ОТ «БУРИ В ПУСТЫНЕ» ДО КОСОВО
Второй шаг к расширению зоны ответственности Атлантического мира был сделан в ходе разрешения международными усилиями конфликта в Боснии. Известно, что и ЕС, и ООН, и Россия потерпели в целом неудачу в разрешении особенно кровопролитного боснийского кризиса. В результате на первые роли в прекращении здесь военных действий вышли США, НАТО в целом, которые ис-ходили из того, что сербы (считавшиеся Западом основными виновниками кон-фликта) пойдут на уступки лишь в том случае, если международное сообщество (или НАТО от его имени) применит военную силу. К сожалению, это предполо-
жение оправдалось: после того как авиация НАТО нанесла по сербским позициям несколько военных ударов, сербские лидеры, прежде всего С. Милошевич, действительно пошли на уступки, которые и позволили подписать Дейтонские соглашения. Москва пыталась протестовать против военных акций НАТО, но в свое время она проголосовала в Совете Безопасности ООН за принятие всех мер, включая силовые, для прекращения конфликта в Боснии. Россия также стала участником Дейтонских соглашений и своим присутствием в Дейтоне, в военном контингенте по их выполнению, а затем в стабилизации ситуации в бывшей СФРЮ фактически официально благословила расширение зоны ответственности даже не столько Атлантического мира, сколько Североатлантического союза.
Именно НАТО, далеко за пределами зоны своей ответственности, командует введенными в Боснию международными военными силами по выполнению Дей- тонских соглашений, а потом и по стабилизации там ситуации.Вместе с тем, соглашаясь с подобным расширением зоны ответственности НАТО, Москва исходила из того, что это особый случай и что на проведение самого этого мероприятия имелся мандат СБ ООН. Вполне вероятно, что развитие ситуации в Европе и в сопредельных с ней регионах может еще не раз поставить вопрос о необходимости участия НАТО в миротворческих или гуманитарных акциях за пределами зоны ответственности альянса. Москва разумно не исключала такого участия, но полагала, что каждый такой конкретный случай, равно как и вопрос об использовании военной силы в ходе подобной операции, должен быть санкционирован авторитетной международной организацией, отвечающей за международную или региональную безопасность, — СБ ООН или по крайней мере ОБСЕ.
Третий и наиболее значительный шаг в расширении зоны ответственности НАТО связан с урегулированием косовского конфликта. В этом случае налицо были два аспекта расширения зоны ответственности — территориальный и военно-силовой.
Косово не относится к району, очерченному статьей 6 Вашингтонского договора 1949 г. Тем не менее НАТО с самого начала подключилась к косовскому урегулированию, оказывая давление на Белград, добиваясь от него безоговорочных уступок и т.д. При этом натовские лидеры (руководители США, Канады и западноевропейских стран), исходя из прежнего опыта отношений с югославским президентом Милошевичем, утверждали, что он понимает только язык силы. Поэтому в диалоге НАТО с Белградом преобладал решительный тон (ультиматумы, угрозы военных акций, вторжения на территорию Косово). Давление со стороны НАТО оправдывалось тем, что попытки политического решения, за которое активно выступала прежде всего Россия, не дали ожидаемого результата. Между тем под прикрытием переговоров с Контактной группой Белград продолжал силовые этнические чистки в Косово, в результате которых ситуация в этом районе приближалась к гуманитарной катастрофе.
Что касается использования военной силы за пределами официальной зоны ответственности союза, то в косовском конфликте она была использована без санкции соответствующей международной организации.
Во время кризиса в Персидском заливе и в случае боснийского урегулирования международное сообщество имело решение СБ ООН на использование силы для разрешения того и другого конфликта. В случае с Косово Совет Безопасности ООН не выдавал мандата, который прямо указывал бы на возможность использования военной силы в Косово. Запад в этом случае пытался выступать от имени «возмущенного» мировогосообщества: натовские руководители прекрасно понимали, что вопрос об использовании силы против Сербии в Косово в СБ ООН будет неизбежно заблокирован Москвой, всемерно поддерживающей Милошевича (особую активность в этом плане развили антиамерикански настроенные депутаты Государственной Думы, которые подталкивали Кремль к прямой военной поддержке Белграда). Россия, находясь не в лучшей силовой форме, растеряв всех своих союзников на Балканах, кроме Сербии, если и могла воздействовать в своих интересах на решение косовского конфликта, то лишь исключительно через СБ ООН. Поэтому она продолжала настаивать на том, что без его формального согласия невозможны не только военная акция ООН (принуждение к миру), но и военное присутствие (по примеру боснийского урегулирования) в Косово, призванное стабилизировать ситуацию в мятежной провинции. Более того, российское руководство считало, что силы по наблюдению за выполнением соглашения (если оно будет достигнуто) могут быть размещены в Косово только с согласия Белграда.
Руководителям 19 стран Европы и Северной Америки подобное ограничение представлялось неоправданным. По их мнению, развитие ситуации в Боснии, когда мировое сообщество промедлило с военным вмешательством, привело к затягиванию кровавого конфликта. Поэтому они единодушно считали, что альянс в ряде случаев, когда для этого имеются достаточно рациональные основания, сам может оценивать степень угрозы региону (миру), нарушения общепринятых международных норм и определять характер ответа на появившийся вызов. Американские эксперты ссылались на то, что угроза безопасности ряду соседних стран в сложившихся условиях может необязательно носить характер агрессии, подобно тому, как и само понятие безопасности ныне уже не ограничивается военными аспектами. Новые угрозы включали в себя неопределенность и нестабильность внутри и вокруг Евро-Атлантического региона, возможность быстрого возникновения и развития кризисов в районах на периферии союза.
«Бесконтрольное перемещение больших масс населения, — утверждается в новой стратегической концепции НАТО, — в особенности вследствие вооруженных конфликтов, может породить проблемы для безопасности и стабильности Североатлантического союза»16. Поскольку в Косово сербскими военными подразделениями и полувоенными организациями осуществлялась полнокровная этническая чистка, то десятки, сотни тысяч беженцев могли хлынуть в сопредельные или близлежащие страны, в том числе и в натовские (что в конечном счете и произошло: число беженцев из Косово достигло почти миллиона человек), ставя под угрозу их экономическую и социально-политическую стабильность. Эти беженцы могли быть вооружены, их могли преследовать на чужой территории, что вынесло бы внутренний конфликт в Косово за пределы самой Сербии или Югославии. Развитие событий по подобному сценарию, по мнению Вашингтона и его западноевропейских союзников, можно было рассматривать как угрозу безопасности отдельным странам НАТО, вынуждая союз (в соответствии с правом государств на индивидуальную или коллективную самооборону, предусмотренную Уставом ООН) предпринять меры, эту угрозу упреждающие или нейтрализующие, независимо от того, находится ли она в пределах или за пределами зоны ответственности альянса. Эти меры могли бы носить характер предупреждения, устрашения или даже наказания. Включают ли эти меры использование военной силы? Американские (и некоторые западноевропейские) лидеры предпочитают оставлять этот вопрос открытым, утверждая, что все должно определяться конкретной ситуацией и степенью угрозы международной или региональной безопасности.Для легализации использования военной силы за пределами зоны ответственности союза натовские руководители в ряде случаев используют расшири- тельность и неопределенность (как результат компромисса) бюрократических формулировок и терминологии резолюций СБ ООН, таких, например, как: принять все меры, необходимые меры, эффективные меры для предотвращения (прекращения) кровопролития или вооруженных столкновений.
Дефиниции подобного рода — все, необходимые, эффективные — в определенном контексте могут быть поняты и истолкованы по-разному: Россия, как обычно, может считать, что надо созвать международную конференцию по данной проблеме. А НАТО может полагать, что все меры или даже необходимые, предполагают действительно использование всех без исключения средств воздействия, включая военные — наземные операции, бомбовые или ракетные удары. В самом деле, в правовом пространстве России еще бытует советский тоталитарный принцип: запрещено все, что не разрешено; в то время как в правовом поле Запада господствует иной, демократический подход: разрешено все, что не запрещено. И если российская дипломатия голосует за такие широковещательные формулировки, то ей, видимо, нужно просчитывать на несколько шагов вперед различные варианты возможных последствий подобных решений либо добиваться принятия резолюций, исключающих двойное толкование.Из всего этого со всей очевидностью вытекает одно: необходимо совершенствовать нормативную базу современного миротворчества, необходимо ре-формировать ООН и ее Совет Безопасности таким образом, чтобы они могли выдавать взаимоприемлемые решения в условиях плюралистического мира с его разным видением истоков и способов решения международных конфликтных ситуаций. И тогда расширение зоны ответственности Североатлантического союза можно было бы поставить на легальную основу, что утраивало бы как альянс, так и его оппонентов.
В конечном счете НАТО использовала военную силу против Сербии, т.е. за пределами зоны своей ответственности, без санкции Совета Безопасности ООН или ОБСЕ. Можно по-разному оценивать эффект от бомбардировок Югославии натовской авиацией. По мнению Запада (хотя и там нет единодушия), все происшедшее лишь подтверждает ту истину, что диктаторские или авторитарные режимы во взаимоотношениях с внешним миром признают лишь язык силы. До военной акции НАТО Милошевич не соглашался с условиями, предлагаемыми ему Контактной группой, после нее он согласился на условия гораздо более жесткие (в очередной раз поставив Москву, поддержавшую его первоначальную позицию, в неудобное положение).
Фактически решение Белграда подтвердило, что военная акция НАТО, проведенная за пределами ответственности альянса и без санкции СБ ООН, имела смысл.Конечно, здесь имел место двойной стандарт: одно право для режимов демократических, другое — для режимов тоталитарных или авторитарных. Но победителей, как известно, не судят. Введенные в Косово международные военные контингенты, призванные обеспечить выполнение соглашения по Косово, выработанное «восьмеркой», подтвержденное затем СБ ООН, как и аналогичные силы в Боснии, находятся под прямым командованием НАТО. То есть фактически и ООН легализовала расширение зоны ответственности альянса. Россия, правда, установила своего рода буфер между командованием НАТО и своими воинскими подразделениями, что должно свидетельствовать об их независимости. Но на мес-
те российские войска вынуждены координировать свою деятельность с натовскими подразделениями их командованием, иногда даже полагаться на них, используя натовскую инфраструктуру. Главное же состоит в том, что ситуацию в крае определяет главным образом натовское, а не российское военное присутствие.
Россия тем не менее осудила не санкционированное ООН использование НАТО военной силы за пределами своей ответственности в ходе разрешения косовского кризиса. Вместе с тем ряд обстоятельств эту принципиальную российскую позицию ослабляет. Так, миротворческие миссии самой России в постсоветском пространстве не всегда санкционированы СБ ООН — считается достаточным решение, принятое в рамках СНГ или двустороннее соглашение, часто с властью, легитимность которой подвергается сомнению международным сообществом (Приднестровье, Абхазия, Таджикистан). Наряду с этим руководители некоторых постсоциалистических государств предпочитают видеть у себя в качестве миротворческих сил не вооруженные силы России, которая, по их мнению, слишком субъективна в разрешении того или иного кризиса, а НАТО, которая видится им более объективной; и в этом случае их не очень беспокоит, имеет союз соответствующий мандат или нет, действует ли альянс в зоне своей ответственности или за ее пределами.