§ 1. Понятие и виды преступлении против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления

В последние годы наблюдается крайне высокая степень поражен-ности сферы государственной власти, государственной службы и службы в органах местного самоуправления коррупционными и иными видами криминальных деяний.

В 1999 году было зарегистрировано 20 444 преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, что на 12,7% выше уровня 1998 года. В общем массиве зарегистрированной преступности удельный вес рассматриваемой группы преступлений составил 5,4%2.

' См.: Долгова А.И. Власть как криминологическая проблема// Преступность и власть. Материалы конференции. М. 2000. С. 5.

г См.: Состояние преступности в России за 1999 год. — М.: ГИЦ МВД РФ 2000. С. 7.

655

РОССИЙСКОЕ УГОЛОВНОЕ ПРАВО

распространение и в 2000 г. Прогнозируемые тенденции динамики этого вида преступности также не внушают оптимизма. Например, в ближайшей перспективе ожидается рост активности сформировавшихся масштабных вертикальных коррупционных связей, увеличение количества криминального совместительства государственными и муниципальными служащими своей деятельности с работой в подконтрольных коммерческих структурах, рост участия должностных лиц с использованием своих полномочий в организации и руководстве коммерческими структурами, обеспечении им неправомерно полученных льгот, использования положения должностного лица в продолжающемся процессе приватизации государственных предприятий в целях приобретения в свою собственность недвижимого и движимого имущества, акций, незаконной передачи с использованием статуса должностного лица коммерческим организациям государственных финансов, предназначенных для социальных нужд '.

В действующем уголовном законодательстве не содержится определения понятия преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. В ранее действовавшем уголовном законе России рассматриваемая группа деяний называлась должностными преступлениями, т.е. преступными посягательствами, совершенными должностными лицами либо в связи с занимаемым должностным положением э. К числу должностных преступлений можно отнести злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК), превышение должностных полномочий (ст. 286 УК), отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию или Счетной палате Российской Федерации (ст. 287 УК),

' См.: Криминогенная ситуация в России на рубеже XXI века. М. 2000. С. 26, 27. 2 См.: Босхолоа С.С. Основы уголовной политики. Конституционный, криминологический, уголовно-правовой и информационный аспекты. М. 1999. С. 54—58.

' См.: Уголовное право Российской Федерации. Особенная часть. М. Юристь. 1999.

С. 385.

65,6

Глава 16

незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК), получение взятки (ст. 290 УК), халатность (ст. 293 УК).

Вместе с тем совершение служебного подлога (ст. 292 УК) предусмотрено как должностным лицом, так и иным государственным служащим или служащим органа местного самоуправления. Присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК) может быть совершено только государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, дача взятки (ст. 291 УК) совершается общим субъектом.

В примечании 4 к ст. 285 УК разъясняется, что государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц, несут уголовную ответственность по статьям главы 30 УК в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями (ст.

Приведенная формулировка приравнивает в порядке исключения отдельные деяния недолжностных лиц, предусмотренные ст. 292, 288 УК, к должностным преступлениям. Следовательно, в состав включенных в главу 30 УК преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления входят как должностные преступления, так и приравненные к ним в порядке исключения деяния государственных служащих и служащих органов местного самоуправления, не являющихся должностными лицами, а также деяния, совершенные иными лицами (ст. 291 УК).

Исходя из изложенного, под преступлениями против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления следует понимать группу преступных деяний, посягающих на порядок осуществления государственной власти, государственной службы и службы в органах местного самоуправления, совершаемых должностными лицами в связи с занимаемым должностным положением, а также в исключительных случаях, предусмотренных уголовным законом, государственными служащими и служащими органов местного самоуправления, не относящимися к числу должностных лиц, либо иными лицами.

657

РОССИЙСКОЕ УГОЛОВНОЕ ПРАВО

Родовой объект преступных деяний, предусмотренных главой 30 УК, — общественные отношения, обеспечивающие нормальную деятельность органов публичной власти.

Видовой объект — порядок осуществления государственной власти, государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

В ст. 11 Конституции РФ предусмотрено, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство, суды Российской Федерации.

Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое осуществляется в пределах своих полномочий самостоятельно.

В соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28

' См.: СЗ РФ. 1995. № 31.

Глава 16

августа 1995 г. ' органами местного самоуправления являются выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Вопросами местного значения закон признает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (городского, сельского поселения, нескольких поселений, объединенных общей территорией, части поселения, иной населенной территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления), отнесенные к таковым его уставом.

Согласно Федеральному закону «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. 2 под муниципальной службой (службой в органах местного самоуправления) понимается оплачиваемая профессиональная деятельность по обеспечению полномочий органов местного самоуправления, которую осуществляют муниципальные служащие.

К видам преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления относятся:

злоупотребление должностными полномочиями (ст.

превышение должностных полномочий (ст. 286 УК);

отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации (ст. 288 УК);

присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК);

незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК);

получение взятки (ст. 290 УК);

дача взятки (ст. 291 УК);

служебный подлог (ст. 292 УК);

халатность (ст. 293 УК).

' См.: СЗ РФ. 1995. № 35. 3 Так же. 1998. №2.

659

РОССИЙСКОЕ УГОЛОВНОЕ ПРАВО

Непосредственным объектом преступлений против государственной власти, государственной службы и службы в органах местного самоуправления являются различные стороны видового объекта, т.е. интересы государственной службы или службы в органах местного самоуправления те, либо иные элементы указанных видов службы.

Преобладающую часть преступлений данной группы составляют деяния, где отсутствует предмет преступления. Между тем, в отдельных составах наличие предмета обязательно: документы, материалы, как носители информации (ст. 287 УК); деньги, ценные бумаги, иное имущество (ст. 290, 291 УК); официальные документы (ст. 292 УК).

Объективная сторона преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления выражается, как правило, в действиях. Путем бездействия могут быть совершены только некоторые виды злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК) и халатность (ст. 293 УК).

Должностные преступления в рассматриваемой группе преступных посягательств имеют, как правило, следующие отличительные признаки:

1) совершаются должностным лицом с использованием своих должностных полномочий;

2) совершаются недолжностным лицом, но связаны с последующим использованием полномочий должностного лица;

3) совершаются вопреки интересам государственной службы или службы в органах местного самоуправления.

Должностным лицом с использованием своих должностных полномочий (или в связи с ними) совершаются преступные деяния, предусмотренные ст.

К разряду деяний, совершаемых недолжностным лицом, но связанных с последующим использованием полномочий должностного лица, можно отнести дачу взятки должностному лицу (ст. 291 УК), ко-

6ЙЙ)

Глава 16

торая может быть совершена любым недолжностным лицом, но, во-первых, дается должностному лицу и, во-вторых, для последующего использования этим должностным лицом своих должностных полномочий в интересах взяткодателя.

Обе разновидности должностных преступлений совершаются вопреки интересам государственной службы или службы в органах местного самоуправления, т.е. находятся в противоречии с целями и задачами государственной или муниципальной службы, нанося таким образом ощутимый вред ее интересам.

Приравненные к должностным преступления государственных служащих и служащих органов местного самоуправления, не относящихся к числу должностных лиц (ст. 288,292 УК), совершаются только путем действия. Они сходны с должностными преступлениями тем, что, во-первых, посягают на тот же объект (предмет), во-вторых, совершаются с использованием служебного (но не должностного) положения, в-третьих, совершаются вопреки интересам государственной или муниципальной службы.

Часть преступлений против государственной власти, государственной службы и службы в органах местного самоуправления имеет формальный состав (ст. 287, 289—292 УК), преступление признается оконченным с момента совершения указанных в диспозициях действий.

Другая часть рассматриваемой группы преступлений имеет материальные составы (ст. 285, 286, 288, 293 УК), преступление признается оконченным с момента существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо наступления иных предусмотренных уголовным законом последствий. В этом случае необходимо установление наличия не только самого деяния (действия или бездействия) виновного, но также наступления вредных последствий и причинной связи между деянием и наступившими последствиями.

Субъективная сторона преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы органах местного самоуправления предусматривает, как правило, умышленную

6№

РОССИЙСКОЕ УГОЛОВНОЕ ПРАВО

форму вины (ст. 285—292 УК). Вместе с тем халатность (ст. 293 УК) предполагает наличие неосторожной формы вины.

Ряд рассматриваемых преступных посягательств предусматривает наличие в качестве обязательного признака субъективной стороны преступления корыстную мотивацию или иную личную заинтересованность (ст. 285, 290, 292 УК).

Исходя из анализа составов преступлений, предусмотренных ст. 285—293 УК, а также примечания 1 к ст. 285 УК, субъектами преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления могут быть признаны следующие категории лиц:

1) должностные лица, не занимающие государственных должностей Российской Федерации и государственных должностей субъектов Российской Федерации;

2) должностные лица, занимающие государственные должности Российской Федерации;

3) должностные лица, занимающие государственные должности субъектов Российской Федерации;

4) государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц;

5) лица, не являющиеся государственными служащими или служащими органов местного самоуправления.

Поскольку подавляющая часть рассматриваемых деяний относится к разряду должностных преступлений, ключевым здесь является понятие должностного лица. Это понятие определено законодательно. В соответствии с примечанием 1 к ст. 285 УК должностными лицами в статьях главы 30 УК признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Указанные в примечании 1 к ст. 285 УК функции должны выпол-

'-682

Глава 16

няться постоянно, временно или по специальному полномочию. В этой связи необходимо в каждом случае совершения должностного преступления устанавливать, на основе какого именно нормативного акта виновный выполнял те либо иные функции должностного лица. Особенно важно выяснять данное обстоятельство при выполнении виновным должностных функций временно или по специальному полномочию.

В п. 7 постановления Пленума Верховного Суда СССР «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» от 30 марта 1990 г. (с изм. на 10 февраля 2000 г.)' отмечается: судам необходимо иметь в виду, что лицо, временно исполняющее обязанности по определенной должности или осуществляющее их по специальному полномочию, может быть признано субъектом должностного преступления при условии, если указанные обязанности были возложены на данное лицо в установленном законом порядке.

В п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» от 10 февраля 2000 г. 2 дается разъяснение: выполнение перечисленных в примечании 1 к ст. 285 УК функций по специальному полномочию означает, что лицо исполняет определенные функции, возложенные на него законом (стажеры органов милиции, прокуратуры и др.), нормативным актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом. Такие функции могут осуществляться в течение определенного времени или одноразово либо совмещаться с основной работой (народные и присяжные заседатели и др.).

К представителям власти, исходя из разъяснений, содержащихся в п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе», следу-

' См.: Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда Российской Федерации (СССР, РСФСР) по уголовным делам. М. 2000. С. 298—302. 3 См.: ВВС РФ, 2000. №. 4. С. 5—9.

^63

РОССИЙСКОЕ УГОЛОВНОЕ ПРАВО

ет относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности (например, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД РФ и ФСБ РФ, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями).

В п. 3 указанного постановления Пленума Верховного Суда РФ разъясняются понятия организационно-распорядительных и административно-распорядительных и административно-хозяйственных функций.

Под организационно-распорядительными функциями понимается руководство коллективом, расстановка и подбор кадров, организация труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения, наложение дисциплинарных взысканий, а также иные функции по руководству и управлению подчиненными.

К административно-хозяйственным функциям относятся полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также полномочия по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения и т.д.

Должностными лицами признаются лица, выполняющие функции

б^ро

Глава 16

представителя власти, организационно-распорядительные либо административно-хозяйственные функции только в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом «Об обороне» от 31 мая 1996 г. ' Вооруженными Силами Российской Федерации признается государственная военная организация, предназначенная для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, вооруженной защиты целостности и неприкосновенности ее территории, выполнения задач в соответствии с международными договорами России.

К другим войскам и воинским формированиям, согласно Федеральному закону «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. 2- относятся: Пограничные войска Федеральной пограничной службы РФ, Внутренние войска МВД РФ, Железнодорожные войска РФ, войска Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ, войска гражданской обороны, инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти. Служба внешней разведки РФ, органы ФСБ РФ, органы Федеральной пограничной службы РФ, федеральные органы правительственной связи и информации, федеральные органы государственной охраны, федеральный орган обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти РФ, создаваемые на военное время специальные формирования.

Не являются должностными лица, выполняющие постоянно, временно или по специальному полномочию организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в коммерческих организациях, которые не являются государственным органом

'См.:СЗРФ. 1996. №23. 2 См.: РГ. 1998. 2 апреля.

РОССИЙСКОЕ УГОЛОВНОЕ ПРАВО

органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением ', а также в различных общественных объединениях.

Особыми категориями должностных лиц, с совершением преступлений которыми закон связывает повышенную уголовную ответственность, являются лица, занимающие государственные должности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации.

Под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (примечание 2 к ст. 285 УК). Такими лицами являются Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, федеральные министры и иные категории должностных лиц, занимающие должности, отнесенные ст. 1 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» к государственным должностям категории «А».

Лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации, признаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (примечание 3 к ст. 285 УК). К разряду таких лиц относятся руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, судьи и другие должностные лица субъекта Российской Федерации, занимающие государственные должности категории «А».

Понятия государственного служащего и служащего органа местного самоуправления давались выше.

Кроме трех категорий должностных лиц, а также государственных

' См.: Устинова Т.Д. Разграничение ответственности должностных лиц и лиц, осуществляющих управленческие функции// Сборник науч. трудов НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ. М. 2000. С. 20.

^66

Глава 16

служащих и служащих органов местного самоуправления, не относящихся к числу должностных лиц, субъектами преступлений против государственной власти государственной службы и службы в органах местного самоуправления могут быть лица, не являющиеся государственными или муниципальными служащими. Речь идет о ст. 291 У К, устанавливающей ответственность за дачу взятки, где субъект в отличие от остальных составов преступлений, предусмотренных главой 30 УК, не специальный, а общий.