60, абз. 1 Основного закона) Федеральный президент следит за тем, в соответствии ли с законом осуществляется под - бор кандидатов. Но сам он правом подбора не обладает, хотя и имеет право поставить вопрос о пригодности того или иного кан- дидата.
е) Контроль легитимности Президентом Как указывалось выше, в компетенцию Федерального президента входят подготовка законов к официальной публикации и различные назначения. Но при осуществлении этих полномочий он проверяет подготавливаемый материал на предмет его конституционности и законности, хотя это и не относится к его основным полномочиям.
Следует различать право контроля при подготовке законов и право контроля при назначениях.
При оформлении законов Федеральным президентом неоспо - римым является его так называемое право формального контроля (ст. 82, абз. 1 Основного закона), т. е. он может проверить, соот- ветствует ли данный закон процедурным предписаниям Консти- туции. Но распространено мнение, что Президент обладает еще и так называемым правом материального контроля, т. е. может проверить, соответствует ли данный закон другим статьям Конституции. Ведь только материальный контроль может показать, достаточно ли было простого большинства в парламенте или же была необходима процедура голосования с большинством в две трети (ст. 79, абз. 2), т. е. была ли соблюдена процедура, соответ- ствующая содержанию данного закона. Существует также мне - ние, что Федеральный президент не должен иметь право мате - риального контроля, так как об этом ничего не сказано в Консти - туции. Зато в ней говорится о праве судебного контроля, являющемся компетенцией Федерального конституционного суда, кото - рый вправе отклонить не соответствующий Конституции закон. На это можно возразить следующим образом: Федеральный кон - ституционный суд обладает исключительным правом контроля за законностью в случаях применения действующих законов (ст. 100, абз. 1). Федеральный президент не может отклонить уже вступив - ший в силу закон, но способен предотвратить его действие. Имен - но существование Федерального конституционного суда и его ком - петенции в рамках правового демократического государства де - лают возможным и допустимым право контроля Президентом, так как сам его отказ оформить закон подлежит проверке Федераль- ным конституционным судом. Только в случае больших и весомых сомнений, очевидных и грубых ошибок, явного нарушения Конс- титуции Президент может отказаться оформлять закон.
Конституция не устанавливает критериев, по которым можно четко определить, нарушена ли она. Поэтому допускается реше - ние вопроса в упомянутых случаях Президентом. Это приемлемо, если иметь в виду организацию, состав, функцию и процедуру разрешения данного вопроса участвующими в нем конституционными органами. Федеральный конституционный суд всегда наго - тове, и любой гражданин или государственный орган могу т к нему обратиться. Суд может реагировать на антиконституционность какого-либо акта более гибко, чем Президент, например путем заявления о частичной недействительности акта. Это освобождает Президента от излишнего бремени принятия решения, и он может спокойно оформлять спорный документ.
С другой стороны, не исключены случаи неконституционности, на которые участвующие конституционные органы (Бундестаг, Федеральное правительство и Бундесрат) не обратили внимания и при этом никакой другой государственный орган или гражданин не обратился в Федеральный конституционный суд. Тогда сам
Федеральный президент, отказавшись оформлять данный закон, может передать его на рассмотрение Конституционного суда.
В других случаях его подпись, наспех поставленная, несмотря на сомнения, может ускорить и без того предусмотренный законом контроль со стороны Конституционного суда. Федеральный прези- дент должен тщательно обдумать, как ему поступить, чтобы это было не в ущерб делу. Однако и здесь отсутствуют четкие консти - туционно-правовые нормы; поэтому окончательное решение вопро- са предоставляется Президенту. В итоге получается, что право контроля здесь не отрицается, поскольку в компетенцию Президента входит подготовка законов. Но так как Федеральный кон - ституционный суд всегда готов вмешаться в каждом конкретном случае, необходимости реализовать упомянутое выше право путем отказа оформлять закон у Президента обычно не возникает.
Право контроля имеет и более глубокий смысл: обладая пол - номочиями по подготовке законов к их публикации или отклонению, Президент в случае конституционного кризиса имеет возможность принять меры против нарушения конституционного строя. Он, как запасной игрок, может подключаться в случаях, когда иным способом не могут быть предотвращены антиконституционные действия других органов власти. При возникновении консти - туционного кризиса Президент должен попытаться преодолеть его Но захочет и сможет ли он это сделать, Основной закон не гарантирует, однако такой шанс Президенту все же предостав- ляет (ст. 82, абз 1 Основного закона).
Сказанное относится и к процедуре ратификации международ- но-правовых договоров.
При назначениях и увольнениях федеральных министров и чи - новников Федеральный президент обладает аналогичным правом материального контроля. Разница заключается лишь в том, что заинтересованная третья сторона не может обратиться в суд с протестом против незаконного назначения. В этом плане право контроля в каждом конкретном случае приобретает большую значимость. Это, в частности, относится к назначениям, осуществляемым в нарушение Основного закона (ст. 33, абз. 2) в протекцио- нистских партийно-политических интересах.
«Федеральный президент представляет федерацию в междуна- родно-правовых отношениях», — гласит ст. 59, абз. 1 Основного закона. Эта же статья предоставляет ему право заключать дого- воры с иностранными государствами (согласно ст. 59, абз. 1) после одобрения Бундестагом, т. е. путем ратификации. В - большинстве случаев Президент сам может осуществлять ратификацию. Фраза «Федеральный президент представляет федерацию в меж - дународно-правовых отношениях» означает также и возможность односторонних заявлений Президента, например о признании дру- гих государств, о возникновении состояния обороны, о создании рыболовной зоны и т. п. (ст. 115а, абз. 3 Основного закона).
ж) Международно-правовое представительство
Федеральный президент назначает послов ФРГ и принимает послов других государств, т. е. аккредитует их (ст. 59, абз. 1 Ос - новного закона).
Статья 59, абз. 1 Основного закона является нормативной базой представительства Президента не только в сфере осуществле- ния официальных юридических международно-правовых актов, но и в целом в сфере дипломатической деятельности как за рубежом, так и в своей стране. Эта статья Основного закона предоставляет Федеральному президенту исключительное право представитель- ства. Федеративная Республика в принципе хочет действовать в согласии с иностранными государствами. Вот почему Президент обладает монопольным правом официального представительства. Однако государственная практика свидетельствует и об обратном. Федеральный канцлер, федеральные .министры и другие государ - ственные органы выступают за рубежом в качестве представите - лей Федеративной Республики и даже подписывают некоторые соглашения, не будучи официально уполномоченными на то Феде - ральным президентом. В данном случае имеет место расхождение между конституционным и международным правом: согласно ст. 7 Венской Конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г., представителями своего государства являются (в силу занимаемой должности, т. е. без особых на то полномочий) наря- ду с главой государства главы правительств, министры иностранных дел и главы дипломатических миссий и действия этих лиц имеют законную силу.
Тем не менее анализ ст. 59, абз. 1 Основного закона приводит к выводу, что любое представительство от имени Федеративной Республики Германии должно осуществляться Федеральным пре - зидентом. Для снятия таких противоречий между нормой и прак- тикой в случае принятия международных актов, не имеющих большого значения, происходит передача представительских полномочий другим лицам, причем нередко это делается довольно произвольно, так как оформление Президентом такого делегиро- вания прав в каждом отдельном случае оказалось бы для него непосильным бременем, если иметь в виду широкие международные контакты ФРГ и огромное количество .международных перегово- ров, соглашений и договоров. Но все же следовало бы оптималь- но соблюдать и эту статью Основного закона и не вести речь ни об обычном праве, ни о делегировании полномочий — здесь лучше было бы говорить о полномочиях, приобретаемых с молчали - вого согласия.
Из этого следует, что .международное представительство отно- сится к компетенции Федерального президента, а это, в свою очередь, означает, что он должен располагать полной информацией о всех действиях в данной сфере и в любой момент может снова взять на себя все международно-правовые процедуры, в том числе заключение правительственных и международных соглашений.
Для снятия напряженности в создающейся правовой ситуации можно считать вполне приемлемым, чтобы международные пере - говоры, в том числе и о заключении договоров, вело Правитель - ство, не получая при этом специальных полномочий.
Сегодня распространено совершенно справедливое мнение о том, что право Президента представлять федерацию в междуна- родно-правовых отношениях не дает ему полномочий на формиро- вание внешней политики своего государства. Он не является но - сителем материальной власти в сфере внешней политики, а лишь уполномочен осуществлять волю государства, сформулированную соответствующими органами власти. Президент выражает полити - ческую волю, но сам не участвует в ее формировании. Отсюда следует, что после правового контроля договоров, представленных ему Правительством, он обязан их ратифицировать.
Но несмотря на все сказанное выше, у Федерального прези- дента остается возможность влияния в данной сфере (и в силу личных качеств, и в силу значимости поста), решительного со - действия международному авторитету Федеративной Республики, эффективности ее внешней политики. Президент не декоративная фигура.
з) Три основные функции Президента
Разнообразные полномочия Федерального президента и его многогранная деятельность охватываются в целом тремя функциями: интеграции, политического резерва и правового резерва.
Первая из этих функций проявляется в двух аспектах. С одной стороны, Федеральный президент как неколлегиальный и первый конституционный орган власти воплощает политическое единство общества. Он осуществляет подготовку законов к официальной публикации и назначение должностных лиц именно для выраже- ния этого единства. За рубежом Президент представляет Федера- тивную Республику Германию в международно-правовых отношениях. Выступая с различными речами, он олицетворяет государство. С другой стороны, деятельность Федерального президента проявляется в активном содействии единству государства. На практике оба эти аспекта — представительство и укрепление единства государства — сливаются.
В функции интеграции государства состоит основная задача Федерального президента. Она открывает перед ним широкое по - ле деятельности, и в ней проявляется личность человека, зани- мающего этот пост. Свою задачу по содействию интеграции и ее развитию Федеральный президент осуществляет на двух уровнях. В рамках структуры государственных органов он поддерживает и дополняет интегрирующую силу парламента и Правительства. Выступая с речами, предостерегая или давая советы, он выполняет дополнительную интегрирующую функцию. Осуществляя ее на другом уровне, Президент воздействует на народ с целью достижения единства государства, отражая в своих выступлениях по - желания и требования, волю меньшинства и большинства и ука- зывая основную линию. Иногда ему при этом в известной мере удается выразить национальное согласие народа.
Но интегрирующая функция федерального президента не оз- начает, что он действует в каких-то сверхвысоких абстрактных сферах. Б Основном законе нет четкого разделения, по которому Федеральное правительство представляло бы большинство, а Федеральный президент — весь народ. Бундестаг и Федеральное правительство также обязаны содействовать единству и интеграции государства. Федеральный президент воплощает это единство не вопреки каким-либо органам и группам или их многообразию, а вместе и наряду с ними. Короче говоря, он воплощает единство плюрализма. Согласие не исключает конфликты. В этих случаях Президент действует не как арбитр, а скорее как своего рода посредник, т. е. человек, ведущий по телевидению политическую дискуссию и следящий за соблюдением меры и достижением компромисса. Таким образом, и в этом плане Федеральный пре - зидент является конституционным органом власти среди других конституционных органов.
В кризисных ситуациях парламентской системы у Президента возникают особые полномочия по правильной оценке возникшей ситуации, тем самым его влияние в сфере власти возрастает. Эту функцию политического резерва Федеральный президент осуществляет с помощью своих обычных полномочий (часто остающих- ся чисто формальными), таких, например, как право внесения кандидатуры Федерального канцлера; в других случаях эта функ- ция осуществляется им на основе особых, кризисных полномочий, например при роспуске Бундестага или при объявлении состояния законодательной необходимости. Но и в этих случаях Президент ФРГ не становится правящим президентом.
Функцию правового резерва Федеральный президент осуществляет в рамках подготовки законов и назначений министров и чи - новников. Необходимой предпосылкой этой функции является полномочие Президента проверять законность соответствующих актов. Но в случае установления несоответствия какого-либо акта Конституции или закону он не обязан непременно приостанавливать подготовку этих актов, так как правовой контроль, как правило, может осуществляться Федеральным конституционным су - дом. Вот почему в подобных случаях функция правового резерва Президента, как правило, практически не реализуется. Эта функция становится значимой, если не могут быть применены обычные средства по предотвращению антиконституционных действий дру - гих государственных органов. Такое обычно имеет место, когда другой правовой контроль почему-либо невозможен или осуществляется слишком поздно. Но наибольшую значимость функция правового резерва Президента приобретает в случае тяжелого конституционного кризиса.
4.