§ 3. Влияние систематизации законодательства на технологию структурирования кодифицированных актов

Развитие законодательства связано не только с изданием и совершенствованием правовых актов, но и с их систематизацией. Поэтому необходимо определить влияние систематизации на структурирование кодифицированных актов.

В науке систематизация традиционно рассматривается как особая разновидность деятельности, направленная на упорядочение нормативных правовых актов. Так, А.С. Пиголкин писал, что деятельность по приведению нормативных актов в единую, упорядоченную систему обычно называется систематизацией законодательства[147]. Подобной точки зрения придерживаются В.М. Баранов, В.В. Лазарев, С.В. Липень, С.В. Поленина, Т.Н. Рахманина и другие ученые.

Следует обратить внимание на то, что общепринятое понятие «систематизация законодательства» носит несколько «зауженный» характер, поскольку систематизироваться могут не только законы, но и другие формы позитивного права — судебные прецеденты, правовые обычаи, договоры, юридическая практика и т. п.

По мнению В.Н. Карташова, предпочтительнее рассматривать систематизацию в качестве определенного типа юридической практики. В самом общем виде дефиницию правосистематизирующей технологии указанный автор формулирует следующим образом: это основанная на определенных принципах, прогнозах и планах (стратегия) система мыслительных и внешне актуализированных действий компетентных лиц и органов, связанная с упорядочением и приведением в определенную систему правовых актов, в ходе которой оптимально используются необходимые ресурсы (материальные, трудовые и т. п.), средства (техника), способы и методы (тактика), процессуальные формы (стадии, производства и т. п.) и соответствующие механизмы контроля за деятельностью субъектов и участников правосистематизирующей практики[148].

В литературе[149] называют следующие предпосылки систематизации (упорядочения) законодательства: а) количественное накопление законодательного материала; б) несовершенство современных законов, их нестабильность и декларативный характер; в) засоренность нормативно-правового массива недействующими или дублирующими предписаниями; г) формирование новых отраслей законодательства и, соответственно, принципов регулирования разных сфер государственной и общественной жизни; д) сложная двухуровневая (федеральная и региональная) система российского законодательства, переплетающаяся с прерогативой совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; е) перекосы в соотношении законов и подзаконных актов ведомственного и регионального правотворчества; ж) наличие диспропорции между правовыми формами и действительностью; з) повышение требований к систематизированности и доступности правовых норм.

На наш взгляд, наиболее серьезной предпосылкой изменения структуры кодифицированных актов являются ее несовершенство, неудобство, несоответствие современным требованиям законодательной техники.

К правовым целям систематизации законодательства, по мнению И.Б. Орешкиной[150], относятся следующие: достижение внутреннего единства юридических норм, направленного на устранение коллизий и пробелов в праве; классификация правового материала по разделам, главам, рубрикам, облегчающая поиск необходимых нормативно-правовых актов; создание стройной системы законов, обладающей качествами полноты, доступности и удобства пользования; устранение устаревших и неэффективных норм права; обновление законодательства с учетом предыдущего развития правового массива.

Систематизация нормативно-правовых актов играет огромную роль в создании гармоничной правовой системы, существенно влияет на качество и эффективность деятельности правотворческих и правоприменительных органов. Она предоставляет возможность учитывать действующие нормативные акты при издании новых, содействует обеспечению согласованности нормативных актов, ликвидации противоречий и отмене устаревших норм, надлежащему выбору регулирования общественных отношений. Одно из главных назначений систематизации — сделать законодательство более доступным для правоприменителя (в первую очередь для граждан). Одной из предпосылок доступности законодательства является его четкая структура.

К формам систематизации относят учет, инкорпорацию, консолидацию, кодификацию.

Представляется, что учет, инкорпорация и консолидация как формы систематизации оказывают лишь опосредованное влияние на технологию структурирования кодифицированных актов. В ходе такого рода систематизации осуществляется отбор законодательства, поэтому объем, а значит и структура кодифицированного акта будут зависеть от того, насколько много актов будет отобрано в конечном итоге и насколько эти акты разноплановы. Между тем наибольший интерес все же представляет такая форма систематизации, как кодификация.

Некоторые авторы считают, что систематизация — родовое понятие, охватывающее всю деятельность по упорядочению законодательства и относящееся к юридической технике[151]. А. Нашиц придерживается противоположной точки зрения. По его мнению, лишь кодификация относится к юридической технике[152]. Развивая эту позицию, В.М. Баранов указывает, что кодификация как особая форма упорядочения нормативно-правовых актов путем создания нового (кодификационного) акта не только является элементом юридической техники, но даже может быть выделена в особую, отдельную от систематизации категорию[153].

Позиция авторов, относящих к категории юридической техники только кодификацию, на наш взгляд, наиболее правильна. Систематизация нормативного правового материала не может быть поставлена на одну ступень с кодификацией действующих юридических норм. Все виды систематизации (учет, консолидация, инкорпорация и другие) очень важны и практически необходимы, но кодификация стоит на порядок выше. Представляется, что учет и инкорпорация как виды систематизации, действительно, не должны быть отнесены к понятию «юридическая техника» в связи с тем, что эти виды деятельности опосредуют определенную совокупность правовых актов, а центральным понятием юридической техники является именно отдельный правовой акт, в частности, его структура и процесс создания.

В самом обобщенном виде кодификация какой-либо отрасли законодательства в настоящее время понимается с точки зрения юридической техники как упорядочение норм соответствующей отрасли в одном нормативном правовом акте. Исследователи дают различные определения кодификации.

По мнению Я.Ф. Фархтдинова, кодификация — это вид систематизации, которая охватывает как внешнюю, так и внутреннюю обработку нормативных актов. При кодификации происходят коренная переработка нормативного материала, объединение его в новые, единые, внутренне систематизированные нормативные правовые акты (кодексы). Кодификация может осуществляться только правотворческими органами государства[154].

И.Б. Орешкина считает, что кодификация представляет собой такое упорядочение нормативно-правовых актов, которое состоит в коренной переработке действующего законодательства и создании правотворческим путем единого, логически цельного, внутренне согласованного нормативного акта. Его появление приводит правовые нормы к единой юридической силе, которая сообщается новому акту органом, его утвердившим[155]. Аналогичной позиции придерживаются И.П. Сидорчук[156], С.Н. Братусь, И.С. Самощенко[157], Д.А. Керимов[158].

Следует отметить, что в результате кодификации происходит не только внешняя компоновка уже принятых нормативных правовых актов. «При помощи кодификации правовой материал системно организуется: в системном виде формулируются нормативные положения и путем их объединения, введения общих норм, норм-принципов и т. п. создаются структурные подразделения нормативной системы»[159]. Отличительной чертой кодифицированных актов является согласованное и взаимообусловленное сочетание норм общеправового регулирования (нормы-цели, нормы-дефиниции, нормы-принципы и т. д.) и норм конкретного правового регулирования, позволяющее определять такие законы в качестве нормативной основы отрасли (подотрасли, отраслевого института) законодательства либо комплексного массива законодательства[160].

Кодифицирование законодательства, — указывает А.А. Ушаков, — состоит в глубоком пересмотре всего предшествующего законодательного материала, в пересмотре источников действующего позитивного права в целом или отдельной отрасли законодательства. Нередко эта обработка доходит до того, что происходит изменение всей правовой системы, приспособление старого законодательства к новым историческим условиям[161].

Правильное построение системы права помогает законодателю кодифицировать его, вовремя вскрывать пробелы в действующем праве и восполнять их, заменять устаревшие нормы, добиваться того, чтобы право отвечало современным потребностям общественной жизни. С другой стороны, роль кодификации весьма значительна в деле укрепления системности законодательства, усиления его юридического единства и согласованности.

Как пишет Ф. Виакер, под кодификациями следует понимать не только запись права во взаимосвязанной области жизни (тогда Corpus Juris или Саксонское Зерцало также были бы кодификацией), но нечто более определенное: подчинение судей и правоприменителей господству беспробельной системе норм, восходящей свободным от противоречий рядом целостных правовых норм, целостных правовых институтов к высшим понятиям и принципам[162].

В связи с этим возникает закономерный вопрос: возможно ли принимать кодифицированные правовые акты в условиях переходного периода, если при этом все текущее законодательство не является устойчивым? В.В. Сорокин, например, указывал на нецелесообразность проведения кодификационных работ, направленных на разработку и принятие кодифицированных актов в форме кодекса. По его мнению, кодекс, принятый в переходных условиях, в принципе не может являть собой согласованную систему правовых норм. При этом он не отрицал значения кодификации в иных формах (основы законодательства, регламенты, уставы и т. д.)[163]. Аналогичной позиции придерживаются Ю.А. Тихомиров и Е.А. Юртаева[164].

Основу систематизации в форме кодификации составляют ее принципы, а также предмет и метод правового регулирования[165]. Указанные принципы делятся на общие для всех отраслей права и специальные, присущие конкретной отрасли права.

К общеправовым принципам кодификации в литературе[166] относят следующие: 1) принцип исторической необходимости кодификации; 2) принцип ее преемственности; 3) принцип научной обоснованности; 4) принцип стабильности кодифицированного акта; 5) принцип ясности и доступности кодифицированных актов; 6) принцип соответствия системы законодательства системе права; 7) принцип соответствия российского законодательства и законодательства субъектов РФ; 8) принцип иерархической соподчиненности кодифицированных актов и единства их системы.

Безусловно, структуризация нормативного материала в ходе его систематизации должна осуществляться на основе тех же критериев.

В науке кодификация понимается в широком и узком смыслах. Так, по мнению А.Н. Иодковского, в широком смысле кодификация преследует цель лишь технически упорядочить существующее законодательство, свести его в определенную систему, не внося при этом никаких изменений в суть самих законов. В узком смысле она связана с изменениями в системе права, представляет собой такую систематическую обработку действующего права, при которой та или иная значительная его область приводится к внутреннему единству, причем в процессе обработки действующие законы по данной отрасли права перерабатываются, дополняются[167].

Кодификация в широком смысле может быть как одномоментной, так и длительной. Одномоментная кодификация заключается в том, что действующее законодательство подвергается длительной систематизации, а потом законодатель разом принимает новый кодифицированный акт. Длительная кодификация обусловлена внесением в действующий кодифицированный акт многочисленных изменений, в том числе меняющих его структуру. Так, при анализе причин принятия того или иного кодифицированного акта необходимо уяснить, явилось ли принятие данного акта результатом кодификации в широком или узком смыслах и была ли она одномоментной либо длительной. Указанные обстоятельства существенным образом предопределяют выбор структуры кодифицированного акта.

Совершенствование кодифицированного акта осуществляется не только путем издания нового кодекса. Возможно и простое внесение изменений в действующий кодекс.

В советском и постсоветском законодательстве существует немало примеров кодификации законодательства в широком смысле.

Так, например, принятие 30 ноября 1994 г. первой части Гражданского кодекса Российской Федерации потребовало изменения процессуального законодательства, в связи с чем были внесены изменения в ГПК РСФСР 1964 г. В дальнейшем, вплоть до 2002 г., в ГПК РСФСР было внесено огромное количество изменений и дополнений. Поэтому кодификация 2002 г., на наш взгляд, была кодификацией в широком смысле, поскольку она выразилась лишь в переиздании ГПК РСФСР 1964 г., в который были внесены существенные изменения в 1995 и 2000 гг. В то же время кодификация как процесс с 1994 по 2002 г. была длительной, поскольку вносились существенные изменения в ГПК РСФСР 1964 г., менялась его структура. Аналогичным примером является кодификация законодательства об административных правонарушениях.

По-другому обстоит дело с систематизацией и, соответственно, с формированием структуры АПК РФ. В течение 10 лет с 1992 по 2002 г. было принято три АПК. В отличие от ГПК РСФСР, в который было внесено множество изменений, существенно повлиявших на его структуру по сравнению с первоначальным вариантом и подготовивших, по сути, почву для механического переиздания кодекса, в АПК РФ законодателем практически не вносились изменения. Так, в АПК РФ 1992 г.[168] было внесено всего лишь одно изменение (от 7 июля 1993 г.), существенно не повлиявшее на его структуру. Вместе с тем АПК РФ 1995 г.[169] по своей структуре значительно отличается от АПК РФ 1992 г. Структура Кодекса 1992 г. была очень проста, он делился на 16 глав, включающих 157 статей. Структура АПК РФ 1995 г. более дифференцирована. Кодекс включал 5 разделов, состоящих из 23 глав и 215 статей.

В АПК РФ 1995 г. вообще не вносились изменения, за исключением изменений от 24 июля 2002 г., в соответствии с которыми АПК РФ 1995 г. был практически признан утратившим силу, за исключением гл. 22, действие которой продлевалось до 1 января 2003 г.

При этом содержание, а, следовательно, и структура АПК РФ 2002 г. существенно отличаются от содержания и структуры АПК 1995 г. Он состоит из 7 разделов, включающих в себя 37 глав и 332 статьи.

Наиболее значимыми структурными изменениями стало появление Раздела III. «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений», Раздела IV. «Особенности производства в арбитражном суде по отдельным категориям дел» и Раздела VII. «Производство по делам, связанным с исполнением судебных актов арбитражных судов», который заменил собой Раздел IV. «Исполнение судебных актов», имевший место в АПК 1995 г.

Таким образом, можно наблюдать, что в ситуации с арбитражным законодательством было отдано предпочтение проведению предварительной подготовке и одномоментному изданию нового кодифицированного акта, то есть имела место одномоментная кодификация в широком смысле.

Можно привести и иные примеры кодификации. Так, в частности, по мнению М.В. Барановой[170], в настоящее время назрела необходимость разработки и принятия Кодекса рекламной деятельности РФ. Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе»[171] не отвечает требованиям современности, имеет место множество разрозненных норм, регулирующих рекламную деятельность, расположенных в различных нормативных актах, зачастую противоречивых или дублирующих друг друга. В связи с этим предлагается свести данные нормы в один крупный кодифицированный акт, то есть провести кодификацию в узком смысле. В результате систематизации, если, конечно, она проведена предлагаемым автором способом, будет принят совершенно иной кодифицированный акт, структура которого значительно отличается от структуры ныне действующего закона.

Аналогично обстоит дело с исполнительным и экологическим законодательством. В частности, сторонник кодификации российского экологического законодательства А.К. Голиченков[172] предлагает создать в структуре Экологического кодекса РФ Общую, Особенную и Специальную части, в которых должны найти место нормы, расположенные в настоящее время в федеральных законах «Об охране окружающей среды», «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления», «Об экологической экспертизе» и иных нормативных актах.

Интересным примером влияния систематизации на структурирование законодательства является принятие четвертой части ГК РФ[173]. Известно, что нормы, регулирующие интеллектуальную собственность, до 1 января 2008 г. (даты вступления четвертой части ГК РФ в силу) содержались в отдельных разрозненных нормативных актах (в том числе в Законе РФ от 9 июля 1993 г. № 5351-I «Об авторском праве и смежных правах»[174], Патентном законе Российской Федерации[175] и т. д.). Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 231-ФЗ «О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации»[176] отменил 54 нормативных акта, регулирующих вопросы интеллектуальной собственности. В результате систематизации законодательства об интеллектуальной собственности существенным образом изменилась не только структура ГК РФ, в котором появился новый крупный структурный элемент — часть, но и структура самого законодательства об интеллектуальной собственности, так как структура четвертой части ГК РФ не дублирует ни один из прежних актов, регулирующих данный вопрос.

По мнению В.И. Шарова, структура законодательства, когда кодифицирована и представлена в Гражданском кодексе большая часть норм по интеллектуальной собственности, уникальна, хотя в определенной мере отвечает тенденциям отечественной законодательной практики[177]. Вместе с тем указанная структура подверглась серьезной критике со стороны многих ученых. Высказывается даже мнение, что последняя часть ГК РФ представляет собой результат инкорпорации[178]. С данной точной зрения вряд ли можно согласиться. На наш взгляд, кодификация законодательства об интеллектуальной собственности можно назвать кодификацией в узком смысле.

От систематизации и кодификации следует отличать понятия специализации и унификации российского законодательства.

Цель правовой специализации — наиболее полно и точно охватить всевозможные особенности, новизну и динамику развивающихся общественных процессов, определить качественное состояние таких преобразований. Специализация норм права служит основой системных правовых образований. Она осуществляется в двух направлениях: дифференциации и интеграции. Основанием дифференциации выступает предмет правового регулирования и функции права, поэтому дифференциация норм может быть предметной или функциональной.

Примером влияния дифференциации на структуру кодифицированных актов служит появление в АПК РФ 2002 г. раздела, посвященного особенностям производства в арбитражном суде по отдельным категориям дел.

Интеграция заключается в объединении в процессе развития системы права в одно целое различных юридических норм или их элементов на основе единства содержания общественных отношений или функций правовых норм.

Примером влияния интеграции на формирование структуры кодифицированных актов является создание в таких кодифицированных актах, как УК РФ, Уголовно-исполнительный кодекс РФ (далее — УИК РФ)[179] Общей части, противопоставленной Особенной. В ГПК РФ, УПК РФ, КоАП РФ законодатель путем интеграции выделил структурный элемент (раздел или часть), именуемый, как правило, «Общие положения» или «Общая часть», противопоставленный другим равноуровневым структурным элементам, которые не включены в Особенную часть, но все вместе как бы являются ею. Также в ряде разделов есть общие положения. Вместе с тем, очевидно, что кодификация в указанных случаях достигла целей детализирования нормативного материала на уровне структуры не в полной мере: в большинстве кодифицированных актов Общая и Особенная части законодательно не выделены, в некоторых разделах есть общие положения, в других их нет. Некоторые структурные элементы (об исполнении судебных решений — в ГПК РФ и АПК РФ; производство по делам, возникающим из публичных правоотношений — в ГПК РФ, производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений — в АПК РФ) включены в Особенную часть, хотя, на наш взгляд, должны быть выведены в отдельные кодифицированные акты, такие как Исполнительный кодекс РФ и Административный процессуальный кодекс РФ. В связи с этим необходимо завершить процесс кодификации.

Как особая форма социальных отношений специализация представляет собой неразрывную связь двуединых факторов: ограничительного и мобилизационного. С одной стороны, это проявляется в сужении сферы человеческой деятельности, с другой — в концентрации, нацеленности ее усилий в строго определенном направлении[180].

Специализация сегодня охватывает весь правовой массив и воздействует как на форму, так и на содержание законодательства, где обозначились следующие ее виды: предметная (отраслевая), функциональная, региональная и смешанная специализации. Каждая разновидность очерчивает определенный срез в системе законодательства, по-своему воздействуя на его содержание и структуру.

Вместе с тем специализация законодательства не самоцель, она должна разумно сочетаться с унификацией, которая предполагает устранение различий в регулировании сходных либо родственных явлений и создание разноуровневых универсальных нормативных актов. Унификация способствует объединению всех структурных элементов системы законодательства, уменьшает объем правового материала, устраняет чрезмерную дифференциацию. Она — своеобразный баланс, противовес процессу специализации и охватывает наряду с ним все структурные грани действующего законодательства[181].

По мнению Н.А. Баринова и М.Н. Бариновой суть унификации заключается в сведении, объединении многочисленных правовых актов, регулирующих однородные отношения к наименьшему числу[182]. Определять унификацию как исключительное стремление законодателя к выработке единообразных норм, рассчитанных на сходные отношения, не совсем точно. Процесс этот сам по себе шире, сложнее, в связи с чем правильнее о нем говорить как о своеобразной науке обобщения и единения структур механизма правовой регламентации.

Процесс унификации охватывает все структурные звенья системы законодательства и носит непрерывный характер. Его «приливы» и «отливы» во многом предопределены наличием предварительных условий унификации и техникой ее осуществления. К таким условиям относятся: высокий уровень специализации законодательства; потребность в унификации правового материала; повышенная плотность функциональных взаимосвязей различных структурных элементов и системы законодательства; их противоречивость; унификабельность законодательства той или иной отрасли[183].

Унификация российского законодательства — это детерминированный практикой общественного развития двуединый, сущностно формализованный процесс, направленный на устранение различий в регулировании сходных либо родственных явлений и на создание универсальных нормативных актов или предписаний, оказывающих существенное влияние на состояние всей системы законодательства[184].

Примером унификации законодательства может послужить принятие Федерального закона «Об исполнительном производстве». В результате принятия данного акта из арбитражного процессуального и гражданского процессуального законодательства были исключены структурные элементы, регулирующие исполнение судебных актов, а их положения в модифицированном виде были перенесены в указанный Федеральный закон.

О стремлении к унификации законодательства свидетельствует и позиция некоторых ученых о необходимости объединения уголовного, гражданского и арбитражного процесса в единую комплексную отрасль — судебное право.

Подводя итог сказанному, можно сделать следующие выводы:

структурирование кодифицированных актов осуществляется на основе предмета и метода правового регулирования, исходя из принципов кодификации;

все формы систематизации в той либо иной мере влияют на формирование структуры кодифицированного акта, но главенствующая роль отводится кодификации как особому виду деятельности, относящемуся к юридической технике;

на формирование структуры кодифицированного акта оказывает существенное влияние выбор кодификации (в широком или узком смысле, длительная или одномоментная);

значительное воздействие на структурирование кодифицированных актов оказывают специализация законодательства как в форме дифференциации, так и интеграции и унификация законодательства.

Таким образом, систематизация и формирование структуры кодифицированного акта имеют неразрывную взаимосвязь.