1.3. Руководство расследованием как правовая основа доказательственной деятельности прокурора
Вопрос о сущности деятельности прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов органами предварительного следствия породил различные теоретические концепции.
Согласно одной из них, деятельность прокурора обусловлена его функцией надзора за соблюдением и исполнением законов.
Следовательно, основное назначение прокурора — обеспечить производство расследования в точном соответствии с требованиями закона, не допустить нарушений следователем или ущемления прав и законных интересов участников предварительного следствия72.Согласно другой точке зрения, прокурор осуществляет процессуальное руководство деятельностью следователя при расследовании уголовного дела, в котором и находят свое выражение властно-распорядительные полномочия прокурора.
Вопрос о том, как сочетаются в деятельности прокурора надзор за органами следствия и руководство расследованием, был предметом исследования многих специалистов в теории уголовного процесса, однако эта проблема до сих пор не получила окончательного разрешения.
Одни авторы рассматривают надзор и руководство как разные стороны деятельности прокурора, как понятия не тождественные, хотя и одноплановые73. При этом ряд авторов сходится во мнении, что применительно к предварительному расследованию деятельность прокурора должна быть сосредоточена только на предупреждении, выявлении, устранении нарушений законов, допущенных органами дознания и следователями, и не должна включать в себя процессуального руковод-ства74. Данная позиция аргументируется тем, что такое руководство со стороны прокурора, во-первых, не предусмотрено законом; во-вторых, противоречит процессуальной самостоятельности следователя; наконец, возлагает на прокурора личную ответственность за результаты расследования, т.е. отрицательно влияет на объективность прокурора. М.Е.Токарева усматривает в руководстве подмену прокурором начальника следственного отдела при осуществлении последним ведомственного руководства следствием75.
Таким образом, авторы приходят к выводу, что осуществление прокурором процессуального руководства причиняет ущерб выполнению им своих непосредственных обязанностей по надзору, и категорически высказываются за освобождение прокурора от «несвойственной ему, противоречащей предназначению и сущности прокурорского надзора функции руководства деятельностью органов рассле-дования»76. К сожалению, мысль об отделении функции руководства расследованием от функции надзора за расследованием сформулирована в Концепции судебной реформы в качестве одной из основных задач на досудебных стадиях77. Это еще раз убеждает в необходимости правильного решения данного вопроса.В свое время В.М.Савицкий справедливо заметил, что «любая попытка поставить надзор и руководство предварительным следствием на одну и ту же плоскость, а затем провести грань между ними заранее обречена на неудачу»78. Анализ доводов сторонников данного подхода действительно обнаруживает, что авторам не удается определить, какие действия следователя составляют объект надзора со стороны прокурора, а какие — объект руководства, равно как не удается достаточно четко разграничить и полномочия прокурора как собственно надзорные и как полномочия по руководству. Так, Ю.К.Якимович не объясняет, каким образом, по его мнению, прокурор должен быть освобожден от руководства расследованием79.
В.Клочков предлагает сохранить за прокурором право давать следователю лишь такие указания, которые определяются функциями надзора за исполнением законов, а не руководства следствием80. К сожалению, автор не разъяснил, как это правило следует сформулировать в законе. Думается, определить в каждом конкретном случае, какой именно характер носят указания прокурора, будет весьма затруднительно. К тому же руководство прокурора не исчерпывается правом давать следователю указания. Отменяя незаконные и необоснованные постановления следователя, указывая, в чем именно эта незаконность и необоснованность заключается и как эти нарушения устранить, возвращая уголовное дело для производства дополнительного расследования, разве не определяет прокурор тем самым направление расследования? И разве эта деятельность прокурора по своей сути не является руководством? Авторам, пытающимся исключить из деятельности прокурора формы и методы, применяемые для руководства, пришлось бы пересмотреть все полномочия прокурора, предоставленные ему ст.37 УПК РФ.
Подобную попытку в свое время предпринял В.А.
Стремов-ский, предложив лишить прокурора права производить следственные действия и расследование дела в полном объеме, отменять решения следователей, давать следователю указания. В случае же нарушения закона прокурор обязан немедленно направить руководителю следственного аппарата процессуальный акт с указанием на допущенное нарушение и требованием его немедленного устранения. Конкретные же указания должен будет дать следователю руководитель81.Трудно, однако, разделить уверенность автора, что тем самым прокурорский надзор станет намного эффективнее и сильнее. Устранение нарушений потребует больше времени, особенно если руководитель следственного аппарата не согласится с прокурором или сам допустит ошибку в выборе путей и средств восполнения пробелов. В результате вместо немедленного исправления ошибки прокурору придется направлять протест за протестом. Сам прокурор при этом, как отметил А.М. Ларин, превратится в «безвластного ходока по инстанциям»82. Едва ли это будет способствовать укреплению законности в ходе расследования.
Уместно отметить, что мнения практических работников также убеждают в искусственности подобной концепции. Так, оценивая роль прокурора на предварительном следствии, большинство опрошенных прокурорских работников (67,5%) высказались за то, что они должны осуществлять только надзор за законностью предварительного следствия, 32,5% считают, что должны осуществлять процессуальное руководство деятельностью следователя. При этом подавляющее большинство прокурорских работников настаивает на сохранении таких полномочий, как право давать следователю указания о направлении и дополнении расследования (92,5%), участвовать при производстве следственных действий (82,5%), лично производить следственные действия (76,3%), а ведь это, по существу, полномочия по руководству.
Показательны и результаты опроса следователей: 78% однозначно высказались за то, что прокурор должен осуществлять только надзор за законностью предварительного следствия (причем за это высказалось 75% следователей прокуратуры и 90% опрошенных следователей органов внутренних дел).
Только 24% опрошенных следователей высказались за то, что прокурор должен осуществлять процессуальное руководство деятельностью следователя. Однако интересно то, что, оценивая указания прокурора, только 28% отметили, что прокурор должен лишь указывать на нарушения закона при производстве расследования, большинство же высказалось за необходимость подробных указаний прокурора. Абсолютное большинство опрошенных следователей (82%) отметили, что, возвращая дело на дополнительное расследование, прокурору недостаточно констатировать неполноту расследования, необходимо конкретно указать, какие именно доказательства нуждаются в проверке и какие следственные действия следует произвести.В ходе опроса было установлено, что 2/3 следователей обсуждают с прокурором вопросы о том, какие следственные версии следует проверить по делу, какие следственные действия произвести; 52% опрошенных указали, что достаточно часто обсуждают с прокурором наличие оснований для производства определенного следственного действия. Все это говорит о том, что, по существу, следователи ожидают от прокурора именно руководства.
Таким образом, надзор и руководство не следует рассматривать как различные и тем более как несовместимые виды деятельности. Процессуальное руководство представляет собой метод, способ осуществления прокурором его деятельности83.
Представляется, что эта проблема имеет не только теоретическое значение. Анализ норм УПК РФ показывает как неоднозначно решался вопрос о полномочиях прокурора.
В первоначальной редакции ст. 37 УПК РФ (в отличие от п.3 ч.1 ст.211 УПК РСФСР) не предусматривалось права прокурора давать письменные указания о расследовании преступлений, об избрании, изменении или отмене меры пресечения, квалификации преступлений, производстве отдельных следственных действий и розыске лиц, совершивших преступление. Получалось, что указания о дополнении следствия прокурор давал лишь при возвращении уголовного дела следователю, дознавателю для производства дополнительного расследования (п.15 ч.2 ст.37).
Не проясняла положения даже ч.3 ст.37 УПК РФ, устанавливающая, что письменные указания прокурора органу дознания, дознавателю, следователю, данные в порядке, установленном настоящим кодексом, являются обязательными.Представляется, что такое смещение контроля прокурора за всесторонностью и полнотой расследования на момент его окончания едва ли могло способствовать повышению качества предварительного следствия. Нельзя сводить задачу прокурора только к устранению допущенных нарушений, деятельность его должна быть направлена прежде всего на недопущение, предупреждение ошибок при расследовании. Правильно был решен этот вопрос в Концепции судебной реформы в РФ: за прокурором должно сохраниться процессуальное руководство расследованием и, соответственно, полномочие «давать указания органу дознания и следователю о направлении расследования, выяснении определенных обстоятельств, дополнении расследова-ния»84.
С этой точки зрения, несомненно положительно следует оценить последующее изменение редакции ст.37 УПК РФ. Теперь, в соответствии с п.3 ч.2 ст. 37 УПК РФ (в ред. Федерального закона от 04.07.2003 г. № 92-ФЗ), прокурор в ходе досудебного производства уполномочен участвовать в производстве предварительного расследования и в необходимых случаях давать письменные указания о направлении расследования, производстве следственных и иных процессуальных действий либо лично производить отдельные следственные и иные процессуальные действия.
Анализ норм УПК РФ вновь возвращает к вопросу о том, что представляет собой прокурорский надзор за предварительным следствием, и к оценке предложений освободить прокурора от ответственности за качество расследования, от руководства деятельностью следователя. Думается, без четкого ответа на этот вопрос нельзя определить перспективы законодательного регулирования положения прокурора на досудебных стадиях процесса.
Безусловно соглашаясь с тем, что прокурор на стадии предварительного расследования является гарантом законности, обеспечения прав и законных интересов участников процесса, и не умаляя значения прокурорского надзора за исполнением законов органами следствия, признаем, что деятельность прокурора на предварительном следствии неправильно было бы свести только к контролю за соблюдением процессуальных правил производства по уголовному делу85.
Осуществляя надзор за соблюдением законов при расследовании преступлений, прокурор, очевидно, должен следить и за исполнением требований закона о всестороннем, полном и объективном расследовании преступлений. Без решения задачи всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств преступления невозможно и достижение истины по конкретному уголовному делу, а ведь установление истины и является той конечной целью, на достижение которой направлена вся деятельность органов расследования и прокурора в стадии расследования.В процессуальной литературе понятие прокурорского надзора за всесторонностью, полнотой и объективностью исследования обстоятельств преступления правильно, на наш взгляд, сформулировано как деятельность прокурора, направленная на обеспечение такого хода предварительного следствия, при котором органы расследования: выдвигают и проверяют все реально возможные общие версии относительно сущности преступления и виновности лица, его совершившего; исследуют частные версии относительно отдельных подлежащих доказыванию обстоятельств преступного деяния; обеспечивают наличие в материалах каждого уголовного дела доказательств, необходимых для установления с достаточной глубиной предмета доказывания; непредвзято, беспристрастно собирают, проверяют, оценивают и используют доказательства, выявляя не только уличающие, но и оправдывающие обстоятельства; принимают законные и обоснованные решения по уголовному делу86.
Осуществление прокурором деятельности по обеспечению всесторонности, полноты и объективности предварительного следствия немыслимо без использования им полномочий по руководству расследованием, которое заключается в том, что прокурор организует и контролирует деятельность следователя по установлению всех обстоятельств совершенного преступления в полном соответствии с тем, как оно действительно было совершено, обращая внимание на все без исключения элементы предмета доказывания (ст.73 УПК РФ).
Трудно поэтому согласиться с А.И.Долговой, утверждающей, что прокурор должен вмешиваться в деятельность по расследованию только в связи с нарушением закона и судить обо всем только с точки зрения законности, но не целесообразности87. Разве ограничивая осуществление прокурором надзора за законностью расследования пассивным, отстраненным наблюдением за соблюдением процессуальной формы, мы не рискуем превратить прокурорский надзор в формальную и неэффективную деятельность с ограниченными возможностями по исправлению следственных ошибок и пробелов расследования, но не имеющую возможности предотвращения таких ошибок?
Такой взгляд получал одно время признание в нормативных актах Генеральной прокуратуры. Так, Приказ Генерального прокурора РФ от 28 мая 1992 г. №20 «об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации» ориентировал прокурора «на стадии дознания и предварительного следствия (кроме производства по делам, подследственным прокуратуре) осуществлять не процессуальное руководство, а надзор за законностью мер по раскрытию преступлений, обеспечением всестороннего и объективного расследования, соблюдением прав всех участников процесса» (п.5.2). Думается, что возложение обязанности обеспечить всестороннее и полное расследование и одновременно ограничение возможностей направлять это расследование по пути всесторонности несколько непоследовательно. К тому же не вполне ясно, возлагается ли на прокурора по делам, подследственным прокуратуре, осуществление и надзора, и руководства.
Подобное определение роли прокурора не могло, думается, повысить эффективность прокурорского надзора, равно как и качество расследования. Следует с удовлетворением отметить, что данная тенденция не возобладала. Практика требует надлежащей организации прокурорского надзора и высокой его эффективности. В этих целях Приказ Генерального прокурора от 5 июля 2002 г. №39 «Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства» ориентирует прокурора на активную деятельность: обеспечивать выезд работников прокуратуры на место происшествия; принимать меры к качественному проведению неотложных следственных и оперативно-розыскных действий, организационному обеспечению квалифицированного расследования и раскрытия преступления (п.2.5; п.8). Согласно приказу прокурор должен выяснять доказанность факта совершения преступления и соблюдение предусмотренных законом условий для прекращения дела, следить, все ли возможности для сбора доказательств и изобличения преступников исчерпаны (п.1.16, 1.17).
В последние годы многими авторами и практическими работниками отмечается ослабление прокурорского надзора за законностью расследования преступлений. Подводя итоги работы за 1996 год, коллегия Генеральной прокуратуры РФ отметила серьезные недостатки в прокурорском надзоре за следствием и дознанием, среди которых указывалось и непринятие мер к обеспечению качества следствия. Прокурорам особое внимание предлагалось сосредоточить на обеспечении раскрываемости преступлений88 .
Значение деятельности прокурора по обеспечению исполнения требований закона о всесторонности и полноте расследования наглядно иллюстрируют результаты изучения практики.
Так, изучение 200 уголовных дел, расследованных следователями прокуратуры и МВД Самарского региона, отобранных по признаку участия (или неучастия) прокурора в руководстве расследованием, показало, что 62% составили дела со следственными ошибками (то есть дела, возвращенные прокурорами и судами на дополнительное расследование по причине односторонности и неполноты установления обстоятельств дела, существенного нарушения уголовно-процессуального закона или неправильного применения уголовного закона; дела, прекращенные и приостановленные по этим основаниям; дела с оправдательными приговорами), причем в структуре всех следственных ошибок 75% приходится на односторонность, неполноту и необъективность предварительного следствия89.
Для сравнения обратимся к результатам исследования, проведенного научными сотрудниками НИИ проблем укрепления законности и правопорядка совместно с кафедрой уголовного права и процесса Куйбышевского госуниверситета: при изучении дел со следственными ошибками в 82,4% случаев была установлена неполнота, односторонность и необъективность расследования. В структуре следственных ошибок удельный вес односторонности и неполноты предварительного следствия составляет 60,4%90. Приведенные данные свидетельствуют о том, что неполнота следствия является наиболее распространенным его недостатком91. Она, в свою очередь, нередко приводит к ошибкам в оценке доказательств и к неправильному применению уголовного закона, к принятию незаконных и необоснованных решений о судьбе уголовного дела.
Изучение характера следственных ошибок и их причин показывает, что процессуалистами выделяются субъективные и объективные причины ошибок. К первым относят недостаточность профессиональных познаний и практических навыков у следователей, обвинительный уклон и некритичность, отсутствие должных моральных и некоторых специальных качеств (недобросовестность). Среди причин объективного характера отмечают организационные недостатки, прежде всего — отсутствие руководства расследованием92.
Показательно, что еще в 1900 г. Высочайше учрежденная комиссия для пересмотра законоположений по судебной части, рассматривая недостатки предварительного следствия, в качестве одной из пяти основных причин тому назвала «недостаточное наблюдение прокурорского надзора за производством следствий»93. Сегодня среди основных факторов (условий), определяющих конкретные причины следственных ошибок, также можно особо выделить недостаточную эффективность прокурорского надзора за расследованием. К сожалению, практика дает основание для такого вывода. По 75% изученных дел со следственными ошибками можно констатировать недостатки в осуществлении прокурорского надзора94.
Так, только по 50,4% изученных уголовных дел со следственными ошибками прокурором принимались меры для устранения недостатков при производстве следствия (в 13% случаев уже после возвращения дела для производства дополнительного расследования из стадии судебного разбирательства). Как следствие, в 20% случаев дело возвращалось судом для дополнительного расследования (в большинстве случаев по основаниям неполноты и односторонности расследования), по трем делам вынесены оправдательные приговоры, в 14% случаев оправдательный приговор вынесен в части обвинения.
О недостаточной активности прокурора в руководстве расследованием говорит тот факт, что хотя в большинстве случаев (87% дел) меры по исправлению следственных ошибок принимались прокурором на досудебных стадиях, только по 13,3% дел такие меры принимались непосредственно в ходе расследования, в 26,7% — при отмене постановлений о прекращении и приостановлении уголовных дел. В 60% случаев прокурором было указано на допущенные ошибки только при возвращении дела для производства дополнительного расследования после ознакомления с обвинительным заключением. Очевидно, что восполнить пробелы следствия в этих случаях было значительно сложнее, чем в процессе первоначального расследования. Не случайно дореволюционные процессуалисты возвращение дел для дополнения следствия ставили «в ряду главнейших причин, обусловливающих медлительность производства»95.
Безусловно, всесторонность, полнота и объективность расследования, а также соблюдение прав обвиняемого не могут быть обеспечены прокурором, если последний ограничивается проверкой уголовных дел лишь при поступлении их с итоговыми процессуальными актами96. Практика требует от прокурора внимания к качеству следствия уже в ходе самого расследования, ориентирует прокурора на активное руководство доказательственной деятельностью органов расследования.
Таким образом, все надзорные полномочия прокурора, предоставляемые ему уголовно-процессуальным законом (ст.37 УПК), используются им для руководства расследованием. Анализ этих полномочий убеждает в том, что закон дает прокурору возможность активно участвовать в доказывании. Следует отметить, однако, что не все полномочия прокурора прямо связаны с осуществлением им доказательственной деятельности. Ряд полномочий (отмена незаконных и необоснованных постановлений следователя; поручение органам дознания проведения оперативно-розыскных мероприятий; дача согласия следователю на возбуждение перед судом ходатайства на проведение следственного действия, для которого требуется судебное решение; продление срока расследования; отстранение следователя от дальнейшего ведения следствия; передача дела от одного следователя другому; разрешение жалоб) направлен на создание необходимых условий для надлежащего осуществления доказывания по делу.
Осуществляя процессуальное руководство, прокурор определяет стратегическую линию доказывания по делу что служит, в конечном итоге, установлению истины по делу и в полной мере соответствует взгляду на прокурора как на орган уголовного преследования.
Повышение качества расследования требует активного руководства им со стороны прокурора.