ВОЕННАЯ ПОЛИТИКА И ПОПЫТКИ ВОЕННОЙ РЕФОРМЫ
Первый министр обороны России П.
Грачев, несмотря на скандалы связанные с коррупцией и недостатком авторитета в военных кругах, занимал свой пост на протяжении четырех лет благодаря поддержке президента. Во время Грачева армия перешла из состояния упадка к кризису. После выборов 1996 года министром обороны был назначен И. Родионов, а советником по национальной безопасности — А. Лебедь. Вскоре, однако, большая часть полномочий Совета безопасности была передана вновь образованному Совету обороны, возглавляемому Ю. Батуриным. Вслед за этим Лебедь отправился в отставку. И. Родионов, несмотря на свою относительную популярность в армии и профессиональные качества, не пользовался политической поддержкой президента и его гражданских советников в таких вопросах, как сокращение ВДВ, отстранение начальника генштаба Семенова и, наиболее важное, попытках обеспечить адекватное финансирование реформы ВС, которая должна была привести к созданию более эффективной и меньшей по размеру армии. После 11 месяцев пребывания на посту он был смещен с поста министра обороны за провал реформы, в котором был, в общем-то, виноват сам президент.Родионов и бывший глава генштаба В. Самсонов были отстранены, поскольку они не стали сокращать армию и проводить ее модернизацию без необходимых для этого средств и демобилизовывать военнослужащих без причитающихся им компенсаций. Эти люди сопротивлялись тенденции, которая, в ко-
нечном счете, победила и привела к еще большему снижению обороноспособности России. Оппоненты Родионова и Самсонова в лице Батурина и Чубайса выступали против роспуска многочисленных ведомственных военизированных формирований и против ослабления роли МВД.
Хотя они и стремились к отставке Куликова, все чего они хотели — существование МВД в качестве их собственного силового инструмента. Оценивая этот этап «военного строительства», можно сказать, что узкие аппаратные интересы возобладали над необходимостью принятия решений по действительному реформированию армии.Причем причины такого положения вещей до сих пор не устранены. Успешность попыток реформы, проводимых последователями Родионова, по- прежнему зависит в первую очередь от президента, и ожидать позитивных изменений в этой области не приходится. Проблемы военной реформы не могут быть решены в изоляции от проблем общества в целом.
В настоящее время основными проблемными областями для реформирования вооруженных сил России являются вооружения, личный состав, боеготовность и военная доктрина. К моменту распада Союза большая часть военной инфраструктуры была сосредоточена в приграничных военных округах и оказалась в руках других республик бывшего СССР. В настоящее время современные типы составляют лишь около 40 процентов бронетехники, 30 процентов ракет земля- воздух и артиллерийских систем и лишь около 2 процентов вертолетов. Закупки новых вооружений для российской армии сократились до недопустимых объемов. Даже стратегические системы не избежали подобных проблем. По крайней мере 60 процентов российских МБР уже закончили свой срок службы. Половина находящихся на вооружении подводных ракетоносцев (и 75 процентов их ракет)
17
должны быть заменены уже к 2005 году .
Существуют проблемы с призывом на срочную службу. Из тех, кого удается призвать, лишь половина имеет законченное среднее образование, пятая часть имеет проблемы с алкоголем и наркотиками, 15 процентов имеют отклонения по медицинским показателям, и 5 процентов имеют уголовное прошлое. Качество офицерского корпуса также подвергается серьезным испытаниям. 50 процентов
молодых офицеров уходят с военной службы в первые пять лет после ее начала
18
(не считая 40 процентов, уходящих из военных училищ до их окончания) .
ВМФ является, пожалуй, самой благополучной частью вооруженных сил в отношении боевой подготовки.
Это было достигнуто ценой существенного сокращения количества боевых частей и продолжительности плаваний.В тех родах войск, где не пошли на сокращения, дела обстоят гораздо хуже. В ВВС средний годовой налет пилота сверхзвукового самолета составляет 5-8 часов (при необходимых 150-200), в дальней авиации — 15-20 часов, а военно-транспортной — 50 часов19.
В сухопутных войсках желание сохранить максимальное количество боевых частей привело к их значительному ослаблению. Количество небоеспособных частей значительно возросло, а число маневров сократилось.
Наиболее же фундаментальной проблемой, препятствующей реформированию вооруженных сил, являются неопределенности, заложенные в существующую военную доктрину.
Традиционно в России проводится различие между военной реформой и реформой вооруженных сил. Первая является всеобъемлющим процессом, тогда как вторая лишь ее частью. Военная реформа должна основываться на переос-
мыслении целей страны, ее места в мировой системе и наличии угроз ее безопасности (как внутренних, так и внешних). Общие очертания политики в области безопасности и обороны очерчиваются концепцией национальной безопасности.
X /* и и с»
Концепция национальной безопасности в свою очередь является основой военной доктрины (которая является основой для реформы ВС). Политическая секция доктрины должна обозначать источники военных угроз, подход государства к вооруженным конфликтам и использованию вооруженных сил и военизированных формирований, политику государства в отношении оружия массового поражения, основные принципы и методы обеспечения военной безопасности, социально- политические и государственные задачи при обеспечении военной безопасности. Военная часть доктрины имеет дело с основными принципами использования ВС, задачами ВС и организацией управления ими, принципами по развитию ВС, военно-технической и экономической базой для поддержания этих ВС, методами по достижению военной безопасности. Теоретически дело должно обстоять именно так.
В России же взаимодействие концепции национальной безопасности, военной доктрины и реформирования вооруженных сил далеко от описанного выше.С самого своего создания российские вооруженные силы не имели четко сформулированной миссии. Защищать ли границы России или всего бывшего СССР? Сосредотачивать усилия на высокотехнологичных и высокоинтенсивных боевых действиях или проводить операции отличные от войны? Каковы должны быть взаимоотношения с военными других стран СНГ и с другими армиями (включая бывших противников)? Имеют ли вооруженные силы России какую- либо внутреннюю роль? От ответов на все эти вопросы зависит структура ВС, направления их подготовки и вооружения, в которых они нуждаются. За исключением военной доктрины 1993 года, которая так и не стала работоспособной, попыток ответить на данные вопросы политическое руководство страны не предпринимало. В условиях отсутствия политического руководства, ресурсов и с низкой моралью, военное руководство сосредоточилось на разговорах о военной реформе, ничего для проведения этой реформы не делая. Был взят курс на сохранение старой советской армии, только в меньших масштабах, в надежде, что в будущем выше обозначенные вопросы будут разрешены, и можно будет думать о действительной военной реформе.
Несмотря на в общем то благоприятные внешние условия для реформирования вооруженных сил, идеальной ситуацию назвать нельзя. Одной из основных проблем, которая нуждается в срочном разрешении, является проблема локальных и региональных вооруженных конфликтов. Для таких конфликтов неприменимо использование сдерживающей функции ядерных вооружений. До сих пор не было сделано попыток выработать работоспособную концепцию для участия в таких конфликтах (не говоря уже о попытках подготовки войск для них). Если концепция национальной безопасности признает, что в будущем основным типом конфликтов, в которых будут участвовать ВС, будут конфликты типа Грузии, Чечни или Таджикистана, отсутствие такой концепции является существенных упущением.
Россия остается вовлеченной во множество затяжных «миротворческих» операций. Причем вовлечение это чаще всего происходит в форме участия российских вооруженных сил. В этих условиях вовлечение российского контингента в югославский конфликт, несмотря на его пропагандистскую привлекательность, также не способствует созданию условий для реформирования вооруженных сил. Бремя множества подобных операций становитсяневозможно выдерживать ни с политической, ни с экономической точки зрения. К тому же никакая военная реформа невозможна, когда столь большое количество воинских частей принимает участие в боевых действиях.
Несмотря на заявления о поддержании Россией статуса ядерной сверхдержавы, в самой России мало кто рассматривает собственную страну в качестве сверхдержавы, а военный паритет с Соединенными Штатами во многом считается пережитком прошлого. Даже Концепция национальной безопасности, принятая в декабре 1997 года, исходит из того, что Россия не глобальная сверхдержава, а в лучшем случае великая держава с региональными интересами. В условиях утери Россией ее международного статуса и существования серьезных экономических проблем, основная задача — не сохранение военного паритета с США, а достиже-ние стратегической стабильности. Это означает, что Россия в меньшей степени озабочена достижением количественного равенства с США в военной сфере, а в гораздо большей степени — в способности сдерживать широкий спектр угроз.
В 1993 году были одобрены основные положения военной доктрины РФ. В них в качестве основных внешних угроз России были указаны «локальные войны и вооруженные конфликты», а не НАТО и Соединенные Штаты. Это было подтверждено и в послании президента РФ по национальной безопасности. В опубликованной в декабре 1997 года Концепции национальной безопасности внутренние и локальные конфликты были обозначены как основная угроза государству.
Важными причинами переоценки Россией своих стратегических возмож-
U С» U 1 U
ностей был экономический кризис в стране, протекающий на фоне изменений во внешнем окружении.
Обычные вооруженные силы находятся не в самом лучшем состоянии. Действенных попыток их реформирования, несмотря на нарастающие проблемы, предпринято не было. Не приходится ожидать эффективного реформирования вооруженных сил и в ближайшем будущем (об основных причинах этого уже было сказано выше). Принимая во внимание недостаточную боеготовность обычных вооруженных сил, в ближайшем будущем основным сдерживающим фактором для России будут ее ядерные вооружения.При отсутствии боеспособной армии у России просто не остается другого выхода, чем использовать сдерживающую функцию ядерного оружия. Несмотря на комплекс противоречий в российских взглядах на роль ядерных вооружений, эта часть военной стратегии является наиболее проработанной. К тому же их эволюция после окончания «холодной войны» была не столь революционной, а кризис в этой области не столь стремительно развивающимся, как в области ис-пользования обычных вооружений. Основные элементы российского взгляда на ядерное оружие могут быть сформулированы следующим образом20:
Стратегические ядерные вооружения — основа международной безопасности, поскольку они могут предотвратить как войны между великими державами, так и региональные войны.
Ядерные вооружения, являясь основным средством обеспечения безопасности, не зависят от политической ситуации в мире. Не важно, являются ли другие ядерные державы, врагами, соперниками, или партнерами. В то же время в повседневной политике роль ядерных вооружений ограничена. Они не могут предотвратить расширение НАТО или помочь российской политике на Балканах. В то же время они не являются и помехой сотрудничеству.
Ядерные вооружения обеспечивают безопасность путем угрозы нанесения «неприемлемого ущерба» в ответном ударе.
Возможность нанесения ответного удара должна быть сохранена любой ценой. Немногие верят, что США могут использовать ядерное оружие против России, даже если они будут иметь подавляющее превосходство. Однако в случае потери способности ответного удара, Россия может стать объектом обычных нападений (типа ударов по Ираку, или Боснии), что снизит ее возможность проводить независимую внешнюю политику.
После дискуссий о военной доктрине в 1992 году начался пересмотр стратегии второго удара. Поскольку обычные вооружения подошли по своим возможностям к ядерным, а Россия не обладает больше превосходством в обычных вооружениях пред своими соседями (будь то НАТО, Китай или Южные страны), она может нуждаться в ядерных вооружениях, для сдерживания угрозы обычного нападения.
Стратегический баланс является всеобъемлющим феноменом, включающим не только наступательные вооружения, но и системы раннего оповещения, системы управления и связи, защитные возможности и обычные вооружения со стратегическими возможностями.
Стратегический баланс включает три страны Россию, США и Китай, где Россия и США образуют центральную ось.
Ядерное оружие должно быть ограничено нынешними пятью его официальными владельцами.
Следует отметить, что пока еще существуют и определенные материальные возможности для использования сдерживающей функции ядерных вооружений.
Арсенал российских РВСН насчитывает примерно 6600 стратегических
боеголовок, размещенных на 1500 ракетах и бомбардировщиках. Суммарная
21
мощность этих боеголовок составляет примерно 2700 мегатонн . РВСН насчитывают 100 тысяч войск, которые организованы в пять ракетных армий. В общей сложности на их вооружении имеется около 3500 боеголовок. Большинство из систем устарели. Дальневосточные ракетные поля (Дровяная, Оляная и Свободный) к тому же испытывают постоянный недостаток средств, тяжелые условия, растущую преступность. В дополнение к стратегическим силам наземного базирования Российский ВМФ имеет 34 подводные лодки, несущие в общей сложности 540 ракет. Другие 11 лодок уже не являются полностью боеспособными, но по прежнему учитываются в переговорах по сокращению вооружений. В дополнение к этому Дальняя Авиация имеет 66 бомбардировщиков 6 современных ТУ-160, и 60 ТУ-95 различных модификаций. Боеготовность этих сил достаточно низкая. Согласно некоторым сообщениям, до 790 процентов всего парка ТУ-
22
95-х нуждается в капитальном ремонте .
Энтузиазм министра обороны Сергеева в отношении РВСН был с пониманием встречен в Кремле, поскольку они являются способом при, казалось бы, малых затратах сохранять статус глобальной военной державы. Однако концентрация на стратегических силах существенно ограничивает российские военные возможности.
6 октября 1998 года назначенный вице-премьером Ю. Маслюков на пресс- конференции призвал к увеличению ассигнований на стратегические силы. Он заявил, что правительство должно обеспечить финансирование программы производства ракет РС-12М «Тополь-M» и наращивание их выпуска с 25 в год до 35-45 в 2000 году. Планировалось также и строительство стратегических морских сил23. «Тополь» является естественным выбором для того, чтобы составить
основу будущих ракетных сил России, потому что в отличие от базирующихся на железнодорожных платформах «Молодцов» (СС-24) и базирующихся в шахтах «Воевод» (СС-18-5) эти ракеты с самого начала создавались как ракеты для единственной боеголовки. Договор СНВ-2 обязывает Россию деактивировать до 31 декабря 2003 года все ракеты с МИРВАми. Кроме того, Тополь был разработан Московским институтом теплотехники и производится в Воткинске, в то время как «Воевода» и «Молодец» были разработаны в СКБ-586 в Днепропетровске и производились на украинских заводах24. В отличие от своего предшественника, «Тополь-M» будет основой как для ракет шахтного базирования, так и для мобильных ракет.
Принимая во внимание, что министерство обороны каждый год реально получало лишь около 60 процентов финансирования, заложенного в бюджет, можно предположить, что укрепление стратегических сил может производиться только за счет дальнейшего урезания сил обычных.
Даже в условиях сокращения военных расходов российские ядерные силы получали первоочередное финансирование. Это было в особенности справедливо для РВСН, но также и для других формирований (включая тактические ядер-ные вооружения). И ВВС и ВМФ часто использовали средства, выделяемые для ядерных сил, для поддержания боеспособности других частей. В случае полного претворения в жизнь идея Сергеева о слиянии всех ядерных сил под единым командованием обычные вооруженные силы получат существенно меньшее финансирование. Естественно, это вызывает противодействие в армии. Одним из примеров протестного поведения может быть подача заявлений об отставке командующего системами раннего оповещения генерал-лейтенанта А. Соколова и тремя его заместителями. Таким образом, в январе 1999 года они выразили свой
25
протест против планов разместить новые ракеты «Тополь-М» .
Хотя внутренние войска и переживают пору своего подъема, в итоге Россия не будет иметь сил для участия в конфликте, находящегося между
1 U С» U U U
конфликтом малой интенсивности и полномасштабной ядерной войной. Ядерный порог будет значительно снижен, «гибкое реагирование» будет лишено своей гибкости. Ядерные вооружения не могут являться полноценным заменителем боеспособной армии. Между тем, об ограничениях в использовании ядерных вооружений очень часто забывают. Они провозглашаются чуть ли не универсальным способом решения всех военных проблем и обеспечения военно-политической безопасности страны. Причем, ускоренное развитие ядерных сил сдерживания предполагается проводить за счет обычных вооружений. Если при этом учесть и возникающие проблемы (большей частью политические, а не военно-технические) с эффективным функционированием
26
систем управления ядерными вооружениями , то становится ясным, что государство уже не способно обеспечивать безопасность от внешних угроз путем использования военных средств. Кроме того, сама монополия российского государства на использование военной силы (как внутри страны, так и вне ее) подвергается эрозии (см. раздел о ФПГ данной главы).