6. Виды правотворчества

Из понимания права как системы правил поведения, установленных государством, логически следует вывод о том, что основной формой правотворчества, творения права выступает деятельность государства.

Право государственных органов и должностных лиц на подготовку и принятие нормативно-правовых актов не является равным, а зависит от места, которое занимает соответствующий орган в системе органов государства и осуществляемых им функций. Последовательное проведение современными демократическими государствами принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную выразилось прежде всего в создании специальных представительных органов, занимающихся только правотворческой деятельностью.

182

183

В Российской Федерации к этим органам относятся Государственная Дума и представительные (законодательные) органы субъектов РФ. Названные органы избираются непосредственно населением и поэтому наделяются правом от имени народа издавать законы, т.е. нормативно-правовые акты, которые развивают, дополняют конституционные нормы и устанавливают первичные, исходные нормы правового регулирования во всех отраслях права.

Законы и их нормативные установления образуют основу, ядро всей системы права. Правотворческая деятельность остальных органов государства и должностных лиц осуществляется на основе и в соответствии с действующими законами, а принимаемые ими нормы не могут противоречить законодательным установлениям. В силу этой особой значимости законов в правовом регулировании деятельность по их подготовке и принятию образует самостоятельный вид правотворческой деятельности государства — законотворчество.

Нормативно-правовые акты, принимаемые на основе и во исполнение законов, называются подзаконными, а деятельность государственных органов и должностных лиц по их подготовке и принятию составляет другой вид правотворческой деятельности государства — подзаконное правотворчество. В Российской Федерации подзаконные нормативно-правовые акты принимают Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства и иные центральные органы исполнительной власти, президенты и органы исполнительной власти субъектов РФ. Нормативно-правовые акты могут также издаваться руководителями государственных предприятий, учреждений, организаций.

Существование подзаконного правотворчества наряду с законотворчеством представительных органов государства обусловливается прежде всего тем, что представительные органы неспособны собственными силами подготовить и принять весь массив нормативно-правовых актов, необходимых для регулирования всех сфер общества. Сказывается сложность процедур законотворческого процесса, прохождение которых требует длительного времени и не позволяет оперативно вносить изменения в действующее законодательство. Члены представительного органа не обладают той глубиной профессиональных знаний, которая требуется для компетентных решений в специальных, предметных сферах. Следует учитывать и сравнительно небольшой количественный состав представительных органов. Так или иначе, но ни одно современное государство не обходится без предоставления органам исполнительной власти права принимать нормы права.

К правотворчеству государственных органов тесно примыкает правотворчество органов местного самоуправления. Право готовить и принимать нормативно-правовые акты предоставляется представительным органам и должностным лицам муниципальных образований города, иного населенного пункта, территории. Некоторые авторы правотворческую деятельность этих органов рассматривают как вид государственного правотворчества, что не совсем верно. Органы местного самоуправления создаются населением для решения задач местного значения и не входят в систему органов государства, о чем прямо говорится в Конституции РФ и федеральных законах.

В современных условиях значительно расширяется число нормативно-правовых актов, принимаемых не государством, его органами, а членами гражданского общества, в том числе: населением, а также учредителями негосударственных организаций, учреждений, акционерных обществ, трудовыми коллективами и общественными организациями. Действующее законодательство предусматривает принятие ими уставов, нормативных договоров, соглашений. Особой формой участия населения в правотворчестве выступает референдум.

В юридической литературе референдум понимается как особый вид правотворчества. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О референдуме» на всенародное голосование могут выноситься проекты федеральных законов, которые при их одобрении большинством избирателей, принявших участие в голосовании, приобретают силу закона и не нуждаются в дополнительном утверждении какими бы то ни было органами государства.

Признание референдума как особого вида правотворчества вполне правомерно, поскольку инициатива в его проведении принадлежит самому населению и их общественным объединениям. Инициаторами референдума готовится проект закона, выносимого на референдум. Таким образом, благодаря референдуму гражданское общество выступает самостоятельным субъектом правотворчества на всех его этапах и стадиях — от подготовки инициативного законопроекта до придания ему силы закона, по своей юридической значимости не уступающего законам государства. Однако население почему-то не спешит реализовать свое право как субъекта законотворчества. За два года своего официального действия не предпринималось даже попыток его реализации.

184

185

Действующее законодательство, в том числе и Закон РФ «О коллективных договорах и соглашениях» предоставляет право общественным объединениям, трудовым коллективам, государственным органам и работодателям принимать нормативно-правовые акты с целью регулирования социально-трудовых отношений.

Работникам организаций, предприятий, учреждений предоставляется право заключать с работодателем коллективные договоры, предусматривающие регулирование таких вопросов, как форма, система и размер оплаты труда, условия и охрана труда работников, добровольное и обязательное медицинское и социальное страхование, рабочее время и время отдыха и иные трудовые, социально-экономические и профессиональные отношения.

Социально-трудовые отношения между работниками и работодателями на уровне Российской Федерации, субъекта РФ, территории, отрасли, профессии регулируются в форме соглашений. При этом генеральное соглашение заключается общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ, отраслевое соглашение — соответствующими общероссийскими профсоюзами и их объединениями, общероссийскими объединениями работодателей и Министерством труда РФ. На уровне субъектов РФ и административно-территориальных образований в составе РФ соглашения могут заключаться между региональными объединениями профсоюзов, объединениями работодателей и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Благодаря коллективным договорам и соглашениям предоставляется возможность членам гражданского общества, работникам и работодателям самостоятельно устанавливать права и обязанности и тем самым сузить вмешательство государства в сферу, представляющую частный интерес. Однако государство не устраняется полностью из этой сферы. Оно сохраняет свои функции принуждения и применяет действенные меры к лицам, не выполняющим своих обязательств по коллективным договорам и соглашениям.

Самостоятельным видом нормативно-правовых актов являются уставы организаций, учреждений, образуемых гражданами, коммерческими либо общественными организациями. Такими актами определяются права и обязанности организации, учреждения, порядок их деятельности, реорганизации и ликвидации. Нормативно-правовые акты издаются также и руководителями названных организаций, учреждений в процессе управления ими, решения конкретных производственных и иных задач.

решения имеют силу постольку, поскольку соответствуют действующим нормативно-правовым актам, и принимаются в пределах правомочий учредителей и руководства организации, учреждения.

Таким образом, в Российской Федерации правотворчество осуществляется в трех видах: как правотворческая деятельность государства, правотворчество органов местного самоуправления и правотворчество организаций, учреждений и граждан.

В свою очередь каждый вид правотворческой деятельности осуществляется в присущих ему формах. Правотворческая деятельность государства выражается в форме законотворчества и подзаконного правотворчества, т.е. деятельности органов исполнительной власти по подготовке и принятию подзаконных нормативно-правовых актов. Правотворчеству гражданского общества присущи также две основные формы: 1) законотворчество, осуществляемое гражданским обществом страны или отдельного региона путем подготовки и принятия закона в ходе референдума; 2) подзаконное правотворчество, осуществляемое органами местного самоуправления, общественными организациями, учредителями и руководством негосударственных организаций и учреждений.