ПРАВОВОЙ СТАТУС СУБЪЕКТОВ СОЦИАЛЬНОГО ПАРТНЕРСТВА: ГОСУДАРСТВО, ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЕ СОЮЗЫ, ОБЪЕДИНЕНИЯ РАБОТОДАТЕЛЕЙ
Государство как участник социального партнерства. Государство в качестве субъекта трудового права в советский период исследователями не рассматривалось, поскольку роль государства в правовом регулировании трудовых и социально-обеспечительных отношений презюмировалась в целом.
Пожалуй, впервые в теории трудового права государство, основные его функции и формы деятельности в сфере труда, были подвергнуты развернутому анализу в Курсе российского трудового права51. Авторами названного Курса на базе Конституции РФ и действующего законодательства о труде дается характеристика политики Российского государства в области трудовых отношений и обосновывается тезис об активной роли государства в переходный период, с которым нельзя не согласиться. И что важно отметить в контексте нашего исследования, авторы упомянутого Курса в качестве основной функции государства в современных условиях называют организацию социального партнерства, все иные функции государства относят к производным и призванным конкретизировать эту основную функцию[420]. Между тем в развитие названных положений хотелось бы конкретизировать правовой статус государства как субъекта трудового права.Несомненно, что государство — это особый субъект в трудовом праве. Оно выступает одновременно в двух ролях: государство как носитель публичной власти и государство как участник социального партнерства. Государство как носитель государственного суверенитета обладает властными полномочиями, которые традиционно подразделяются на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Государство принимает законы, которыми должны руководствоваться субъекты трудового права, в том числе легализует правосубъектность социальных партнеров, процедуры их взаимодействия. Государство обеспечивает исполнение законов посредством актов управления, контроля и надзора в сфере труда. Оно также имеет юрисдикционные органы, которые рассматривают, в том числе, и трудовые конфликты.
Таким образом, государство осуществляет правовое регулирование социально-трудовых отношений, точно также как это происходит в иных сферах общественной жизни.Вместе с тем, в отличие от других отраслей права в трудовом праве государство приобретает еще одну роль — участника социального партнерства. Государство как участник социального парт- нерства определяется нами в двух ипостасях: государство- работодатель (в лице государственных учреждений, организаций, государственных предприятий) и государство— участник в правовом механизме социального сотрудничества, носитель общегосударственных интересов. Речь идет как бы о раздвоении государства как участника социального партнерства в зависимости от характера интереса, который оно отражает. Итак, государство — это собственник ресурсов и один из крупных работодателей в лице государственных организаций, предприятий и в системе государственной службы. Соответственно его представители должны выступать на стороне работодателей в трехсторонних комиссиях по регулированию социально-трудовых отношений и в этой же роли подписывать коллективные соглашения. Согласно ТК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления являются сторонами социального партнерства в тех случаях, когда они выступают в качестве работодателей или их представителей (ст. 23).
Последняя роль — самостоятельного участника социального партнерства появилась только с начала 90-х годов. В системе социального партнерства государство представляют субъекты различных уровней. Согласно ТК РФ на федеральном уровне в состав Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально- трудовых отношений входят представители Правительства РФ, на региональных, территориальных уровнях — представители органов исполнительной власти (ст. 35). На наш взгляд, государство, как участник социального партнерства, властными функциями не наделяется. Партнерство предполагает равенство прав его участников, и это необходимо подчеркнуть. Чтобы определить особый правовой статус государства— участника социального партнерства, попытаемся ответить на вопрос: какие особые функции оно осуществляет в этой новой для него роли? Полагаем, что к ним можно отнести три основные функции:
- координации совместных действий социальных партнеров;
- примирения сторон путем содействия урегулированию конфликтов;
- защиты общественных интересов.
Рассмотрим каждую из них.
В сфере социально-трудовых отношений работники и работодатели имеют свои собственные интересы, которые далеко не всегда совпадают. Создают они и свои организационные структуры в виде предпринимательских и профессиональных союзов, которые позволяют общими усилиями отстаивать корпоративные интересы. Во взаимодействии этих структур роль посредника или координатора между ними берет на себя государство. Г.Ю. Семигин, характеризуя указанную функцию государства, подчеркивает, что «в результате взаимодействия сторон этого социального треугольника складываются различные варианты неокорпоративистской модели социального партнерства»5 , вырабатываются общие принципы согласованного проведения социально-экономической политики. Именно в этом контексте мы можем вести речь о координационной функции государства, направленной на обеспечение согласования интересов работников и работодателей в сфере труда.
Вторая функция — примирения сторон — вытекает из первой и рассчитана на конфликтные ситуации. В беспристрастности государства как арбитра в конфликте сторон, о доверии к нему с обеих сторон говорил Генеральный директор МБТ М. Хансенн в своем докладе на 79-й Конференции труда в 1992 г.[421] Государство как участник социального партнерства примиряет стороны, а не выносит государственно-властных решений, не разрешает социально- трудовые конфликты по существу.
Согласно ТК РФ Служба по урегулированию коллективных трудовых споров является государственным органом, она не только организует примирительные процедуры, но и участвует в них, осуществляет меры по предупреждению и разрешению коллективных споров. Названная Служба по урегулированию коллективных трудовых споров также осуществляет уведомительную регистрацию коллективных трудовых споров, проверяет в случае необходимости полномочия представителей сторон коллективного трудового спора, формирует список трудовых арбитров, выявляет и обобщает причины и условия возникновения коллективных трудовых споров, подготавливает предложения по их устранению и др.
(ст. 407 ТК).И последняя функция государства — защита общественных интересов. Суть этой функции заключается в том, что государство как участник социального партнерства имеет свой собственный интерес в регулировании трудовых и социально-обеспечительных отношений. В рамках социального партнерства важно не только взаимопонимание между союзами работодателей и работников, но и необходимо, чтобы обе стороны учитывали интересы общества, всеобщее благо или, как мы чаще говорим — государственные интересы. Ведь не исключено, по справедливому замечанию советника МБТ Г. Шмидта, что «в определенных сферах интересы социальных партнеров могут совпадать, но таким образом, что окажется невыгодным для тех, кто находится вне их партнерства». В этой связи, пишет он далее, «стало правилом проявлять солидарность по отношению к безработным и социально-незащищенным лицам»[422]. В ТК РФ основными задачами трудового законодательства названы не только создание необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений, но и государства (ст. 1).
Сформулируем краткие выводы. Правовой статус государства как носителя публичной власти отличается от статуса государства — участника социального партнерства. В первом случае государство реализует свои полномочия в рамках отношений власти- подчинения. К примеру, юрисдикционные функции государства по трудовым делам означают рассмотрение трудового спора по существу и обеспечение принудительного его исполнения, если одна из сторон уклоняется от исполнения. Во втором случае государство как участник социального партнерства действует на основании принципа равенства сторон в партнерских отношениях. Например, это иначе проявляется и в функции разрешения трудовых конфликтов, которая сводится к примирению сторон, поиску компромиссных решений.
Государство как участник социального партнерства выступает как бы в двух ролях одновременно, но в лице различных органов- представителей. Речь идет о государстве-работодателе и государстве — социальном партнере, носителе общественных интересов. Государство-работодатель в лице государственных предприятий, организаций, служб, которые обладают работодательской правосубъектностью, и подчинены общим требованиям трудового права. Государство как участник социального партнерства наделяется особой социально-трудовой правосубъектностью в целях обеспечения интересов всего общества, т. е. общественно-значимых интересов. Этот вид правосубъектности государства проявляется в его социально-трудовых функциях: координации совместных действий социальных партнеров, примирения сторон в случае конфликтов и защиты общественных интересов.