ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОСТИ
Остановимся на том, как все эти подходы находят отражение в условиях России. Официальное определение политики национальной безопасности России как осуществляемой по единому замыслу деятельности государства во всех сферах его ответственности, направленной на выявление, блокирование, нейтрализацию всех видов угроз существованию и развитию личности, общества и государства , на наш взгляд, является достаточно абстрактным. Происходит необоснованное смешение различных концептуальных направлений (например, первого и четвертого) обеспечения безопасности. Кроме того, не до конца понятно, что есть «угроза», требующая государственного вмешательства (хотя авторы и привели достаточно длинный и далеко не исчерпывающий список подобных угроз). Если же учесть, что традиционно сферы ответственности государства в России были достаточно многочисленными, то станет ясно, что данное определение включает в себя практически все сферы человеческой жизнедеятельности.
С одной стороны, это может быть и оправдано. Включение, например, демографических, социальных или экономических проблем в число угроз национальной безопасности дает правительству дополнительные полномочия для разрешения этих проблем. С другой же стороны, это ведет к несбалансированности между защитой личности и защитой государства.Рассмотрим, как подобная несбалансированность проявляется в нынешней версии политики национальной безопасности России. С одной стороны, высшим национальным интересом России называется обеспечение развития человека, устойчивого роста уровня его жизни и благополучия9. С другой стороны, отмечается наличие в качестве общего интереса всемерного укрепления государства как организующего начала, призванного обеспечить территориальную целостность и внешнюю безопасность. При этом спектр возможных угроз настолько широк и неопределенен, что укрепление государства становится не только „общим», но и главным интересом10, во многом заменяя защиту личности.
Таким образом, при выработке и проведении политики в области безопасности, на наш взгляд, необходимо четко представлять, к какому из обозначенных выше направлений будет относиться эта политика. Представляется, что для России, где гражданское общество еще только формируется, где демократические институты пока достаточно слабы, а спектр внешних угроз (особенно на юге и востоке) достаточно широк, наиболее оправданным подходом является «национальная безопасность». С одной стороны, этот подход позволяет успешно противостоять внешним угрозам. С другой же стороны, он четко ограничивает компетенцию государства угрозами территориальной целостности страны и не дает ему полномочий для необоснованного вмешательства в те сферы, которые должны регулироваться рыночными механизмами или являются областью, где «регулятором» служит гражданское общество.
Следующий ключевой вопрос, встающий при выработке и осуществлении политики в области национальной безопасности — вопрос о том, что же собственно защищает эта политика.
После окончания холодной войны мы столкнулись с рядом неопределенностей в этой области11. Постараемся обозначить хотя бы основные из них.По справедливому замечанию У. Уоллеса, «государство не может выжить без образа, который отличает его правительство и его граждан от соседей, который отмечает какой вклад они сделали в цивилизацию и международный поря- 12
док» . Отражением осознания этого факта может служить хотя бы фраза из послания Президента по национальной безопасности о том, что одним из трех основных долгосрочных интересов России является «сохранение и развитие нацио-
13
нальной культуры» . В связи с этим встает вопрос — как отличить естественную эволюцию культурных норм от навязанных извне и потенциально опасных изменений? В этой области необходимо обратить внимание на две проблемы.
Во-первых — на тот факт, что процесс самоидентификации России лишь начинается. Не до конца понятно, что есть национальная культура, когда в России мы можем наблюдать целый набор субкультур, причем не только этнических, но и возрастных, социальных и т.д. Как показали предвыборные кампании последнего времени, мы не можем найти в России «позитивной» и когерентной идеологии, которая может стать альтернативой нынешней деидеологизации. И лозунги коммунистов и даже основные положения программы националистов, прежде всего, сфокусированы на теме национального унижения России. Те же положения, которые предлагаются нынешним режимом в качестве системы национальных ценностей, могущей стать «жизненным ориентиром россиян, их современным мировоззрением»14 выглядят достаточно абстрактными.
Вторая же, и гораздо более трудноразрешимая проблема — изменения, привносимые в Россию извне. Причем, в отличие от широко распространенного
мнения, эта проблема не является уникально российской. Во всем мире происходит ускоренная гомогенизация глобальных вкусов и технологии. Поэтому во многих странах политика безопасности сместилась от сохранения существующего образа жизни к достижению желаемого образа жизни.
Опасность этой тенденции заключается в том, что игнорируются уникальные особенности каждой нации. Для того чтобы предотвратить нестабильность создаваемую разрушением основных структур общества, привнесенные извне изменения должны быть интегрированы в существующую систему ценностей, принимая во внимание отношения с существующими традициями, геополитические возможности и ограничения, различие воздействий на различные части общества.Следующая неопределенность может быть выражена как «Защита территории или населения?» Как известно, одна из основных функций государства состоит в том, чтобы обеспечить безопасность собственных граждан и территориальную целостность страны15. С этой функцией государства связан еще один крупнейший источник неопределенности — различие между защитой государства и защитой нации. При выработке и проведении политики в области безопасности встает вопрос, должны ли мы защищать территорию или население. Традиционно этот вопрос решался (причем не только в СССР) в пользу защиты территории. Однако с недавних пор в связи с ростом движений за автономию, освобожденных от ограничений, накладывавшихся на них холодной войной, значение защиты населения значительно возросло, хотя и не стало единственной целью. Неопределенность усугубляется для России и тем, что после распада СССР многие русские оказались за пределами нынешней территории России. Это порождает целый ряд проблем, которые до сих пор ждут своего решения. Является объектом защиты территория России или же население? Если речь идет о защите территории, то, учитывая целый ряд территориальных споров, необходимо обозначить границы этой территории. Если же речь идет о защите населения, то необходимо решить, являются ли русские «меньшинства» за пределами России тем населением, которое может претендовать на защиту российского государства.
Другой источник неопределенности — отсутствие консенсуса по вопросу о том, какой тип суверенитета должна защищать политика в области национальной безопасности.
Должна ли она защищать так называемый негативный суверенитет, то есть свободу от внешнего вмешательства, или же позитивный суверенитет, то есть свободу удовлетворять нужды собственного населения? Встает вопрос — должна ли политика в области безопасности стремиться к максимизации обоих. Традиционно основной упор делался на негативный суверенитет. Однако с окончанием холодной войны внимание все больше обращается к позитивному. Защита лишь негативного суверенитета в настоящее время может быть недостаточной. Для защиты позитивного суверенитета нет ни ресурсов, ни опыта.Следующая дилемма, встающая при выработке и проведении политики в области национальной безопасности — выбор между защитой стабильности и защитой справедливости. В экстремальных формах защита стабильности может вести к постоянным репрессиям. В то же время содействие справедливости может вести к неконтролируемому хаосу. На Западе в последнее время все больше и больше склоняются к защите справедливости как к конечной цели политики в области безопасности (другой вопрос, как эта справедливость понимается на практике). В условиях же России, находящейся не в самом лучшем окружении и
обремененной грузом внутренних проблем, необходимо найти разумный баланс между этими двумя крайностями.
Все эти вопросы в России находятся в стадии, далекой от разрешения. Поэтому вполне естественно, что в настоящее время в России не существует какой либо рациональной стратегии национальной безопасности или хотя бы консенсуса по ее поводу. Политические разногласия препятствуют выработке целостной внешней политики и усиливают фрагментацию институтов, ответственных за ее выработку. Рассмотрим, как все эти проблемы отражаются в конкретных документах.
Хотя 17 декабря 1997 года и была принята концепция национальной безопасности РФ, она изначально задумывалась как документ, в отношении которого все заинтересованные ведомства могут придти к согласию. Поэтому концепция обладает обычными недостатками, характерными для коллективно разработанных документов.
Каждое ведомство оставило в концепции свои следы от опасений локальных конфликтов по типу чеченского включенных МВД до угроз в области информационной безопасности и отсутствия контроля над Интернетом, включенных ФАПСИ. Обращается особое внимание на рост национализма и местничества в самой Российской Федерации, которые описываются как этнический эготизм, этноцентризм и шовинизм и которые получают поддержку со стороны ряда неназванных иностранных держав и международных организаций. Это отражало давление со стороны директора ФСБ Н. Ковалева и бывшего министра внутренних дел А. Куликова, которые использовали угрозу дезинтеграции РФ для увеличения полномочий собственных организаций.В Концепции обозначаются следующие приоритеты национальной безопасности:
Экономическое развитие, включая концентрацию финансовых и материальных ресурсов для развития науки и технологий;
Политическая стабильности и разрешение споров между центральной и местными властями;
Установление правопорядка;
Улучшение межэтнических отношений на основе социального согласия и «русских национальных ценностей»;
Развитие сотрудничества в области безопасности с другими странами, укрепление роли СБ ООН;
Военная реформа и поддержание ядерного сдерживания;
Развитие инструментов информационной безопасности;
Улучшение состояния окружающей среды;
Охрана государственных границ РФ.
Этот перечень во многом является аморфным. Кроме того, многие положения концепции 1997 года являются взаимно исключающими. Например, рассматривая отношения России с внешним миром, Концепция постулирует, что РФ не имеет врагов и заинтересована в расширении и углублении международного сотрудничества (как политического, так и военного). В то же время расширение НАТО считается неприемлемым для России и является угрозой ее национальной безопасности. Призывы к экономическому сотрудничеству не вполне согласуются с призывами ограничить деятельность иностранных банковских и страховых компаний.
Концепция национальной безопасности РФ является во многом заменителем реальной деятельности, направленной на обеспечение этой безопасности16.
Она показывает, что процесс принятия внешней политики и политики в области безопасности в России по-прежнему находится под влиянием различных организаций, лоббирующих собственные интересы. Более того, в отличие от многих стран, где этот фактор влияет только на процесс проведения в жизнь принятых решений, в России он действует уже на стадии принятия основополагающих документов, связанных с политикой безопасности. Множество противоречий, содержащихся в Концепции, являются отражением этого.
Концепция национальной безопасности выделяет регионализм и сепаратизм как угрозы территориальной целостности РФ. В этих условиях предполагаемое преобразование военных округов в достаточно автономные образования может быть потенциально опасным. Нельзя забывать о достаточно живучей традиции независимости местных военных начальников и их союза с местными гражданскими властями в противостоянии Центру.
Основной вывод, который можно сделать, проанализировав российскую политику в области безопасности, заключается в том, что отсутствует как концептуальная ясность в этой области, так и работоспособный механизм по выработке и проведению этой политики. В условиях переходного периода (причем переходность эта заключается как в переходном характере российского общества и экономики, так и в переходе от одного типа мировой системы к другому) такая ситуация является для страны заведомо проигрышной. Выхода же из нее при сохранении сложившейся системы просто может не быть.