Государственный целевой кредит

— это кредит, который выдает государство субъектам Российской Федерации, отраслям хозяйственного комплекса, организациям и гражданам для реализации определенных социально-экономических программ (конверсионных, инвестиционных и т.

180

венные целевые кредиты относятся к числу льготных , в связи с чем в соответствующих нормативных документах конкретно указывается, кому они могут быть выданы. Нарушение этих условий, причинившее крупный ущерб, влечет уголовную ответственность.

Понятие «государственного целевого кредита», данное в диспозиции ч. 2 ст. 176 УК РФ, нельзя отождествлять с понятием, которое обычно рассматривается в экономической и юридической литературе как «государственный кредит», под которым понимается система кредитных отношений, в которой государство выступает заемщиком, а население и частный бизнес — кредиторами (используются, например, облигации государственного займа и т. д.)181. Кроме того, под государственным кредитом понимаются кредиты, получаемые Российской Федерацией от иностранных государств и международ-

I7t Горелик А. С.. Шишко И. В., Хлупина Г. Н. Преступления в сфере экономической Деятельности... С. 51-52.

1 8 Кривенко Т. Д.. Куранова Э. Д. Квалификация посягательств на целевые бюджетные средства // Законность. 1996. № 7. С. 7.

80 Постановление Президиума ВС РФ и Правительства РФ от 25 мая 1992 г. «О неотложных мерах по улучшению расчетов в народном хозяйстве и повышении ответственности предприятий за их финансовое состояние»// Ведомости Съезда народных Депутатов РФ и Верховного Совета РФ.1992. № 25. Ст.1252; Постановление Правительства РФ и Центрального банка РФ от 1 июня 1992 г.

Курс экономической теории: Учебное пособие / Под ред. М. Н. Чепурина, Е. А. Кисилевой. Киров, 1996. С. 373.

92 Глава 1

ных организаций или выдаваемые ею указанным субъектам182. Государственный кредит, как правило, используется для финансирования существующего или возникшего дефицита бюджета.

К сожалению, термин «государственный целевой кредит» не получил своего легального толкования. Поэтому необходимо исходить из имеющихся возможностей для выработки единого подхода.

Безусловно, следует учесть, что при толковании закона необходимо исходить не из того, что якобы хотел законодатель, а из того, что он написал. «Если даже ... воля законодателя искажена (с точки зрения ученых и практических работников)... дефектами юридической техники, то и это не дает права правоприменителю корректировать ее на том основании, что он, видите ли, лучше понимает ее (волю законодателя), чем сам законодатель (не разработчик зако-на)».183

Для исторического толкования этого термина нет достаточного фактического материала. Используя же другие данные, можно применить лишь грамматический и систематический приемы толкования. Так, совершенно обоснованно можно говорить о том, что понятие государственного целевого кредита нормативно нигде не раскрывается. Только в письме Минфина РФ от 3 июля 1992 г. № 2-9 «О предоставлении кредитных ресурсов для нормализации

« « 184

платежей в народном хозяйстве» имеется словосочетание «государственный целевой кредит». Однако нет оснований утверждать, что под ним понимается только выделение государственных бюджетных средств. Кроме того, исходя из смысла указанного документа и Приложения к нему, кредитные ресурсы выделяются лишь в денежной форме на пополнение оборотных средств. Как уже указывалось, понятие кредита подлежит расширительному толкованию, и

82 Закон РФ от 13 ноября 1992 г. № 3877-1 «О государственном внутреннем долге Российской Федерации»// Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.

183 Яда П. С. Толкование как основной элемент квалификации экономических и должностных преступлений // Право и экономика. 1996. № 9. С. 72.

84 Письмо Минфина РФ от 3 июля 1992 г. № 2-9 «О предоставлении кредитных ре-сурпов для нормализации платежей в народном хозяйстве» / Зарегистрировано в Минюсте РФ 10 августа 1992 г. Per. № 34.

Юридическая характеристика составов преступлений... 93

речь может идти и о товарном кредите, и др. Таким образом, государственный целевой кредит может быть предоставлен в виде денежных средств либо вещей, определенных родовыми признаками,

г- 185

либо иных прав и преимуществ, включая налоговые отсрочки , на возвратной основе от имени государства в публично-правовом порядке, установленном бюджетным и иным законодательством. Исходя из этого, можно сказать, что государственный целевой кредит — это не только бюджетные средства.

Действительно, государственное целевое кредитование осуществляется из целевых бюджетных фондов, определяемых Законом о федеральном бюджете на предстоящий год. Другим же источником государственного кредитования являются государственные внебюджетные фонды, средства которых являются государственной собственностью, и целевые фонды Правительства РФ186.

Помимо финансирования целевых программ и иных государственных нужд, государство осуществляет мероприятия по оказанию финансовой помощи и поддержки хозяйствующих субъектов и отраслей народного хозяйства, деятельность которых, с одной стороны, является жизненно необходимой для удовлетворения публичных интересов общества, а с другой — не может осуществляться без притока денежных средств извне.

Финансовая помощь и поддержка могут осуществляться путем финансирования определенных затрат организаций (селективное санирование) или отраслей в целом, предоставления дотаций, субсидий, компенсаций.

Государственное финансирование может осуществляться в отношении хозяйствующих субъектов всех форм собственности.

Помощь государства может осуществляться выделением дотаций, субсидий, компенсаций.

Дотация — это ассигнования из государственного бюджета, выделяемые предприятиям за проданную продукцию для покрытия убытков, в том числе плановых. За счет дотаций, например, из фе-

85 Закон РФ от 20 декабря 1991 г. «Об инвестиционном налоговом кредите»// Ведо мости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Рос сийской Федерации. № 12. Ст. 603.

86 Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичев. М., 1995. С. 183-195.

94 Глава 1

дерального бюджета осуществляется санация убыточных угольных шахт и разрезов187.

Компенсация — возмещение государством понесенных хозяйствующими субъектами расходов. Методом компенсирования возмещается, к примеру, часть затрат сельскохозяйственным производителям на приобретение минеральных удобрений и средств защиты растений и т. д. Государственное финансирование хозяйственной деятельности может носить субсидиарный характер.

Субсидия — это денежная помощь, оказываемая государством в качестве дополнительного источника покрытия расходов. Государством, например, субсидируются программы и мероприятия по развитию животноводства, растениеводства и другие затраты.

Описанное государственное финансирование осуществляется непосредственно, путем выделения денежных сумм хозяйствующим субъектам. Вместе с тем государственное финансирование может производиться и опосредованно, через бюджеты субъектов РФ. Таким видом оказания централизованной финансовой помощи является выделение субвенций.

Правовые основы выделения субвенций устанавливает Закон РСФСР от 15 июля 1992 г. № 3303-1 «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу»188.

Исходя из смысла закона, представляется, что бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии, бюджетные ассигнования, бюджетные ссуды, минимальные государственные социальные стандарты189 могут быть предметами ч. 2 ст. 176 УК РФ, если их расценивать как кредитные средства, выделенные государством на конкретно определенные цели в соответствии с нормативными актами. Кроме того, их незаконное получение или нецелевое расходование может влечь для виновных уголовную ответственность и по ст. 201 УК РФ или по ст. 285 УК РФ, другим статьям уголовно-

187 СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1012.

188 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1992. № 34. Ст. 1972.

189 Данные понятия приводятся в соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ.

Юридическая характеристика составов преступлений... 9?

го закона (например, статьям о преступлениях против собственности).

Справедливо замечание А. Э. Жалинского о том, что не может являться государственным кредитом кредит, выданный Российской федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями в рамках отношений, регулируемых гражданским

190

законодательством .

Если же кредит предоставлен не из бюджета (любого уровня), к примеру, за счет средств коммерческих банков, а поручителем выступает администрация района, то такой кредит не будет относиться к государственному.

Изложенное позволяет сделать вывод, что ч. 2 ст. 176 УК РФ охраняет значительную часть средств, которые идут как из бюджета, так и из других источников, но от лица государства, на целевое финансирование различных форм общественной жизни.

Заемщик, имеющий право на получение государственного целевого кредита, предоставляет кредитной организации целый ряд обязательных документов, без которых государственный кредит не выдается. В зависимости от цели кредита предоставляются различные документы191.

Закон в данном случае не указывает, какими способами должен быть получен целевой кредит.

Таким образом, незаконность получения государственного целевого кредита имеет место в случаях умышленного нарушения ли-

190

Уголовное право России. Т. 2, Особенная часть: Учебник для вузов. М., 1998. С. 256.

Примерный перечень таких документов изложен в Приложении к уже упоминав-Шемуся письму Минфина РФ от 3 июля 1992 г. «О предоставлении кредитных ресурсов для нормализации платежей в народном хозяйстве».

1 Мамедов А. А. Объективная сторона преступлений в сфере банковской деятельности // Уголовное право. 2000. № 2. С. 36.

96 Глава 1

цом, получающим кредит, установленных нормативно-правовыми актами правил, определяющих материально-правовые основания получения данного кредита применительно к категории лиц, которые его запрашивают, их хозяйственно-экономическому и социальному положению.

Как представляется, не образует признака незаконности в смысле рассматриваемой статьи нарушение процедурных правил получения кредита.

Н. А. Лопашенко считает, что получение целевого кредита путем предоставления государственному кредитору (Центральному банку России) заведомо ложных сведений о хозяйственном положении либо финансовом состоянии охватывается рамками ч. 2 ст. 176 УК РФ; а составы преступлений, предусмотренных в ч. 1 и в ч. 2 статьи, в данном случае конкурируют между собой и соотносятся как общий и специальный составы193. И. В. Шишко приходит к тому

194

же выводу .

С такой точкой зрения согласиться сложно, так как объективно в ст. 176 УК РФ объединены два различных состава преступления, взаимосвязанные только общими характеристиками терминов, употребленных законодателем при конструировании составов, и ч. 1 ст. 176 УК РФ не является общей по отношению к ч. 2 той же статьи.

Вторая форма деяния, предусмотренного ч. 2 ст. 176 УК РФ, — использование государственного целевого кредита не по прямому назначению — имеет место в случае, когда совершаются действия, связанные с распоряжением полученными средствами в противоречии с условиями, сформулированными в нормативных актах о предоставлении государственного целевого кредита195. В последнем случае использование государственного целевого кредита не по

'"Лопашенко Н. А. Указ. соч. С. 117.

194 Горелик А. С., Шишко И. В., Хлупина Г. Н. Указ. соч. С. 52.

85 Так, например, согласно п. 4 письма Минфина РФ от 16 апреля 1996 г. №3-А2-02 «О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета» (Минюст данное письмо не регистрировал) под использованием кредита не по прямому назначению понимается такое их использование, которое не приводит к результатам, предусмотренным при их предоставлении, или приводит к этим результатам, но сопровождается неправовыми действиями или событиями, неправомерность которых закрепляется в правовых актах, в заключаемых договорах или в решениях полномочных органов, определяющих целевой характер выделяемых средств.

Юридическая характеристика составов преступлений... 97_

прямому назначению может заключаться в обращении заемщиком кредитных сумм на нужды предприятия, не указанные в кредитном договоре, например, деньги, выделенные на строительство жилья, используются заемщиком на расширение производства, выдачу заработной платы, погашение кредитов, уплату налогов, направление их в коммерческие структуры и банки, оказание кредитной помощи другим предприятиям, приобретение валюты196.

Использование кредитных средств не по прямому назначению порой происходит в результате злоупотреблений или прямой корыстной заинтересованности должностных лиц (чаще всего региональных органов управления), которые, распределяя централизованные льготные кредиты, раздают их не тем, кому они адресованы, а за взятки нужным людям, иногда своим замаскированным коммерческим структурам.

Такая порочная практика имеет место, в частности, при распределении бюджетных ассигнований, выделяемых на поддержку села, других приоритетных социально-экономических программ, развитие конкретных регионов, свободных экономических зон и т. д.19/ Так, при проверке Главным ревизионным управлением ГУП «Агентство по управлению денежно-кредитными ресурсами по завозу грузов в районы Крайнего Севера при Правительстве Республики Саха (Якутия)» было выяснено, что за период с 1994 по 1998 год администрациям улусов и предприятиям различных форм собственности было предоставлено для завоза грузов федеральных целевых кредитов на 4,5 млрд руб. Подлежало возврату с процентами 6,5 млрд руб., фактически же возвращено чуть более 1,9 млрд руб., т. е. многие кредиты выдавались якобы для завоза грузов, но исчезали в неизвестном направлении.

Другой пример. Проведенной контрольно-ревизионным управлением Минфина РФ проверкой эффективности и целевого исполь-

96 В этом же письме Минфина РФ также указаны виды нецелевого использования бюджетных средств. Это могут быть такие действия: направление средств на банковские депозиты, приобретение различных активов (валюты, ценных бумаг) с целью их последующей продажи и т. д. В письме приводятся и особенности нецелевого использования средств финансирования уреждений и организаций.

О масштабах нецелевого использования государственных централизованных кредитов упоминают Т. Кривенко и Э. Куранова (см.: Кривенко Т. Д., Куранова Э. Д. Квалификация посягательств на целевые бюджетные средства // Законность. 1997. № 7. С. 7).

4 Зак. 3628

98 Глава 1

зования в 1998-1999 гг. средств, направленных на поддержку малого предпринимательства в Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства, зафиксировано отвлечение государственных средств из оборота путем зачисления их на банковские депозиты, покупки ценных бумаг и т. д., а также практика выдачи кредитов без гарантии их возвращения.

В Татарстане комитет парламентского контроля обвинил руководство государственного целевого бюджетного Фонда воспроизводства запасов минеральных ресурсов республики в нецелевом использовании почти 2 млрд руб. Причем более 300 млн руб. бюджетных средств выведены из финансового оборота фонда и длительное время находятся на счетах различных коммерческих структур.

Состав использования средств государственного целевого кредита не по прямому назначению будет и при промежуточном использовании предоставленных средств для извлечения прибыли, если эти действия не образуют преступления против собственности или должностного преступления.

«Все средства бюджета имеют целевое назначение»198, и государственный целевой кредит, соответственно, должен использоваться на строго ограниченные цели. Целевое назначение кредита определяется в нормативно-правовых актах и решении о предоставлении данного кредита. Основания, порядок и общие условия финансирования Правительством Российской Федерации на условиях возвратности и платности, цели предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе, перечень заемщиков определяются федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год199.

Кроме того, следует учитывать, что средства федерального бюджета (или бюджета вообще) на «доходных» или «расходных» счетах и их правовой режим, виды и формы расходов регулируются не главой 45 «Банковский счет» Гражданского кодекса РФ, а бюджетным законодательством, в том числе и действующей на момент составления и исполнения бюджета бюджетной классификацией Российской Федерации.

98 Блинов М. Бюджетный кодекс Российской Федерации и практика // Хозяйство и право. 1999. № 6. С. 87.

См., напр.: Федеральный закон № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» (ст. 76, 80) // Российская газета. 2001. 31 дек.

Юридическая характеристика составов преступлений... 99_

При получении государственного целевого кредита заемщик находится под тройным контролем (коммерческого банка. Центрального банка России либо его территориальных отделений, Министерства финансов России или его территориальных подразделений), факты использования государственных кредитов не по прямому назначению в основном вскрываются в результате проверок Минфина РФ, ЦБ РФ и Счетной палаты РФ.

Так, например, согласно Отчету Счетной палаты о результатах проверки в Министерстве образования Российской Федерации в 1997-1998 гг. и за 5 месяцев 1999 г. незаконно были использованы средства федерального бюджета в сумме 82,7 млн руб., нецелевым образом были использованы бюджетные ассигнования в сумме 1600,4 млн руб.

В Федеральной миграционной службе России за 1997 г. и 9 месяцев 1998 г. выявлено нецелевое использование 910 млн руб. и 1,672 млн долл. США.

И в отчетах Счетной палаты почти всякий раз с неизбежностью стала появляться фраза: «Средства были направлены негосударственным коммерческим организациям без обеспечения участия РФ либо увеличения доли собственности РФ в их уставных капиталах».

Использование государственного целевого кредита не по прямому назначению является преступным только тогда, когда эти действия причинили крупный ущерб гражданам, организациям или государству.

Правовая оценка каждого из нарушений при бюджетном кредитовании различна и зависит от вида нарушения, правового положения субъектов преступления, направленности их умысла, характера последствий, размера причиненного ущерба. Для определения вида ответственности имеют значение размеры истраченных не по назначению средств в общей сумме полученного целевого кредита. Весьма важным фактором для определения вида ответственности будет вопрос о том, куда, на решение каких задач истрачены целевые кредитные ассигнования, насколько эти задачи были важны для региона, отрасли, предприятия и вызывались жизненной, производственной необходимостью200

Ларьков А. Н., Кривенко Т. Д., Куранова Э. Д. Преступные посягательства на бюджетные кредитные средства. Квалификация. Расследование: Методическое пособие. М., 1997. С. 21.

100 Глава 1

Как считает С. В. Максимов, по ч. 2 ст. 176 УК РФ следует квалифицировать уклонение от возврата средств государственного целевого кредита, сопряженное не только с его предварительным незаконным получением любым способом (не только с помощью обмана), но и с его использованием не по назначению. В этих случаях ответственность заемщика может наступать даже при своевременном и полном погашении задолженности, поскольку погашение такой задолженности не исключает возможности причинения крупного ущерба гражданам и организациям, права которых ущемлены несправедливым распределением государственных целевых кредитов201 . Думается, что такая позиция имеет право на существование и применение.

Т. Д. Кривенко и Э. Д. Куранова делают вывод, что при определенных условиях ответственность за нецелевое использование кредитных средств может наступать в гражданско-правовом порядке. В подобных ситуациях применение к нарушителям таких мер. как взыскание сумм кредитных средств, истраченных не на цели, предусмотренные кредитным или иным договором, востребование кредитных сумм, не возвращенных в срок, а также платы за кредит и штрафных санкций за нецелевое его использование и несоблюдение сроков возврата может быть признано достаточным202.

Таким образом, критериями для разграничения ситуаций, влекущих административную, гражданско-правовую или уголовную ответственность, могут служить характеристика мотивов использования бюджетных средств не по назначению, конкретных задач, решенных с помощью средств целевого государственного кредита, наличие или отсутствие корыстной или иной личной заинтересован-

_ 203 т т "

ности, вид и размеры причиненного ущерба . Но что касается действий, содержащих признаки состава преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 176 УК РФ, то они могут быть признаны непреступными, единственно, если имела место ситуация крайней

01 Максимов С. В. Уголовная ответственность за невыполнение должником заемных обязательств // Законность. 1998. № 10. С. 12.

102 Кривенко Т. Д., Куранова Э. Д. Квалификация посягательств на целевые бюджетные средства // Там же. 1996. № 7. С. 8.

юз См. также: Пономарев С. А. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства // Государство и право. 1999. № 2. С. 68-76.

необходимости. А указанные выше критерии, несомненно, должны быть учтены при назначении наказания.

И еще один аспект, на который необходимо обратить внимание. В формулировке диспозиции ч. 2 ст. 176 УК РФ «вид причинной связи очерчивается через причинение крупного ущерба, порожденного противоправными действиями виновного лица, нарушающими публично-правовой порядок предоставления и использования государственных целевых кредитов»204.

Таким образом, «причинная связь при совершении преступлений, предусмотренных ст. 176 УК РФ, развивается от создания реальной возможности наступления вреда до ее претворения в действительности, что дает основание для признания ее признаком состава преступления»205.