Механизм осуществления полномочий трудового коллектива

Новая и весьма спорная позиция законодателя по отношению к трудовому коллективу как коллективному субъекту в трудовом праве, не означает, что не существует потребности в постоянном и общем представительстве социально-трудовых прав и интересов.

Напомним, что в ТК РФ законодатель только в общей форме определил право работников на участие в управлении организацией, осуществляемое непосредственно или через свои представительные органы. В первом случае ТК РФ лишь упоминает об общем собрании (конференции) работников (ст. 31), и только в отношении no- Рядка разрешения коллективных трудовых споров конкретизирует требования по правомочному составу общего собрания (конференции) работников и по обеспечению обязанности работодателя создать необходимые условия для их проведения (ст. 399).

Между тем, общее собрание (конференция) коллектива работников как форма реализации его коллективных полномочий должна быть опосредована закрепленным в общей части ТК РФ коллективным правом на проведение собраний (конференций). Например, в Испании Законом от 10 марта 1980 г. «О статусе трудящихся» устанавливается, что названное собрание может созываться по требованию представительного органа работников (комитета предприятия) либо групп работников, объединяющих не менее 30% штатных работников. Оно проводится в нерабочее время, если иное не оговорено с предпринимателем[493]. В Статуте трудящихся Италии (Закон от 10 мая 1970 г.) право на собрание реализуется не только в нерабочее время, но и в рабочее, но не более 10 часов ежегодно, оплачиваемых в обычном порядке.

Используя зарубежный и наш собственный опыт правового регулирования коллективного права на проведение общих собраний и конференций, считаем, что на уровне ТК РФ, и не только в отношении порядка разрешения коллективных трудовых споров, следует определить механизм реализации этого права, установив:

1. характеристики инициаторов созыва собрания (конференции);
2. обязанности работодателя по обеспечению условий для проведения собрания (места, времени и т. д.);
3. правомочный состав общего собрания (конференции).

Принятие указанных общих норм о непосредственной демократии сыграют свою роль и при реализации положений о социальном партнерстве в сфере труда»

Другой не менее важной формой осуществления полномочий коллектива работников являются представительные органы работников. В ТК РФ законодатель не раскрывает порядок их формирова- • ния и взаимодействия с профсоюзами. Исключение составляет порядок создания единого представительного органа для ведения коллективных переговоров (ст. 37). Представительные органы, как показывает прошлая практика, могут формироваться как на постоянной основе, например, совет трудового коллектива (СТК), так и на временной как органы общественной самодеятельности. Действующее российское трудовое законодательство не регламентирует процедуру создания, а также количественный и качественный состав этих органов. Полномочия представителей работников Кодекс определяет в общей форме как право на получение информации по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы работников, право на учет мнения представительного органа работников в случаях, предусмотренных кодексом и коллективным договором, право на обсуждение вопросов о работе организации, право на проведение консультаций по вопросам принятия локальных нормативных актов и др. Перечень полномочий представительных органов работников открытый, он может дополняться учредительными документами организации, коллективным договором или локальным нормативным актом организации.

Не определена однозначно и юридическая природа предоставленных представителям работников прав. Скорее всего это права совещательного характера, о чем свидетельствуют фразы «учет мнения, проведение консультаций, обсуждение вопросов, участие в разработке, получение информации» (ст. 53). Для работодателя это означает, что мнение представительного органа работников носит рекомендательный характер, если иное не будет предусмотрено в коллективном договоре, локальных нормативных актах. В этих актах полномочия представительного оргаіна работников могут получить решающий, согласовательный характер. Рекомендательный характер коллективных полномочий представительных органов работников не означает, что работодатель вправе их игнорировать. Этим полномочиям корреспондирует обязанность работодателя соблюсти установленную законом или локальным нормативным актом процедуру учета мнения, проведения консультаций, а также обязанность работодателя предоставить информацию по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы работников. Обязанности работодателя обеспечены санкциями организационного характера, Юридической ответственностью на случай их неисполнения. Так, локальные нормативные акты, принятые без соблюдения порядка учета мнения представительного органа работников, являются недействительными (ст. 8 ТК РФ). Представитель работодателя, уклоняющийся от участия в коллективных переговорах, подвергается штрафу (ст. 54 ТК РФ). Однако процедура «учета мнения» устанавливается кодексом только в отношении профсоюзного органа (ст. 372, 373). Это означает, что необходимо либо прибегнуть к аналогии закона, либо процедура учета мнения представительного органа работников должна быть установлена в коллективном договоре, локальном нормативном акте.

В ТК РФ предусматриваются дополнительные гарантии только отдельным категориям иных представителей работников.

Для того, чтобы дать оценку новой позиции законодателя по рассматриваемым проблемам обратимся к анализу современного международного и зарубежного опыта.

Условно в международной практике сложились три модели участия работников в управлении предприятием, представительства социально-трудовых прав и интересов. Не вдаваясь в детали и национальные особенности, выявим общую направленность, общие характеристики каждой модели.

Первая модель — профсоюзное представительство. В ряде стран (США, Канада, Япония, Польша, Великобритания, Ирландия, Италия и др.) профсоюзная организация на предприятии по закону считается представителем не только членов профсоюза, но и всех работников, не входящих в профессиональный союз. Как правило, работодатель признает «наиболее представительный профсоюз». В случае конфликта, отказа работодателя от ведения коллективных переговоров с данным профсоюзом в законодательстве предусмотрена административная процедура признания прав профсоюза на представительство. Так, в соответствии с законодательством США право на ведение коллективных переговоров признается только за тем профсоюзом, чьи полномочия на данное представительство подтверждены официально путем выдачи сертификата Национальным Управлением по трудовым отношениям США. При этом названный сертификат получит только тот профсоюз, в котором членами явля- ются не менее 30% работников предприятия[495]. Однако современное законодательство США не исключает и формы рабочего представительства[496]. Совершенно особая система профсоюзного представительства существует в Великобритании.

Таким образом, зарубежная практика профсоюзного представительства многообразна. В какой степени наш российский законодатель использует этот зарубежный опыт? В ТК РФ представителями работников признаются профессиональные союзы или иные представители, избираемые работниками (ст. 29). Разделительный союз «или» формально исключает существование одновременно профсоюзного и рабочего представительства. Приоритет отдается профсоюзному представительству, так как согласно ТК РФ (ст. 31) иные представители работников могут появиться в организации только при отсутствии в этой организации первичного профсоюзной организации или при наличии в организации профсоюза, объединяющего менее половины работников. Коль скоро законодатель не признает самостоятельного субъекта— трудовой коллектив, постольку и рабочее представительство является «второсортным», получает право на существование при отсутствии «представительного профсоюза». При соблюдении указанного условия иные представители работников должны избираться на общем собрании (конференции) работников организации. Следовательно, возвращаясь к правовому статусу трудового коллектива, они фактически выступают представителями коллективного субъекта— работников конкретной организации. В отличие от профсоюзного представительства «иные представители работников» (по терминологии МОТ — производст- венные советы) в своей деятельности не основываются на членстве и ограничиваются масштабами конкретной организации.

Вторая модель — «чистое» представительство наемных работников в советах и комитетах предприятий. Эта модель типична для таких стран, как Австрия, Греция, Испания, Португалия, ФРГ, Нидерланды и др. Советы (комитеты предприятий) являются органами рабочего представительства. Трудовой коллектив избирает своих представителей в этот орган. Его количественный состав и сроки избрания устанавливаются в законодательных актах. По объему полномочий это — как правило, консультативный орган по социальным вопросам: в форме участия в принятии решений по вопросам рабочего времени и отпускам, охране труда, в разработке социальных мероприятий. По производственно-хозяйственным вопросам деятельности предприятия Совет (комитет) предприятия имеет право только на получение от работодателя информации по названным вопросам. Таким образом, советы (комитеты) предприятий выступают как бы оппозиционным органом по отношению к работодателю, что роднит эти органы с профсоюзными комитетами. Работодатель вправе лишь ограничиться консультациями с этим органом по социальным вопросам. Порядок таких консультаций, степень обязательности учета мнения совета предприятия конкретизируются в рамках коллективных договоров или специальных внутрифирменных соглашениях[498], реже — в законодательстве. Так, в ФРГ Промышленным уставом (ст. 87) устанавливается исчерпывающий перечень вопросов, по которым производственные советы обладают правом совместного с работодателем принятия решений (вопросы внутреннего трудового распорядка, время, место и способ выплаты заработной платы, график отпусков и др.)[499].

Третья модель — смешанное представительство как форма участия работников в управлении предприятием. Она характерна для таких стран, как Бельгия, Дания, Ирландия, Франция и др. Исследования показывают, что почти три четверти соглашений об организации производственных советов в развитых странах Европы соответ- ствуют рассматриваемой модели. На предприятиях формируются советы (комитеты), в состав которых избираются трудовым коллективом представители наемных работников и назначаются администрацией представители работодателя. Названные советы обладают более широкими полномочиями, включая участие в решении кадровых вопросов (прием и увольнение работника), вопросов, касающихся внутреннего трудового распорядка, охраны труда. Например, согласно Трудовому кодексу Франции работодатель обязан запросить мнение комитета предприятия по широкому кругу вопросов: изменения численности и структуры штатов, продолжительности рабочего времени и условий труда. Это — обязательная консультация, если решение принято работодателем без предварительной консультации, то оно может быть аннулировано судом[500].

Советы предприятий осуществляют контроль или управление социальными учреждениями на предприятиях. Так, в Италии, согласно Статуса прав трудящихся (ст. 12), учреждения социального характера, созданные работодателем, управляются паритетным руководящим органом в соответствии с коллективным договором. Во Франции порядок аналогичный. В соответствии с Трудовым кодексом (ст. 432-7) комитет предприятия получает в свое распоряжение те социальные учреждения, которые были созданы и финансируются работодателем. Смешанное представительство в комитетах предполагает участие последних в организации управления и хозяйственной деятельности предприятия. Так, по законодательству Франции глава предприятия обязан ежегодно в комитет предприятия предоставлять доклад о хозяйственном обороте предприятия, о движении заработной платы в истекшем году и др. В акционерных обществах комитет предприятия направляет на заседания администрации или наблюдательного совета от двух до четырех своих представителей.

Таким образом, рассматриваемая форма участия работников в управлении предприятием предполагает принятие совместных решений, ориентирована на консенсус с работодателем. Не случайно прямое сотрудничество с работодателем обеспечивается в законодательном порядке. Так, в ряде стран, например Франции, Бельгии, место председателя комитета предприятия отведено руководителю предприятия либо иному представителю работодателя. Объем полномочий комитетов предприятий довольно широк и включает не только участие в решении социально-трудовых вопросов, но и вопросов производственно-хозяйственной деятельности.

Перечисленные выше модели могут дополняться системами участия работников в управлении компаниями, т. е. участии в принятии решений, относящихся к хозяйственной деятельности компании, ее технической и инвестиционной политике. Речь идет об обязательном участии представителей работников в руководящих структурах компании. Например, по законодательству ФРГ, наблюдательные советы хозяйственных обществ в горнодобывающей и металлургической промышленности, насчитывающих более 1 тыс. человек, должны создаваться на паритетных началах из равного числа учредителей компании и наемных работников. В той или иной мере системы соучастия в управлении предусмотрены в законодательстве Дании, Швеции, Норвегии и других стран. Так, в Швеции в соответствии с Законом 1972 г. о представительстве работников в советах директоров акционерных обществ, где работает не менее 100 наемных работников, совет директоров включает по два представителя работников[501]. Этот опыт был бы весьма полезен российскому законодателю.

При всем многообразии форм участия работников в управлении трудом, форм представительства коллективных социально-трудовых прав и интересов в целом, страны с развитой рыночной экономикой стремятся к унификации законодательства о социальном партнерстве. Так, в сентябре 1994 г. Совет министров социальных дел Европейского Союза принял Директиву 04/45/ЕС о создании европейского производственного совета из представителей трудящихся или организации соответствующих процедур информации и консультаций с работниками по социально-трудовым вопросам. Эта Директива явилась результатом реализации социальных программ, заложенных 8 так называемой «Зеленой книге» — участие трудящихся в структурах компаний ЕС 1975 г., а также Хартии сообщества о фундамен- тальных социальных правах трудящихся 1989 г.[502] Этот опыт представляет для нас интерес в плане интеграции трудового законодательства о социальном партнерстве в рамках СНГ.

В зарубежном законодательстве разрешены и проблемы «двойного» представительства интересов трудового коллектива как выборными комитетами (советами) предприятия, так и профсоюзными органами. При этом вопрос не решается по принципу «что лучше», обе структуры представительства должны органично взаимодейст- ' вовать, представляя интересы работников на всех уровнях социального партнерства. В зарубежной практике трудовых отношений применяются следующие системы взаимодействия комитетов (советов) предприятия и профсоюзов:

1. Профессиональные союзы участвуют в формировании и деятельности комитетов (советов) предприятий. Например, в Дании, Ирландии Комитеты и производственные Советы создаются на основе соглашения с профсоюзами. В Италии фабричные Советы избираются трудовым коллективом по спискам профсоюзов. Во Франции представители профсоюзов участвуют в заседаниях Комитета с правами совещательного голоса.
2. Создается двойная система представительства интересов трудового коллектива, в которой производственные Комитеты действуют независимо от профсоюзов. Яркое проявление эта система нашла в Законе о статусе предприятия в Германии. Закон разграничивает задачи и функции производственных Комитетов (Советов) и профсоюзов. Профсоюзы в Германии организуются на межзаводском уровне, их задачи выходят за рамки предприятия и связаны с заключением тарифных соглашений и организацией забастовочного движения. Законом «О тарифных соглашениях» только профсоюзам предоставлено право заключать тарифные соглашения от имени занятых по найму[503]. Производственные Советы занимаются внутренними вопросами предприятия, их деятельность направлена на со- трудничество с работодателем555. Таким образом, заводское представительство ограничивается рамками одного предприятия, организации и ориентировано на прямой диалог с работодателем. Профсоюзы способны отстаивать корпоративные интересы работников и противостоять ассоциациям работодателей.

Закон РФ о профсоюзах предусматривает, что отношения профсоюзов и их органов с другими представительными органами работников строятся на основе сотрудничества. При этом наличие иных представительных органов работников не может использоваться для воспрепятствования деятельности профсоюзов (ст. 16). Все бы хорошо, да только закон называет одну форму сотрудничества, в соответствии с которой профсоюзы имеют право выдвигать кандидатуры своих представителей для избрания в иные представительные органы работников. Но это право звучит как общее пожелание, порядок его реализации не определен. В зарубежных моделях сотрудничества профсоюзов и представительных органов работников участие профсоюзов гарантируется, обеспечивается установленной процедурой формирования представительных органов.

В связи с изложенными выше доводами считаем также неприемлемым конфронтационный вариант взаимодействия органов профсоюзов и представительных органов коллектива работников, заложенный в ТК РФ (ст. 29, 31). Критерий «или-или» содержит в себе конфликтные начала, признание одних и отрицание других представителей. На наш взгляд, в рамках закона целесообразно не противопоставлять профсоюзное или иное представительство коллектива работников, а наоборот, — решить вопрос об обязательном участии профсоюзов, если таковые действуют в рамках организации, в создании представительных органов коллектива работников. Согласно Конвенции МОТ № 135 и Рекомендации № 143, если в организации существуют одновременно как представители профсоюза, так и выборные представители трудового коллектива, должны быть приняты государством меры, направленные на поощрение сотрудничества между ними. Функции представительства трудового кол- лектива не должны включать деятельность, которая признана исключительной прерогативой профсоюзов.              і

И последний момент. В зарубежной практике существует, по крайней мере, два варианта формирования и функционирования представительных органов работников. В соответствии с первым, они могут учреждаться путем принятия соответствующего закона. Именно так обстоит дело в Австрии, Бельгии, Германии, Франции и lt; др. Так, в Нидерландах в соответствии с Законом «О производственных советах» (1979 г.) на предприятиях, где занято не менее 100 работников, работодатель обязан создать производственный совет. Трудовой кодекс Франции устанавливает, что производственные советы должны создаваться в обязательном порядке в любых организациях с численностью работников не менее 50 человек. Работодатель обязан инициировать и организовать выборы производственного совета, по крайней мере, один раз в два года. Если работодатель не делает этого, он несет юридическую ответственность. В соответствии со вторым вариантом комитеты предприятий (представительные органы работников) в Дании, Норвегии учреждаются на ; основании коллективного соглашения между центральными организациями трудящихся и предпринимателей на общенациональном j уровне. В некоторых странах эти институты формируются на осно- j вании заключенных коллективных договоров как в рамках отрасли, і так и предприятия (Великобритания, Япония, США, Австралия). :

Полагаем, что с учетом традиций российского законодательства | целесообразно избрать вариант детальной правовой регламентации j на уровне Трудового кодекса организационно-правовых форм пред- \ ставительства социально-трудовых прав и интересов работников. ¦ Теоретическими предпосылками таковой могут служить следующие j обоснованные выше положения:

;

1. В трудовом праве представительство социально-трудовых прав и интересов работников осуществляют два коллективных субъ- , екта в лице их органов: профессиональные союзы и трудовые коллективы. Они являются носителями коллективных социально- 5 трудовых прав и интересов: право на проведение общих собраний (конференций), право на коллективные переговоры, право на забастовку и т. д. Они отнесены к коллективным правам по форме их pea- лизации (непосредственная и представительная демократия) и являются производными от индивидуальных трудовых прав работника.

2. Профсоюзное представительство подразделяется на обязательное, основанное на уставе профсоюза и законе в отношении членов профсоюза, и добровольное — в отношении работников, не являющихся членами профсоюза, но уполномочивших последний представлять их права и интересы. Этот критерий двух видов профсоюзного представительства действует на всех уровнях социального партнерства и распространяется не только на первичные профсоюзные организации, но и на общероссийские, межрегиональные, территориальные профсоюзы и их ассоциации.
3. Напротив, полномочия трудового коллектива как коллективного субъекта трудового права не выходят за рамки одного предприятия или организации. Трудовой коллектив вправе уполномочить профсоюзные органы представлять интересы работников или сформировать свои представительные органы. Представительные органы трудового коллектива могут создаваться как на постоянной основе (общее, постоянное представительство), так и на временной — для решения определенных социально-трудовых вопросов (специальное временное представительство). По способу формирования состава представительных органов можно выделить чистое представительство работников и смешанное представительство. Последний вариант рассматривается нами как оптимальный, тем более по ранее действовавшему трудовому законодательству СССР советы трудовых коллективов (СТК) относились к органам смешанного представительства.