УСТОЙЧИВОЕ РАЗВИТИЕ И ПЕРСПЕКТИВА УПРАВЛЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ВЗАИМОЗАВИСИМОСТЬЮ
Императивный характер создания такой системы международной ответственности определяется взаимозависимостью государств и осознанием того, что альтернативой может быть только всеобщая экологическая катастрофа.
Вместе с тем, в реальных условиях выхода цивилизации за допустимые пределы использования несущей емкости Земли, продолжающегося демографического роста и увеличивающегося разрыва в уровнях жизни индустриальных, развивающихся и переходных государств проблема международной ответственности превращается в неразрешимую задачу по крайней мере на ближайшие десятилетия.
Наиболее сложная задача — распределение между государствами ответственности за использование потенциала внегосударственных пространств.
Это связано во многом с объективными трудностями идентификации ущерба со стороны конкретного государства в условиях, когда нагрузка, являясь результатом деятельности многих стран, оказывает множественное воздействие, охватывает крупные регионы, а ее последствия проявляются далеко не сразу, превращая ущерб в растянутый во времени процесс.В 1972 г. на Стокгольмской конференции по охране окружающей среды была принята декларация, провозгласившая суверенное право государств на эксплуатацию принадлежащих им ресурсов в соответствии с их собственной политикой в области окружающей среды. Государства несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в пределах их юрисдикции или контроля не причиняла ущерба окружающей среде других государств или районам за пределами национальной юрисдикции (принцип 21).
В 1992 г. этот принцип был повторен в декларации Конференции ООН по окружающей среде и развитию. В декларацию был добавлен принцип, гласящий что различные государства вносят разный вклад в деградацию окружающей среды и несут общую, но дифференцированную ответственность за это.Наряду с указанными основополагающими документами принцип международной ответственности за защиту, сохранение и улучшение окружающей среды был повторен во множестве других конвенций, договоров, хартий и деклараций. Сформулированная на этой основе обычная норма международного права запрещает государствам осуществлять на своих территориях и в районах за пределами национальной юрисдикции деятельность, сопряженную с риском, без учета прав других государств или общепризнанного принципа защиты глобальной окружающей среды, а также устанавливает, что нарушение обязательства по такой защите есть неправомерный акт, подлежащий международной ответственности. Сложность, однако, заключается в том, что далеко не до конца решена проблема предъявления иска. В случае ущерба, наносимого глобальной окружающей среде, зачастую трудно идентифицировать не только государство — источник ущерба, но и конкретное государство, которому нанесен прямой ущерб и которое может выступить истцом. В фокусе действующих инструментов использования ответственности государств находятся, как правило, вопросы о возмещении нанесенного ущерба и гарантиях против его повторения в будущем, но не предотвращения такового. Более того, существуют прецеденты (ядерные испытания Франции в южной части Тихого океана) неэффективных попыток использования концепции ответственности государств для защиты ок-ружающей среды. Все это предопределяет неизбежность разработки промежуточных, частичных, зачастую несбалансированных (по примеру Киотского протокола к конвенции об изменении климата) решений, которые будут сводиться к перераспределению ответственности и возложению ее основного бремени на слаборазвитые страны.
Объективные препятствия на пути разработки эффективной и общеприемлемой системы управления экологической взаимозависимостью лежат в основе угроз для экономических и экологических интересов России, которые должны быть своевременно спрогнозированы, оценены и учтены.
В спектре обсуждаемых альтернатив наиболее простое решение проблемы международной ответственности ряд западных специалистов видит во введении глобального налога на антропогенную нагрузку на биосферу, в частности на эмиссию парниковых газов, что, по их оценкам, могло бы способствовать стаби-лизации выбросов С02 к 2040 г.
и обеспечить их полное прекращение к 2100 г. Размеры совокупного налога могли бы составить к середине XXI века от 700 до 1800 млрд. долл.В контексте расширения масштабов международной регламентации антропогенной нагрузки одна из серьезных угроз связана с идеей управления глобальным экологическим риском, которая уже нашла свое отражение в международных соглашениях по предотвращению истощения озонового слоя и изменению климата Земли. Возникновение обеих проблем обусловлено как антропо-генными, так и природными процессами. Эти проблемы глобальны ввиду как их пространственного охвата, так и с точки зрения длительности сроков (десятки и сотни лет), необходимых для полномасштабного проявления всех направлений их воздействия на природу и человека.
Специфика этих проблем обусловлена отсутствием достоверных научных данных о соотношении природных и антропогенных факторов в возникновении риска и о степени вероятности реализации таких рисков и сопряженных с этим негативных последствий для человечества. Именно это обстоятельство предо-
пределяет действие двух групп разнонаправленных факторов. С одной стороны, риск сопряжен с колоссальным потенциалом воздействия на здоровье человека и возможности устойчивого развития мирового сообщества, чреват необратимым ущербом глобальной окружающей среде. С другой стороны, осуществление превентивных мер должно быть обоснованным, поскольку потребует огромных затрат, связанных с экологически обусловленными структурными изменениями в национальных экономиках (сферы энергетики, транспорта, ресурсообеспечения) и международных экономических отношениях (торговля сырьем, экологически безопасной технологией).
Международное сообщество остановило свой выбор на превентивном подходе, в основе которого — глобальные меры по сокращению выбросов тепличных газов (прежде всего С02), ведущих к потеплению климата, и отказ от использовании хлорфторуглеродов (ХФУ), усугубляющих истощение озонового слоя. В решении о превентивном подходе далеко не последнюю роль сыграли индустриальные страны Запада.
Наряду с объективно обусловленным стремлением сократить вероятность реализации риска, определяющим явился расчет на получение эффективного рычага воздействия на экономику развивающихся и переходных государств, прежде всего в сфере освоения ими национальных топливных ресурсов и рационализации их использования.Россия унаследовала от СССР весь комплекс международных обязательств в сфере экологии. Венская конвенция об охране озонового слоя и Монреальский протокол по озоноразрушающим веществам предписывают России прекращение производства ХФУ, лежащих в основе ряда важнейших отраслей промышленности, прежде всего холодильной техники и противопожарных систем, без которых не может функционировать ни сфера производства и хранения продовольствия, ни система обеспечения пожаробезопасности на гражданских и военных объектах. Перевод промышленности на принципиально новые и экологически безопасные заменители в сегодняшней ситуации требует многомиллиардных затрат и практически нереален в предписанные сжатые сроки. Неприемлемо и игнорирование международных обязательств, поскольку чревато экономическими санкциями и подрывом политической репутации страны. Импорт заменителей, на что не без оснований рассчитывают западные, и прежде всего американские, компании, потребует сотни миллионов долларов и также не может рассматриваться как реально осуществимое решение проблем. Самое парадоксальное в этой ситуации то, что среди ученых до сих пор нет единого мнения о роли — и тем более определяющем вкладе — ХФУ в наблюдаемые глобальные процессы изменений в концентрациях озонового слоя над теми или иными частями планеты. Риск по-прежнему остается риском, а решения о борьбе с ним уже введены в систему международных приоритетов и уже воздействуют на структурную перестройку важных отраслей российской экономики.
В связи с этим правомерны, с нашей точки зрения, вопросы о соответствии такого международного подхода приоритетам отдельных стран или групп государств, об источниках формирования международных приоритетов, путях их согласования с национальными в условиях существования государств, ради-кально различающихся и по уровням воздействия на природную среду, и по масштабам использования природных ресурсов, и по возможностям сбалансиро-вания экономического развития с природоохранными мерами в рамках концепции устойчивого развития.
С проблемой глобального управления экологическим риском сопряжена и вторая, не до конца осознанная угроза национальным интересам России.
Суть ее сводится к тому, что соглашения по регламентации риска, причины и границы которого не определены однозначно, не могут в равной мере носить четкий характер, а вытекающие обязательства быть раз и навсегда конкретизированы. Прецедент конвенций о защите озонового слоя и изменении климата с учетом сопровождающих их протоколов свидетельствует о тенденции в сторону трансформации конвенционных инструментов в некие динамичные структуры регламентации, возможности влияния на динамику которых после принятия рамочных соглашений будут все более и более сокращаться.Именно с этой целью западные государства выступают за расширение основ формирования международного экологического права путем подключения к этому процессу наряду с суверенными государствами международных организаций, включая неправительственные объединения, локальных сообществ и даже отдельных граждан. Утверждается, что международные организации, вырабаты-вающие решения на основе экосистемного подхода и опирающиеся на региональные и глобальные структуры, обеспечивают восполнение вакуума там, где очевидна потребность в действиях от имени мирового сообщества, и там, где существует дефицит возможностей принудительного урегулирования экологического конфликта или спора.
Предполагается, что международные организации могли бы взять на себя коллективный надзор и контроль за деятельностью, связанной с использованием всеобщего достояния. В число функций таких организаций предлагается включить сбор данных и информации, содействие мониторингу и инспекции со стороны независимых экспертов, получение от государств докладов об осуществлении ими экологической политики и обзор их действий по исполнению экологических обязательств.
Подчеркивается, что система независимых проверок, коллективных обзоров, взаимной отчетности и гласности с участием неправительственных организаций может, зачастую, побудить государства к более строгому соблюдению своих обязательств, чем угроза какой-либо межправительственной акции. На практике такая система международного контроля станет легализированной формой сбора недоступной в иных условиях промышленной и экономической информации.
Опасность подобной перспективы усугубляется сложностью проведения грани между объективно необходимой вовлеченностью мирового сообщества в деятельность конкретных государств в интересах обеспечения глобальной экологической безопасности и тем уровнем вмешательства, который ставит под угрозу интересы национальной безопасности.
Эта сложность зачастую увеличивается в тех случаях, когда свои интересы государство отстаивает, являясь источником экологического ущерба.Именно эта политическая уязвимость государства, наносящего экологический ущерб соседним странам или всему мировому сообществу, используется рядом ученых для обоснования того, что концепция государственного суверенитета устарела и является тем препятствием на пути решения глобальной проблемы сохранения биосферы, которое должно быть либо нейтрализовано, либо устранено. Категория государственного суверенитета в этих исследованиях соотносится с тем периодом, когда традиционная концепция национальной безопасно-
сти означала лишь военную безопасность, угроза которой исходила от «врага», расположенного в четко определенных пространственных границах.
В сегодняшних условиях трактовка суверенитета в территориальных категориях ставится под сомнение. Трансграничный характер экологических проблем и экологическая проницаемость политических границ приводят, как утверждается, к слому этих границ, к тому, что государства более не могут контролировать ситуацию на своей территории. В этом же ключе оценивается и тот факт, что источник экологического ущерба может располагаться и зачастую находится не за пределами государства, а на его собственной территории и приводится в действие субъектом самого государства.
Альтернативу урегулированию международных экологических проблем на основе концепции государственного суверенитета одни специалисты видят в переходе от территориальной к функциональной концепции государственного суверенитета, которая допускает возможность надгосударственного регулирования поведения стран в интересах обеспечения глобального равновесия. Другие выступают напрямую за создание системы глобального экологического управления, трактуемого как неизбежный практический ответ на угрозы, которые иным способом блокировать невозможно. Важным шагом в этом направлении они считают Венскую конвенцию и Монреальский протокол о сохранении озонового слоя. В этом же контексте оцениваются те международные соглашения последних десятилетий, в соответствии с которыми государства переуступили международным организациям полномочия принимать решения, имеющие серьезное значение для внутригосударственной жизни. Особо отмечается значение Гаагской декларации (1989 г.), подписанной главами 17 государств. В документе подчеркивается, что такие глобальные проблемы, как истощение озона и потепление климата, требуют создания новой организации в рамках ООН. Эта организация должна иметь право принимать решения даже при отсутствии единогласия и налагать штрафы за нарушение международных соглашений. По мнению американских ученых, декларация имеет революционный характер, ибо идет дальше традиционной концепции международного права, основанного на понятии договора между суверенными государствами, которые не несут обязательств по международному соглашению без их четко выраженного согласия.