Власть кошелька
Будучи не в состоянии требовать от исполнительной власти отчета о ее деятельности, конгресс, однако, в состоянии проконтролировать ее косвенным образом не только через расследования и импичмент, но и через бюджетные ассигнования.
“Палата представителей вправе не только отвергать, но ей одной даны полномочия определять средства на содержание правительства, — разъяснял Дж. Мэдисон. — Иными словами, эта палата владеет кошельком — мощным орудием, с помощью которого, как мы видим из истории британского государственного устройства, зачаточное и хилое народное представительство сумело, постепенно расширяя сферу деятельности и свое значение, урезать, насколько пожелало, все непомерно разросшиеся прерогативы других ветвей власти. Власть над кошельком, скажем прямо, можно рассматривать и как самое мощное оружие, какое любая конституция способна дать в руки непосредственным представителям народа, дабы отвести любую беду и ввести в действие любую справедливую и благую меру”[261].
Обосновывая статус конгресса как первой по значению ветви власти в стране, ученые и политические деятели в гораздо меньшей степени ссылаются на его законодательные функции, усиленно подчеркивая огромные финансовые полномочия этого представительного органа власти. Особенно расширились эти полномочия во второй половине XX в., после того как была отвергнута признанная пережитком эпохи Кеннеди идея об использовании бюджета для стабилизации экономической ситуации и помощи частному рынку.
Характер взаимоотношений исполнительной и законодательной властей в этой области сводится к следующему. Президент готовит свои предложения по бюджету и представляет их на рассмотрение конгрессу в соответствии с законом о бюджете 1921 г. и разделом 3 статьи II Конституции. Признание инициативы президента в этом вопросе было продиктовано реальными потребностями американского общества.
Соответствующим образом не структурированный, не имеющий единого автора бюджет создавал серьезные помехи в управлении страной, что стало особенно очевидным в ходе Первой мировой войны. В целях преодоления чрезвычайно громоздкой и аморфной системы государственных ассигнований Специальный комитет палаты представителей по бюджетным ассигнованиям счел возможным привлечь к его созданию исполнительную власть. В 1970 г. Бюро по бюджету было переименовано в Административно-бюджетное управление, однако замысел его рекомендаций, по крайней мере с 1921 г., уже стал синонимом предложений президента. Как считает К. Притчетт, “уберите подсчеты исполнительной власти — и идея бюджета исчезнет”[262].Однако, даже будучи ответственным за проект бюджетных ассигнований, президент не вправе повлиять на расходы по двум статьям. Во-первых, расходы законодательной и судебной властей предусматриваются без оценок и предложений президента. Во- вторых, ни одно должностное лицо, представляющее исполнительную ветвь власти, не имеет права представить непосредственно конгрессу свои официальные предложения и рекомендации по удовлетворению своих денежных потребностей. Информация о последних принимается во внимание конгрессом только в случае специального запроса любой из палат в его составе. Кроме того, задуманному президентом проекту, даже обретшему форму закона, далеко не всегда удается сохранить свою изначальную целостность. Путем создания многочисленных регулирующих агентств на периферии конгресс удерживает президента в пределах своей досягаемости. Таким образом, понятие “президентского бюджета” правомерно лишь в смысле инициативы исполнительной власти в его разработке и официальной ответственности за его выполнение.
Сохраняя за собой полное право дополнить и пересмотреть бюджетные статьи, члены конгресса активно пользуются им как на общих заседаниях, так и принимая участие в работе соответствующих комитетов. В настоящее время президент может сколько- нибудь значительным образом воздействовать на ход его обсуждения, лишь воспользовавшись своим правом по утверждению повестки предстоящих дебатов.
Весьма вероятно, что конгресс в таком случае будет испытывать известные затруднения в голосовании по своим бюджетным поправкам, а следовательно, и в получении необходимых 2/3 для их ратификации. Однако прерогатива законодательной власти увеличивать или уменьшать статьи финансовых расходов и в данной ситуации остается неизменной.Не в силах президента и строго проконтролировать расходы по программам, особенно когда дело касается вопросов социального страхования, выплаты безработным и т.п. (что составляет не менее 3/4 бюджетных ассигнований). Логическая связь между президентским бюджетом и президентскими обязанностями по его реализации кажется почти разорванной, чему особенно способствовала финансовая политика администрации Р. Рейгана. Но и в этой области исполнительная власть обладает некоторой свободой маневра. Президент в состоянии некоторым образом изменить объем бюджетных ассигнований на те иди иные цели. Расценивая ассигнования конгресса как официальное разрешение распоряжаться деньгами, президент позволяет себе “заморозить” часть фондов, отказавшись от траты на предполагаемые цели. Так, президент Л. Джонсон, вместо того чтобы наложить вето на утвержденный конгрессом бюджет, собственноручно сокращал его использование по отдельным статьям под предлогом борьбы с инфляцией. Несколько иной тактики придерживался Р. Никсон, обвиняя конгресс в безосновательности его претензий и просто закрывая отдельные статьи расходов. Принятый во исправление уже случившегося, закон признал право президента на “замораживание” отдельных статей расходов, однако присовокупив, что конгресс оставляет за собой право отменить это решение президента в соответствии с выработанной процедурой.
Тем не менее ряд аналитиков полагают, что государственный бюджет безусловно подвластен контролю1. Все дело в том, что и президенту, и конгрессу предпочтительнее оставлять его по большей части “не поддающимся контролю”. Поразительное единодушие обеих ветвей власти, видимо, объясняется их обоюдным стремление оставить за собой свободу рук в решении государственных проблем, которая особенно необходима в периоды социальных потрясений, экономических кризисов. Не кажется нам излишне натянутым и следующее предположение: сохраняя за государственным бюджетом роль “камня преткновения” во взаимоотношениях президента и конгресса, две ветви власти тем самым оставляют за собой право решать свои разногласия (приобретшие в данном конкретном случае форму денежных раздоров) в рамках законности, не ставя под угрозу правомерность своих претензий и конституционный характер самого своего существования.