а) Законодательная власть в США, Конгресс
Рассматривая тот или иной институт государственной власти, исследователь может формулировать свою задачу различным образом. Однако его внимание несомненно привлечет извечный вопрос: каковы внутренние закономерности существования данной организации, позволяющие ей сочетать стабильность и возможность гибкого приспособления к изменяющейся обстановке?
Обычно ответ дается с точки зрения беспристрастного наблюдателя, которому чужды психологические мотивации участников политического процесса.
Вместе с тем целый ряд исследований конгресса США, вышедших в конце 50-х — 70-е годы, предлагает нам новый, неожиданный ракурс анализа, делая акцент на субъективных установках представителей законодательной власти. Как цели и мотивации членов конгресса США влияют на работу высшего законодательного органа страны? Каковы последствия этого влияния? Можно ли проследить его во взаимоотношениях законодательной н исполнительной властей?Первой и наиболее яркой научной работой в русле избранного, так называемого постбихевиористского подхода стала книга А.Даунса “Экономическая теория демократии”[277]. В ней внутренняя ориентация, индивидуальное целеполагание политического деятеля рассматривались в качестве исходной посылки для выявления закономерностей существования государственного института.
Вслед за Даунсом подобной точки зрения начинает придерживаться целый ряд известных политологов, в том числе Д, Мэй- хью. Его работа “Конгресс: Электоральная связь”[278] не просто подтверждает на обширном фактическом материале идею Даунса, но и развивает ее в следующем направлении: борьба за переизбрание в значительной мере определяет характер работы и саму структуру законодательного органа, приводя с течением времени к его неизбежной децентрализации.
Почти одновременно с книгой Мэйхыо появляется труд Р. Фенноу[279]. В нем излагаются результаты эмпирического исследования деятельности различных комитетов конгресса США.
Фенноу пишет уже о трех основных мотивах деятельности профессиональных политиков, выделяя наряду с борьбой за переизбрание на новый срок стремление оказывать ощутимое влияние на выработку политического курса и желание иметь солидный вес среди
своих коллег по государственной деятельности. Ориентация на достижение этих целей столь сильна, что новые комитеты нередко создаются как средство их достижения, меняя структуру конгресса в целом.
Заметной вехой в популяризации этой идеи стали публикации Дж. Купера “Укрепляя конгресс: Организационный анализ” и “Конгресс в организационной перспективе”[280]. Выводы автора представляют для нас особый интерес, ибо им предшествует серьезная попытка отследить закономерности функционирования американского конгресса не в аналитическом вакууме, а в тесной взаимосвязи с общесоциальными процессами. Источник развития института законодательной власти Купер видит в чреватых конфликтом ситуациях, которые проявляются на трех уровнях: индивид — законодательная структура — окружающая среда. Постоянно существующее поле этих напряжений заставляет политика поддерживать и укреплять определенный благоприятный для него тип организационной структуры и характер взаимосвязей как внутри института, так и вне его, во взаимоотношениях с другими институтами и ветвями власти.
Наконец, упомянем работу Л. Додда “Циклы изменения законодательной власти: Выстраивая теорию динамики”[281]. В ней, пожалуй, с наибольшей определенностью сформулирована концептуальная схема развития законодательной ветви власти в результате неизбежного “прохождения” членов конгресса через определенные стадии своей карьеры. Автор характеризует участников законодательного процесса как людей, жаждущих власти, готовых поставить на карту судьбу самого конгресса в борьбе за переизбрание на новый срок. Не ограничиваясь чисто эмоциональной характеристикой конгрессменов, он развертывает этот посыл в весьма стройную (хотя и не бесспорную) дедуктивную теорию циклических изменений конгресса США в результате непосредственного влияния деятельности профессиональных законодателей на достижение своих собственных целей.
Процесс “делания политики” по Додду — это борьба за обладание ресурсами, необходимыми для осуществления власти. Их разновидности: 1) обеспечение своей “безопасности” в том округе, который избрал данного конгрессмена, т.е. ресурс, связанный с перевыборами на новый срок; 2) умение сформулировать и отстоять собственную, привлекательную для избирателей программу, т.е. ресурс, способствующий участию в формировании политического курса; 3) способность умело убеждать своих коллег в справедливости своих взглядов, что подразумевает контроль над денежными фондами и источниками информации, т.е. ресурс политического влияния; 4) полномочия назначать членов рабочих групп, составлять повестку дня заседаний, выступать в качестве посредника в конфликтах и т.п., т.е. ресурс организационного контроля. Последовательность овладения описанными ресурсами — от первого к четвертому.
Впервые попадая в конгресс, законодатель стремится как можно быстрее пройти все указанные стадии. Относительно легко справившись с первыми двумя, не имеющий солидного стажа в конгрессе политик сталкивается, однако, с ожесточенным сопротивлением тех, для кого указанные четыре ступени остались в прошлом. Более того, сама система избрания на высшие государственные посты по партийному признаку, структура конгресса по принципу “партия большинства — партия меньшинства” заставляют центральные партийные структуры “защищать” своих проверенных годами партийной лояльности и влиятельных законодателей от вновь пришедших, которые не гарантированы от ошибок и срывов.
Неудивительно, что последние начинают явную или скрытую борьбу за изменение (в свою пользу) правил конгрессовской иерархии. В сложившейся обстановке децентрализация конгресса становится неизбежной. Разрозненность фракций представляет уникальную возможность для партии меньшинства в кратчайшие сроки доказать избирателям неспособность партии большинства обеспечить нормальную деятельность конгресса и завоевать популярность. Грядет кризис. Одна из трех ветвей власти оказывается практически парализованной.
Именно в этих условиях с наибольшей очевидностью и силой прослеживается тот самый механизм соперничества и взаимодополнения, который н является сутью системы разделения властей.Исполнительная власть, подстегиваемая массовым разочарованием избирателей в конгрессе, принимает все меры, чтобы восполнить вакуум в сфере законодательной власти, узурпируя важнейшие конгрессовские функции, и в первую очередь — право принимать законы без санкции конгресса. Суть этой политики по принципу “успеть как раз вовремя” подробно излагает Р. Ньюс- тадт в своей работе “Политики и бюрократы”[282].
В атмосфере хаоса на стороне президента оказываются широкие слои граждан и даже ряд конгрессменов, решившихся предпочесть личные интересы автономии своей организации. Однако первый порыв вскоре сменяется страхом отрезвления, растерянностью перед весьма возможной потерей своего положения. В результате неоднократных попыток члены конгресса находят в себе силы выработать рабочее соглашение и провести некоторые организационные реформы, создав компромиссную систему доступа к ресурсам власти. Таким образом, цикл организационной перестройки конгресса, начатый в ходе борьбы вновь пришедших его членов за приобретение реальных властных полномочий, проходит пять основных стадий (схема I)[283].
ВЫСОКАЯ интервенция
Мнсти туционализация
НИЗКАЯ о
СХЕМА 1
Насколько удачна или спорна предложенная Доддом схема — вопрос, лишенный однозначного ответа. Как и всякая исследовательская модель, она условна. Неизбежность благотворной реорганизации и здравомыслие членов конгресса оказываются изначально заложенными в ее структуру. Несомненно, влияние на ее создателя оказали работы В. Парето, посвященные “циркуляции элит” в обществе. Неизменной кажется и окружающая социальная среда. По своему характеру модель Додда в большей мере напоминает концепцию целерационального действия Макса Вебера[284], нежели политическую деятельность в реальной жизни. Тем не менее трудно отказать ее автору в своеобразии.
Додд далек от примитивного отождествления динамики внутриконгрессовских изменений с борьбой за сохранение высокого поста любой ценой. Действительно, сами по себе выборы на новый срок бессмысленны, если не влекут за собой понимания необходимости сохранения института как такового и реального доступа к источникам власти. Очевидное достоинство модели — тонко подмеченные поведенческие и психологические моменты жизнедеятельности конгресса и его взаимоотношений с президентом.Важно и другое. Представленная Доддом схема циклического развития конгресса выдерживает проверку историей. Так, с окончанием гражданской войны в государственных структурах США явно наблюдается процесс быстрой профессионализации чиновников. Их численность в составе комитетов конгресса к началу 20-х годов увеличилась почти вдвое, а 20-е годы стали периодом организационных реформ законодательной власти.
С 20-х годов вплоть до 1946 г. фрагментация конгресса как следствие внутренних конфликтов приводит к увеличению числа специальных комитетов и подкомитетов. Лишь с принятием Закона о реорганизации законодательной власти в 1946 г. (Legislative Reorganization Act) этот процесс удается предотвратить.
С начала 50-х до начала 70-х годов наблюдается рост новых комитетов и увеличение автономии старых. Частично этим объясняется половинчатый характер законов, принятых конгрессом в области гражданских прав, сфере социального вспомоществования. Попытки преодоления структурной децентрализации привели к новой расстановке сил в законодательном органе. Именно этому факту США обязаны возможностью провозглашения программы строительства “Великого общества”. Однако все еще не преодоленная дезорганизация конгресса помешала президенту Л. Джонсону получить под нее разумное финансирование. Фискальный кризис в стране вознамерился преодолеть президент Никсон, выступивший за передачу в руки исполнительной власти полномочий в сфере ассигнований на социальные программы. Ответом конгресса стали реформы в структуре комитетов.
Итак, налицо уже известная нам схема. За периодами фрагментации конгресса неизбежно следует этап изменения в расстановке сил, или “выравнивания” баланса (1890, 1930, 1960-е), а затем его реорганизация (1910—1920, 1970—1975)'. Не останавливаясь на таких серьезных причинах к реорганизации конгресса, как появление новой партии популистов в 90-е годы XIX в. или влияние “Великой депрессии” 30-х годов, втягивание США во вьетнамскую войну или Уотергейтский скандал и экономический кризис начала 70-х годов, Додд тем не менее довольно точно выявляет циклы развития центральной законодательной власти США.
Причина этого, на наш взгляд, заключается в опосредованной, косвенной “зашифровке” всех указанных событий в категории “ресурс власти”. Действительно, необходимость членораздельно сформулировать и последовательно придерживаться определенной политической линии, считать себя полноправным членом избранной фракции недвусмысленно подразумевает некое отношение к социально-экономической и политической ситуации в стране, учет специфики момента.
Для нас предложенная Доддом перспектива анализа ясно показывает: возможность сколько-нибудь существенной и своевременной реорганизации была бы сомнительной, если бы целостности и самому существованию независимой законодательной власти не угрожало поглощение ее полномочий и прерогатив со стороны исполнительной ветви власти. Вне зависимости от того, как трактовать действия президента в сложившейся ситуации, несомненно одно: столкновения и конфликты двух властей, не переходящие черту взаимного уничтожения, суть жизненно необходимое условие для реорганизации в изменившихся условиях, совершенствования каждой из них.