ПОРЯДОК РАЗРЕШЕНИЯ КОЛЛЕКТИВНЫХ ТРУДОВЫХ СПОРОВ
В отличие от России страны Запада имеют довольно продолжительную историю становления законодательства о разрешении коллективных трудовых конфликтов. Следует отметить, что в советский период в 60-80-е гг.
XX в. социально-правовые аспекты коллективных трудовых конфликтов в зарубежных странах довольно полно и обстоятельно рассмотрены в монографических работах М.В.Баглая, И.Я.Киселева, В.И.Усенина и др.[1293] Значение этих исследований трудно переоценить. В период развитого социализма официальная государственная идеология отрицала возможность существования коллективных трудовых споров в СССР. Общим штампом являлось утверждение о том, что на социалистических предприятиях, где трудовые отношения являются отношениями товарищеского сотрудничества свободных от эксплуатации людей, у администрации и работников в принципе не может быть антагонистических трудовых конфликтов, а отдельные споры, имеющие иногда место на предприятиях, объяснялись главным образом еще существующими пережитками прошлого в сознании людей. В этой связи советские уче- ные-трудовики могли исследовать теорию и практику разрешения коллективных трудовых споров только на примере зарубежного законодательства. Теоретические вопросы классификации трудовых споров, способов их разрешения, включая теорию права на забастовки и локауты, рассматривались в ключе «критики антимарксистских концепций трудовых конфликтов, государственных систем принудительного обеспечения социального мира». Но это было продиктовано официальной государственно-партийной идеологией, в противном случае названные исследования не прошли бы политиче- ской цензуры и не увидели свет. Тем не менее, в названных исследованиях содержался не только глубокий анализ зарубежного законо- і дательства, но и «буржуазных» теоретических концепций ученых і «правого и левого толка» о примирительно-третейском рассмотре- ' нии трудовых конфликтов, понятие права на забастовку. Именно эти исследования послужили основой для восстановления российской системы разрешения коллективных трудовых споров в начале 90-х гг. XX в.В этой связи мы позволим себе остановиться лишь на основных, на наш взгляд, общих закономерностях функционирования систем разрешения коллективных трудовых споров, которые представляют интерес в плане сравнительно-правового анализа российской правовой модели социального партнерства. В зарубежном законодательстве и коллективно-договорной практике проявляются тенденции увязывания определенных типов трудовых конфликтов с процедурами их разрешения, поэтому возможна условная типологизация различных способов рассмотрения трудовых споров. Для их разрешения применяются следующие способы: 1) судебный или административный; 2) примирение; 3) посредничество; 4) трудовой арбитраж. Применение этих процедур «характеризуется большой гибкостью: в различных странах можно видеть их самые разнообразные сочетания, причем наблюдается большая специфика в каждой стране... Единственное правило, характерное для всех стран, — это то, что коллективные экономические споры повсюду обычно разрешаются в рамках примирительно-третейской процедуры»[1294].
ТК РФ регламентируется порядок разрешения коллективных конфликтов посредством примирительно-посреднических процедур, и как крайнее средство разрешения спора, рассматривается забастовка. Из анализа данного закона, на базе известных нам из зарубежного опыта закономерностей построения процедур по разрешению трудовых конфликтов, вытекают следующие характеристики примирительно-посреднических процедур, которые отражают их сущность, социальное назначение.
1. Примирительно-посреднические органы (примирительная комиссия, рассмотрение спора с участием посредника и (или) трудовой арбитраж) формируются с участием спорящих сторон и Службы по урегулированию коллективных споров. Последняя осуществляет уведомительную регистрацию коллективного спора, проверяет в случае необходимости полномочность сторон трудового конфликта, назначает посредников, если стороны не достигнут соглашения по кандидатуре посредника, и участвует в создании трудового арбитража.
Таким образом, названная Служба коллективного трудового спора по существу не разрешает, а выполняет только функции содействия примирительно-посредническим процедурам. Отметим, что это весьма «скромная» для государственного органа роль, тем более, что закон не предусматривает существования иного независимого постоянно действующего органа по рассмотрению коллективного конфликта. И примирительная комиссия, и посредник, и трудовой арбитраж представляют собой временные органы по разрешению конкретного спора.В ТК РФ перечисленные процедуры рассмотрения коллективного трудового спора объединены одним термином «примирительные процедуры». Между тем, их следовало бы назвать примирительно- посредническими процедурами. Для этого есть основания. Примирение осуществляется самими заинтересованными сторонами через согласительные процедуры, примирительные комиссии. В то время, как посредничество предполагает появление третьего независимого лица (посредника), который рекомендует сторонам тот или иной вариант решения конфликта. Посредничество по закону может быть как принудительным (обязательным), так и добровольным. По ТК РФ рассмотрение коллективного трудового спора примирительной комиссией является обязательным этапом. Ни одна из сторон коллективного спора не вправе уклоняться от участия в примирительных процедурах (ст. 401 ТК РФ). Рассмотрение коллективного спора с участием посредника определяется соглашением сторон коллективного спора (ст. 403 ТК РФ). Эта стадия является добровольной и проводится по соглашению сторон.
Посреднические методы в зарубежной практике часто увязаны с арбитражными. Арбитр обычно разрешает спор по своему усмотрению и не связан с предложениями сторон. Как и примирительные процедуры, арбитраж может быть принудительным и доброволь- ным. Посредническо-арбитражные органы могут создаваться самими сторонами спора, либо они могут прибегнуть к помощи независимых посредников и арбитров, либо в роли таковых выступают специальные государственные органы (Канада, Норвегия, США и
ДР-)Возвращаясь к ТК РФ, обратим внимание еще на один момент.
Перечисленные выше органы мы объединили общим термином «примирительно-посреднические», хотя среди органов имеется и трудовой арбитраж. Между тем, по характеру формирования (соглашением спорящих сторон) и юридической силе принимаемых решений трудовой арбитраж представляет собой разновидность посреднического органа. Это, вероятно, понимает и наш законодатель, предусмотрев возможность выбора спорящими сторонами обращения к посреднику или трудовому арбитражу. Трудовой арбитраж создается по общему правилу в случае, если стороны спора заключили соглашение в письменной форме об обязательном выполнении его решений (ст. 404 ТК РФ). Следовательно, трудовой арбитраж является добровольным.2. В ходе примирительно-посреднических процедур разрешается коллективный трудовой спор об интересе и, как исключение, коллективный спор о праве — спор о выполнении коллективных договоров, соглашений (ст. 398 ТК РФ).
Такое исключение вызывает у нас сомнение по ряду причин. Итак, все иные споры о праве работников разрешаются в юрисдик- ционных органах (КТС, общие суды), т. е. в рамках процедуры, установленной для разрешения индивидуальных трудовых споров. Это важно подчеркнуть. Если работники объявляют забастовку по причине задержки выплаты заработной платы, то такая забастовка должна признаваться незаконной, так как это — спор о праве, и каждый работник в индивидуальном порядке защищает свои трудовые права, принадлежащие ему по закону. Примирительно- посреднические процедуры, которые должны предшествовать забастовке, в этой ситуации теряют смысл. Если нарушается закон, то о каком компромиссном решении спорящих сторон может идти речь? Например, широкое распространение в конце 90-х гг. получили забастовки в связи с невыплатой или задержкой работодателем заработной платы. Верховный Суд РФ, обобщая эту практику, подчеркнул, что прекращение работы, вызванное нарушением прав работников на своевременную оплату труда, является коллективной защитой индивидуальных трудовых прав. В этой связи забастовки не могут признаваться незаконными в силу ч.
3 ст. 1 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «О порядке разрешения коллективныхтрудовых споров»
Аналогичная, на наш взгляд, складывается ситуация в отношении коллективных споров о выполнении условий коллективного договора. Не вызывает возражений рассмотрение в ходе примирительно-посреднических процедур коллективных споров по вопросам заключения и изменения коллективного договора, соглашения, а равно признания правомочности сторон в коллективных переговорах. Но совершенно иное дело — спор о выполнении подписанного сторонами коллективного договора. Тем более, что в ТК РФ под индивидуальным трудовым спором также понимается спор по поводу применения коллективного договора, соглашения. В этой связи на коллективные трудовые споры по поводу выполнения коллективного договора следует либо распространить общий порядок разрешения споров о праве, либо законодательно разграничить понятия индивидуального спора по поводу применения условий коллективного договора, соглашения и коллективного спора по поводу выполнения условий коллективного договора, соглашения.
Таким образом, коллективный трудовой спор — это спор об интересе, одной из сторон которого всегда должен выступать коллектив работников. Речь идет не о некой группе работников, а о коллективном образовании, отвечающие формализованным в законе признакам. Хотя наш законодатель и отказался от термина «трудовой коллектив», заменив его на аморфное понятие «работники предприятия, организации», но тем не менее без категории коллективного образования (субъекта) не обойтись ни в теории трудового права, ни в практике применения законодательства о коллективных трудовых спорах. В этой связи считаем, что общепризнанную классификацию трудовых споров на индивидуальные и коллективные по субъектному составу необходимо дополнить характеристикой «групповые трудовые споры». Коллективный трудовой спор в отличие от группового спора должен определяться двумя ОСНОВНЫМИ критериями. Во-первых, субъектам такого спора является коллектив работников организации в целом, филиала, представительства или обособленного структурного подразделения.
Если требования выдвигаются представительным органом работников организации (филиала, представительства, обособленного структурного подразделения), они должны утверждаться на соответствующем собрании (конференции) работников (ст. 399 ТК РФ). Так, бригада, работники цеха, отдела или иного структурного подразделения предприятия, организации не являются субъектами коллективного трудового спора, а, следовательно, и носителями права на забастовку. Во-вторых, коллективные требования выдвигаются на общем собрании (конференции) коллектива работников организации, (филиала, представительства, обособленного структурного подразделения) большинством голосов работников, если в нем участвуют не менее половины работающих. Конференция считается правомочной, если на ней присутствует не менее двух третей избранных делегатов (ст. 399 ТК РФ).Отсутствие перечисленных критериев коллективного трудового спора означает наличие группового спора, который разрешается в том же порядке, что и индивидуальные трудовые споры. Субъекты названного спора не имеют права на забастовку как крайнюю меру разрешения трудового конфликта. Выделение категории групповых трудовых споров, вновь возвращает нас к предшествующим выводам о необходимости нормативного регулирования процедуры разрешения споров о праве путем переговоров сторон и споров об интересе— в рамках согласительных процедур. Последние также должны быть обеспечены правовым механизмом реализации: порядок, сроки рассмотрения и исполнения совместных решений. Такие споры по охвату числа работников могут незначительно по количественным критериям «не дотягивать» до признания их коллективными. Поэтому, полагаем, что необходимо дополнить действующее трудовое законодательство указанием на существование групповых трудовых споров. Эта категория споров должна «идти через запятую» с индивидуальными трудовыми спорами.
3. Законодательство о коллективных трудовых спорах устанавливает обязательность (принудительность) примирительно- посреднических процедур. Ни одна из сторон коллективного трудового спора не вправе уклониться от участия в этих процедурах. Представители работодателя, уклоняющиеся от участия в примирительных процедурах привлекаются к дисциплинарной или административной ответственности (ст. 416 ТК РФ). Кроме того, в случае уклонения работодателя от создания трудового арбитража работники могут приступить к проведению забастовки (ст. 406 ТК РФ). В отношении работников применяется особая санкция, назовем ее санкцией организационного характера— это признание судом забастовки незаконной как объявленной без учета сроков и примирительных процедур (ст. 413 ТК РФ).
В данной связи следует отметить, что в Рекомендации МОТ № 92 1951 г. речь идет о добровольном примирении и арбитраже. В этой связи Комитет по свободе объединений МОТ подчеркнул, что во многих странах законодательство оговаривает, что до объявления забастовки следует полностью использовать возможности процедур примирения и посредничества. Такие механизмы, тем не менее, должны преследовать единственную цель — способствовать переговорному процессу и не усложнять его чрезмерно или затягивать, так что законная забастовка становится практически неосуществимой[1295]. Принудительный арбитраж в целом, по мнению экспертов МОТ, противоречит принципу добровольного участия в переговорах по коллективному договору, установленному Конвенцией № 98. Однако возможны исключения. Принудительный арбитраж как средство разрешения спора может применяться как по инициативе государственных властей, так и по инициативе сторон. В отношении принудительного арбитража по инициативе государства Комитет по свободе объединения высказался довольно однозначно: такой арбитраж приемлем только в случае забастовок в жизненно важных службах в строгом смысле этого термина, в случае острого национального кризиса или на государственной службе. Принудительный арбитраж по соглашению сторон не исключается из практики, если только он оговорен в коллективном договоре в качестве средства разрешения конфликтов или если его одобрили стороны в процессе переговоров по проблемам, породившим этот спор[1296].
4. Решение примирительно-посреднических органов обязательно для сторон. В соответствии с ТК РФ соглашение, достигнутое сторонами коллективного трудового спора в ходе разрешения этого спора, оформляется в письменной форме и имеет для сторон коллективного спора обязательную силу (ст. 408). Решение примирительной комиссии оформляется протоколом, который имеет для сторон обязательную силу и исполняется в порядке и сроки, которые установлены решением примирительной комиссии (ст. 402). Рассмотрение коллективного спора с участием посредника завершается принятием согласованного решения в письменной форме или протоколом разногласий (ст. 403), а рекомендации трудового арбитража приобретают для сторон обязательную силу, если стороны заключили письменное соглашение об их выполнении (ст. 404). Согласно ТК РФ представители работодателя и работников, виновные в невыполнении обязательств по соглашению, достигнутому в результате примирительной процедуры, привлекаются к административной ответственности (ст. 416). Между тем, согласно КоАП РФ 2001 г. юридическая ответственность за невыполнение обязательств по соглашению, достигнутому сторонами в результате названных примирительных процедур возложена только на представителей работодателя. Но в состоянии ли указанные меры обеспечить исполнение этих органов? Не исключено, что представителю работодателя обойдется дешевле оплачивать административные штрафы, чем выполнять достигнутое соглашение. И здесь наш законодатель нашел весьма сомнительное решение. Так, согласно ст. 406 ТК РФ работники имеют право на забастовку, если работодатель не выполняет рекомендации трудового арбитража. Встает вопрос: а как же быть с указанным в законе условием об обязательности для сторон решений примирительных органов и с юридической ответственностью представителей работодателя? Ответ один — они остаются декларативными условиями, а законодатель стоит на позиции добровольного исполнения решений примирительных органов и принудить работодателя к их исполнению можно через механизм забастовки.
В таком случае эффективность и значимость обязательных прими- рительно-посреднических процедур сводится к нулю. Становится понятным игнорирование со стороны работников указанных процедур, и столь распространенной практики объявления забастовки без их соблюдения.
Причина такого положения одна — неудачная рецепция законодателем зарубежного опыта, выразившаяся в половинчатом решении. Попытка нашего законодателя «усидеть на двух стульях» не увенчалась успехом, поскольку вопрос должен решаться последовательно в одном из двух направлений. Во-первых, если мы признаем принудительность (обязательность) примирительно-посреднических процедур, то и принятые в ходе этих процедур согласованные сторонами решения должны быть обязательны к исполнению независимо от желания сторон и их предварительной договоренности об этом. Таким решением вопроса мы не перечеркиваем права на забастовку. Это не является антизабастовочной мерой, так как по закону отсутствие согласованного в примирительно-посреднических органах решения (например, составлен протокол разногласий) открывает дорогу к реализации права на забастовку в установленном законом порядке. Во-вторых, если мы признаем добровольность исполнения решений примирительно-посреднических органов, то этому должна соответствовать и добровольность примирительно-посреднических процедур. Именно о такой форме добровольного трудового посредничества и арбитража идет речь в названной ранее Рекомендации МОТ №92 1951 г.
Таким образом, решение поставленной проблемы нам видится в следующем ключе. Сохранение в законе принудительных примири- тельно-посреднических процедур отвечает современному состоянию правового регулирования социально-трудовых отношений, когда коллективно-договорное и индивидуально-договорное регулирование находится в стадии формирования. Это тем более актуально, когда становление методов регулирования социальных и трудовых отношений приходится на период переходной нестабильной экономики. Вместе с тем под согласованные сторонами решения прими- рительно-посреднических органов следует подвести правовой механизм принудительного исполнения этих решений. Если в законе заявлена обязательность примирительно-посреднических процедур, то им должна соответствовать обязанность сторон следовать этим решениям, которые обеспечиваются принудительным исполнением на случай уклонения одной из сторон от выполнения этой обязанности. При этом должен быть задействован не механизм юридической ответственности стороны-нарушителя, а механизм приведения в жизнь решения примирительно-посреднических органов.
В последнем случае допустим, по нашему мнению, следующий вариант решения проблемы. Он состоит в предоставлении судам права оформления исполнительного производства по таким решениям. Это ассоциируется с аналогией предоставления работником в суд удостоверения на принудительное исполнение решения КТС (ст. 389 ТК РФ). В нашем случае суд не будет рассматривать трудовой конфликт по существу, так как это коллективный спор об интересе и он явно не в компетенции суда. Суд проверит соблюдение процедуры и оформит исполнительный лист на принудительное исполнение. Это вполне реально, так как примирительно- посреднические процедуры должны сопровождаться письменными протоколами и письменными решениями.