§ 2. Утверждение французского парламентаризма (III и IV Республики)

КОНСТИТУЦИЯ 1875 г.

Конституция ПІ Республики не была единым документом, а состояла из трех конституционных актов (от 24, 25 февраля и 16 июля). Они не содержали ни преамбулы, ни упоминания о правах, являясь лишь процессуальным кодексом для государственной власти, необычайно кратким (34 статьи) и к тому же настолько гибким, что позволяли любой пересмотр.

Организация государственных властей по “конституционным законам” 1875 г. представляла собой дуалистический, сбалансированный парламентский режим с четким разделением властей, способный функционировать как при республиканском, так и при монархическом строе.

Исполнительная власть находилась в руках не зависимого от парламента Президента республики и правительства, министры которого “солидарно ответственны перед парламентом за общую политику правительства и индивидуально — за свои действия” (ст. 6 от 25 февраля). Президент избирался на 7-летний срок обеими палатами. Монархическое большинство Учредительного собрания предоставило президенту весьма широкие права и сильную власть. В его ведении находились международные отношения, в его распоряжении были вооруженные силы, и он имел все атрибуты власти конституционного монарха: законодательную инициативу (одновременно с членами обеих палат), регламентар- ную власть, право помилования. Президент председательствовал на Совете министров (имплицитно); он имел право роспуска палаты депутатов по согласованию с Сенатом (ст. 5 от 25 февраля), а также дважды в период сессии мог прекращать ее заседания на месячный срок. Однако каждое подобное решение должно было быть скреплено подписью одного из министров (ст. 3 от 25 февраля). Президент имел право не только вносить законопроекты, но и отказать в утверждении или опубликовании уже принятых парламентом законов, без чего они не являлись обязательными для исполнения, и парламент был вынужден вновь приступить к их обсуждению.

Оставаясь главой государства, президент не был главой правительства; в текстах “конституционных законов” глава правительства вообще не упоминался. На практике быстро вышли из положения, приняв название председателя совета министров. Введение этой должности свидетельствовало о том, что президент мог быть в любой момент отстранен от активной политической роли, к которой его предназначала орлеанистская традиция. Председатель совета министров, как правило, не только контролировал действия всех министров, но и сам возглавлял одно из министерств. Министры назначались и смещались с должности президентом, но несли политическую ответственность перед обеими палатами и уголовную — перед Сенатом, который мог “превращаться в Верховный суд”, уполномоченный судить за преступления, угрожающие безопасности государства (ст. 12 от 16 июля). Совет министров и его председатель представляли общую политику правительства в парламенте. Обычно председатель отвечал на интерпелляции по крупным политическим вопросам.

Законодательная власть по Конституции 1875 г. вверялась двум палатам: наделенному большими полномочиями Сенату и палате депутатов. Но если в обязанности палаты входило “дать волю демократии”, то Сенат должен был “сдерживать” ее. Членами Сената являлись 75 человек, назначаемых пожизненно, и 225 членов, избранных на девять лет (каждые три года состав Сената на треть обновлялся) коллегией, состоявшей в основном из представителей муниципальных советов. Сенат обладал всей полнотой законодательной власти: от инициативы до выработки и принятия законов (ст. 8 от 24 февраля) и большими учредительными функциями. Ни один закон не считался принятым без одобрения Сенатом. Ему принадлежало право обсуждать и утверждать годовой бюджет страны. Он мог добиться отставки кабинета министров. Фактически Сенат узурпировал суверенитет, который ему никогда не принадлежал. Хотя по конституционному закону министры несли политическую ответственность перед обеими палатами, в 1896 г. Сенат присвоил себе единоличное право смещать правительство, в то время как он сам не мог быть распущен, что вносило большой элемент нестабильности в систему разделения властей, которая особенно усилилась в начале XX в.

Палата депутатов состояла приблизительно из 600 человек, избираемых всеобщим прямым голосованием (кроме женщин и военнослужащих). Как и Сенат, палата депутатов выполняла законодательные функции и 'функции контроля за правительством. Но она не имела никаких прерогатив, которыми не обладал бы Сенат. В “конституционных актах” 1875 г. отсутствовал раздел о судебной власти. Право вершить суд предоставлялось Сенату.

Конституция 1875 г. создала первый в истории Франции прецедент “сосуществования”: промонархического президента (Мак- Магона) и палаты депутатов, ставшей после парламентских выборов 1876 г. республиканской. Противоборство двух ветвей государственной власти вместо их взаимодействие привело к частой смене правительства и поставило на повестку дня вопрос: чьим

доверием — президента или палаты депутатов — должно располагать правительство для выхода из министерского кризиса и стабилизации режима, т.е. будет ли иметь утвердившийся парламентский режим дуалистическую или монистическую природу? Пытаясь “укротить” республиканскую палату депутатов, Мак-Магон воспользовался своим конституционным правом и с помощью Сената, ставшего республиканским только после выборов 1879 г., распустил 16 мая 1877 г. палату депутатов и объявил о новых парламентских выборах.

Выборы 14 октября 1877 г. дали решительную победу сторонникам республики, несмотря на неслыханное по масштабам вмешательство правительства и лично президента в избирательную борьбу. Усиление республиканских настроений продемонстрировали и выборы в Сенат в январе 1879 г., результаты которых вынудили Мак-Магона уйти в отставку. Новым президентом стал левый республиканец Ж. Греви, убежденный противник сильной исполнительной власти.

Умеренные республиканцы поспешили закрепить в законодательном порядке происшедшие в 1877 и 1879 гг. политические изменения. Прежде всего были внесены некоторые поправки в конституцию: перенесение столицы государства и резиденции парламента в Париж (во время франко-прусской войны находились в Версале), признание национальным гимном Франции “Марсельезы”, объявление дня взятия Бастилии 14 июля национальным праздником[313].

В связи с некоторым оживлением монархического движения в 1883 г. в палате депутатов и Сенате встал вопрос об ограничении деятельности монархистов, обсуждение которого вылилось в принятие 14 августа 1884 г. парламентом нового конституционного закона. Он внес довольно существенные изменения в Конституцию 1875 г. и соотношение государственных властей. Одна из его статей касалась возможного в будущем изменения конституционных законов, которые отныне должны приниматься только “абсолютным большинством членов Национального собрания”. Другая статья гласила, что “республиканская форма правления не может быть предметом предложения о пересмотре. Члены семей, царствовавших во Франции, не могут быть избраны на пост президента республики”1. В развитие закона 14 августа Сенат 9 декабря 1884 г. принял текст нового закона о Сенате, запрещавший членам семей, царствовавших во Франции, избираться в верхнюю палату. Новый закон уничтожил институт пожизненных несменяемых сенаторов. 5 апреля появился закон, предоставлявший некоторые права самоуправления коммунам и утвердивший выборность мэров. Но, пожалуй, наиболее существенным изменением Конституции 1875 г., повлекшим за собой нарушение баланса властей, стал пункт закона от 14 августа 1884 г., значительно сокративший прерогативы президента.

Право роспуска президентом парламента оказалось окончательно скомпрометированным еще после неудачной попытки Мак-Магона разогнать палату депутатов в угоду монархистам в 1877 г. Отныне президент отказывался от активной роли в осуществлении внутренней и внешней политики, в своей деятельности он все чаще стал опираться на министров.

Ослабление президентской власти не принесло выгоды ни кабинету министров, ни его главе. Выбираемый порой за свой внушающий доверие вид глава кабинета никогда не выступал (подобно премьер-министру Великобритании) в качестве лидера большинства, на которое он мог бы опереться. Греви с самого начала задал тон, предпочтя Ваддингтона известному и влиятельному Гамбетта. Можно сказать, что управление кабинетом министров доверялось не столько великим государственным мужам или лидерам наиболее влиятельных группировок, сколько людям “второго ранга” как в личном, так и в политическом плане. Отсутст- виє в конце XIX в. хорошо организованных крупных партий с многолетней политической традицией, с одной стороны, и возникновение большого количества партийных группировок разного толка, с другой, ставили председателя Совета министров в сложное положение: он должен был стараться укрепить разнородную коалицию, которую парламент мог в любой момент расколоть. От парламентариев зависел состав правительства, этот вопрос находился в их ведении на всех этапах, начиная с предварительных консультаций и кончая вотумом доверия, — этапа важнейшего, хотя и не предусмотренного авторами Конституции. Депутаты также внимательно контролировали деятельность правительства, которую они иногда непосредственно определяли.

Контроль со стороны парламента имел тем большее значение, что он осуществлялся обеими палатами. Со своей стороны министерства не могли стеснять деятельность парламента. Палаты сохраняли за собой полное право устанавливать повестку дня, а также регламент; простой парламентский запрос мог вызвать кризис.

Нестабильность министерств была самым явным и самым негативным последствием подобной практики парламентаризма. Десятки кабинетов, распадавшихся в основном через несколько месяцев (в среднем через семь месяцев и три недели), сменяли друг друга; ни один не продержался более трех лет. В общей сложности в годы III Республики у власти находилось 95 кабинетов. Однако депутатов вполне устраивала практика быстрой смены министерских портфелей, возможность совмещать одновременно парламентский мандат и правительственный пост, обеспечивавшая им даже в период политических кризисов должности и звания. “Вальс правительств” явно мешал вести дела и создавал атмосферу политической нестабильности. Складывается впечатление, что власть постоянно переходила от одних политических лидеров к другим. Однако Жорж Клемансо, которого прозвали “ниспровергателем министерств”, утверждал, что “оно (правительство. — Н.Н.) было всегда одним и тем же”[314]. Он преувеличивал лишь наполовину. За кризисами обычно следовали “перетасовки”, благодаря которым что-то вроде коллективного, разрозненного и анонимного правительства могло существовать постоянно.

Анализ государственно-конституционного устройства III Республики в конце XIX — начале XX в. показывает несомненную эволюцию к “режиму Собрания”, “абсолютному парламентаризму”1. В дуэли законодательной и исполнительной властей оружие, которым мог бы воспользоваться президент, — роспуск Собрания — фактически было утрачено еще в 1877 г. Сенат отказывал президенту в своем конституционно необходимом согласии на роспуск палаты депутатов.

В подобных условиях народ, к мнению которого — через референдум — больше никто не хотел прислушиваться, уже не мог играть роль арбитра в спорах между государственными властями. Постоянные министерские перетасовки, нарушение равновесия властей, неспособность палаты депутатов эффективно выполнять функции политического управления, которые она себе присвоила в ущерб прав правительства, “подтачивали” режим. А постоянные политические ссоры и разногласия (“школьный вопрос”, отделение церкви от государства, дело Дрейфуса) вместе с крупными скандалами (дело Вильсона, Панама, дело Стависского и др.) вели к подрыву авторитета политического класса, известному антипарламентаризму и стремлению к “сильной власти”, которыми пользовались демагоги (генерал Буланже) и диктаторы (маршал Петэн).

Не следует забывать, что в 30-е годы Франция, как и большинство других европейских стран, переживала бурные события: тяжелый экономический кризис, развал финансовой системы, рост социальной напряженности, подъем левых сил и, наконец, создание во Франции правительства Народного фронта, осуществившего широкие социально-экономические реформы в пользу трудящихся. В межвоенный период традиционный капитализм постепенно уходил в прошлое, уступая дорогу более мобильному и лучше приспособляющемуся к реалиям того времени ГМК. Качественные изменения произошли и во французском обществе: усиливается социалистическое и коммунистическое движение, рабочий класс создает профсоюзы и все чаще заставляет предпринимателей считаться со своими требованиями; налицо конфронтация различных политических сил, сторонников и противников системы III Республики, которая подвергается яростной критике и слева, и справа; ясно чувствуется приближение “большой войны”. В 30-е годы было высказано достаточно предложений по преобразованию политического режима, особенно в периоды его острых кризисов, как профессиональными юристами (например,

Карре де Мальбером, который ратовал за сочетание референдума с парламентаризмом), так и представителями самого политического класса (Тардье, Думерг), охваченными идеей “реформы государства” в духе создания сильной исполнительной власти. Однако, когда тревожное положение оказывалось позади, государственные политики сами “ужасались” своей отваге.

В итоге, III Республика показала себя неспособной противостоять подъему тоталитарной угрозы. Политическая нестабильность, парламентская беспринципность, нарушение “правил игры”, установленных Конституцией 1875 г., отсутствие механизмов быстрого и жесткого принятия важных политических решений, необходимых в периоды кризисов, привели страну к национальной катастрофе: военному поражению Франции летом 1940 г., немецкой оккупации и учреждению “режима Виши”. 10 июля в Виши Национальное собрание передало принадлежавшую ему учредительную власть правительству маршала Петэна. Принятые им “конституционные акты” 1940—1941 гг.[315] передавали в руки Петэна всю полноту государственной власти. И хотя с формальноюридической точки зрения Конституция 1875 г. не была отменена, фактически республиканский строй перестал существовать. Во Франции установился тоталитарный режим личной власти Петэна. Позже ордонанс от 9 августа 1944 г. признал его недействительным, но “восстановление законности республики” не означало реставрации III Республики. Даровав в результате референдума 9 августа 1944 г. власть Учредительному собранию, народ более чем 96% “за” без сожалений подтвердил, что III Республика мертва.

Конституционные проекты будущего государственного устройства Франции стали разрабатываться различными политическими силами еще в годы войны и оккупации. Все активные участники движения Сопротивления: коммунистическая партия (ФКП), социалистическая (СФИО), народно-республиканское движение (МРП), голлисты были критически настроены к институтам III Республики и собирались после освобождения учредить новую, IV Республику. Однако очень скоро стал очевиден их совершенно разный подход к послевоенному государственному строительству. Большинство буржуазных группировок (МРП, голлисты, традиционные правые) склонялось к идее генерала де Голля учредить республику президентского типа, в которой исполнительная власть, в отличие от периода III Республики, обладала бы большими полномочиями и могла бы реально противостоять двухпалатному парламенту — “главному дестабилизатору” предыдущей системы. По мнению сторонников де Голля, именно “режим партий” III Республики привел страну к национальной катастрофе. С установлением “сильной власти” и “порядка” они связывали возрождение “великой Франции” и политическую стабильность государства[316].

Левые партии, в первую очередь коммунисты, а также СФИО и часть левых радикалов, критиковали деголлевский проект, настаивая на широких прерогативах однопалатного парламента — “выразителя народного суверенитета”, существование которого не допустило бы возможности установления режима “личной власти”.

Столкновение этих сил произошло сразу же после освобождения Франции, когда на повестку дня встал вопрос о конституции. “Возродившийся режим партий” (по определению де Голля) вынудил генерала уйти в отставку с поста главы правительства в январе 1946 г. Фактически страной управляло Учредительное собрание, в котором преобладали левые группировки. Впервые в истории Франции к решению вопросов о будущем конституционном и политическом строе были активно привлечены все ее граждане. В течение двух лет, с 29 апреля 1945 г. (I тур муниципальных выборов) до 24 ноября 1946 г. (избрание Совета республики) французы и, наконец, француженки по крайней мере 10 раз участвовали в выборах или референдумах. После отказа подавляющего большинства населения вернуться к конституционному строю III Республики Учредительное собрание взяло на себя ответственность разработать к весне 1946 г. конституционный проект. Все политические партии, несмотря на их разногласия, сходились в одном: Франции необходимо как можно скорее иметь конституцию. Во-первых, с 1940 г. она не действовала вообще, что ставило под угрозу само существование демократии. В этой связи нужно было быстрее закончить период Временного режима и создать республиканские институты власти. Во-вторых, в результате социально-экономических реформ демократических правительств Временного режима изменилась сама деятельность государства; требовалось закрепить в Основном законе страны достигнутые завоевания, чтобы сделать их необратимыми.

Весной 1946 г. Учредительное собрание 309 голосами (главным образом коммунистов и социалистов) против 249 одобрило конституционный проект, подготовленный специальной комиссией, в которой преобладали представители левых партий. Главное место в политической жизни страны он отводил однопалатному парламенту — Национальному собранию, обладавшему широкими полномочиями и контролировавшему деятельность правительства. Собрание избирало Президента, который не имел реальной власти, и Председателя Совета министров; оно утверждало также состав и программу кабинета. Совет министров нес ответственность перед собранием коллективно и индивидуально[317]. Предлагавшееся в проекте государственное устройство, которое французские политологи назвали “режимом Национального собрания”[318], вызвало бурный протест буржуазных партий. В итоге на референдуме 5 мая 1946 г. незначительным большинством в 51,6% против 45,8% французы отклонили проект конституции[319].

После референдума были вновь проведены выборы в Учредительное собрание, чтобы оно уже новым составом опять взялось за разработку конституции. В этот раз в Собрании многие депутатские места принадлежали партии МРП, поддерживавшей конституционные идеи де Голля о создании сильной президентской власти. Члены МРП играли большую роль и в новой конституционной комиссии, где они постоянно “сталкивались” с коммунистами и социалистами.

Борьба вокруг будущей конституции особенно обострилась, когда в нее включился де Голль. 16 июня 1946 г. он выступил в г. Байе с речью, в которой вновь потребовал создания “сильной власти”[320]. Подчеркнув необходимость строить конституционную систему на принципе разделения властей, де Голль предложил затем учредить пост неподотчетного парламенту главы государства — президента, обладающего самыми широкими полномочиями. Президент должен был возглавлять правительство, назначать и смещать министров, командовать вооруженными силами, руководить внешней политикой, иметь право роспуска Собрания и слу- хгить арбитром в политических разногласиях.

Проект “сильной власти” вызвал резкую критику со стороны левых сил. После длительных дискуссий второе Учредительное собрание отвергло эту идею. Пойдя навстречу требованиям МРП, оно внесло в новый конституционный проект положение о двухпалатном парламенте, но подтвердило светский характер государства и сохранило контроль Собрания над деятельностью президента и правительства. Новый проект поддержали все партии трехпартийной коалиции (МРП, социалисты, ФКП). 13 октября 1946 г. состоялся референдум, в результате которого большинство избирателей одобрило второй проект. В декабре 1946 г. Конституция IV Республики вступила в силу.

КОНСТИТУЦИЯ 1946 г.

Конституция 1946 г. воплотила в жизнь многие идеи конституционных проектов левых организаций, Ее характерной особенностью был широкий объем официально декларированных свобод и строгий контроль парламента за действиями правительства. Согласно ст. 1 Франция провозглашалась “неделимой, светской, демократической и социальной Республикой”. Помимо демократических прав, записанных в “Декларации прав человека и гражданина” 1789 г., которые вновь были торжественно провозглашены Конституцией, в преамбуле перечислялись “как особо необходимые в наше время” следующие: право на труд, право на отдых, право на социальное обеспечение, право на образование. Торжественно декларировалось равенство прав мужчины и женщины, право трудящихся на участие в руководстве предприятиями, право на профсоюзную и политическую деятельность, право на забастовку “в рамках законов”. По настоянию левых сил в конституцию IV Республики включили статьи, предусматривавшие возможность глубоких социально-экономических реформ. Например, преамбула указывала, что “всякое имущество, всякое предприятие, эксплуатация которого имеет или приобретает национальное общественное значение или характер фактической монополии, должно стать собственностью общества”. Согласно преамбуле конституции Франция обязывалась избегать “всякой системы колонизации, основанной на произволе”, обещала “не предпринимать никаких войн с целью завоевания и никогда не употреблять своих сил против свободы какого-либо народа”. Все эти положения свидетельствовали о демократических социально-политических изменениях, происшедших в менталитете послевоенного французского общества.

Конституция 1946 г. основывалась на принципе национального суверенитета, который принадлежал только французскому народу. По ст. 3 “народ осуществляет его в конституционных вопросах посредством избрания своих представителей и через референдум. Во всех других делах он осуществляет его через своих депутатов в Национальной Ассамблее...” Однако участие народа в политической жизни IV Республики свелось только к его привлечению к решению “конституционных вопросов”; практика референдума не применялась. Фактически во Франции сложился “ультрапредставительный режим”, основанный на “парламентском суверенитете”.

По Конституции 1946 г. высшим органом государственной власти являлся парламент, состоявший из Национального собрания и Совета республики. Выборы депутатов осуществлялись всеобщим прямым и равным голосованием. Совет республики — бывший Сенат — избирался коммунами и департаментами “на основе всеобщего и косвенного избирательного права” (ст. 6). Только Национальное собрание могло издавать законы и никому не передавало это право (ст. 13). Совет республики рассматривал, “имея целью представить свое заключение”, законопроекты, принятые Собранием в первом чтении (ст. 20). В случае своего несогласия он мог лишь отсрочить принятие закона и направить его на повторное рассмотрение в нижнюю палату. Собрание имело право признать или отвергнуть мнение Совета республики; данное решение считалось окончательным. Ст. 12 вручала Национальному собранию право контролировать деятельность правительства. Собрание “рассматривает проект бюджета” и “ведает счетами Нации”, а депутаты “обладают инициативой расходов” (ст. 16—18). Глава Собрания считался вторым лицом в государстве. В случае смерти или отставки президента он становился первым лицом Франции.

Конституция 1946 г. ввела разделение функций главы государства — президента и главы правительства — председателя Совета министров. Кандидатуру председателя Совета министров намечал президент; затем она утверждалась на заседании Собрания. Глава правительства имел большие права: он считался высшим гарантом исполнения законов (ст. 47); разделял с депутатами право законодательной инициативы (ст. 14); получал исключительное право постановки вопросов о доверии, которого остальные министры были лишены. Каждый из актов президента республики подписывался председателем Совета министров и одним из министров (ст. 38). Глава кабинета назначал государственных чиновников и контролировал вопросы, связанные с национальной обороной, Широко распространенная ранее практика делегирования парламентом законодательных полномочий правительству, применявшему их в форме “декретов-законов”, была отменена новой конституцией. Правительство несло ответственность только перед Собранием и по его требованию обязано уходить в отставку (ст. 48). Кандидат в председатели Совета министров должен был получить “доверие” Национального собрания по программе и политике, которую он намеревался проводить. Для создания своего кабинета председателю было необходимо одобрение Собрания “при открытом голосовании и абсолютном большинстве голосов” (ст. 45). Вопрос о доверии существующему правительству мог поставить в Собрании лишь председатель Совета министров; “отказать кабинету в доверии может только абсолютное большинство депутатов Ассамблеи. Такой отказ влечет за собой коллективную отставку кабинета” (ст. 49). Правительство было обязано коллективно уйти в отставку и в случае, если Собрание выразит ему абсолютным большинством голосов резолюцию порицания (ст. 50). Ст. 51 давала председателю Совета министров право распускать Национальное собрание после двух правительственных кризисов, происшедших в течение 18 месяцев и вызвавших вотум недоверия или порицание абсолютного большинства депутатов.

Глава государства — президент — избирался парламентом на семилетний срок, он мог переизбираться лишь один раз (ст. 29). Помимо протокольных обязанностей он вновь получил право намечать кандидатуру председателя Совета министров, председательствовать на заседаниях Совета министров, Высшего совета национальной обороны, Высшего совета магистратуры и Конституционного комитета. Он также подписывал и ратифицировал международные договоры и аккредитовал послов (ст. 31—32). Президент по-прежнему не подлежал суду, кроме случаев государственной измены. Теперь он уже не являлся главой администрации, как это было в III Республике; каждый его шаг нуждался в согласовании с министром соответствующего ведомства и с председателем Совета министров. По ст. 38 “все акты президента нуждаются в утверждении правительством”. Президент публиковал законы в течение 10 дней, которые следовали за передачей правительству окончательных вариантов законов, утверждаемых Собранием. В случае, если президент не публиковал закон, это делал председатель Собрания. Конституция 1946 г. лишала президента права роспуска нижней палаты парламента.

Высшая судебная власть по Конституции 1946 г. находилась в руках Высшего совета магистратуры, возглавляемого президентом Республики. Президент “назначает по представлению Высшего совета магистратуры членов магистратуры, за исключением прокуроров. Высший совет магистратуры обеспечивает в соответствии с законом дисциплину магистратов, независимость их и управление общими судами. Судьи несменяемы” (ст. 84).

Система местных органов власти в послевоенной Франции строилась в соответствии с системой административно-территориального деления. Помимо департаментов и коммун, в которых имелись органы местного самоуправления, существовали не являвшиеся юридическими лицами такие чисто административные подразделения, как округ и кантон. Настойчивая борьба левых сил привела к тому, что в Конституции 1946 г. записан ряд демократических принципов организации государственной власти на местах. Эти принципы можно в общем охарактеризовать как децентрализацию управления (ст. 87, 88), сочетаемую с намерением осуществить также его деконцентрацию и приблизить администрацию к управляемым (ст. 89). Конституция 1946 г. расширила департаментские и муниципальные свободы, дала возможность “местным коллективам свободно управляться советами, избираемыми всеобщим голосованием” (ст. 87). Однако декларированные в Конституции свободы не осуществлялись. Более того, государственные постановления 1951, 1953 и 1955 гг. значительно их ограничили, одновременно усилив полномочия исполнительных органов, главным образом представителей правительства на местах (префектов). Практика политической жизни оказалась в противоречии с текстом конституции.

Основной закон IV Республики был вдохновлен стремлением политических сил извлечь уроки из краха III Республики. Однако IV Республика узнала еще большую нестабильность, какие бы политические коалиции ни находились у власти: трипартизм до 1947 г.; коалиция “третьей силы” (СФИО, радикалы и МРП); правоцентристский блок; коалиция “Республиканского фронта” левых партий (исключая ФКП) и др. За 12 лет у власти сменилось 45 правительств. Некоторые кабинеты функционировали всего несколько дней. Но самым характерным и в то же время очень опасным для системы были не столько частые смены кабинетов, сколько длительные министерские кризисы (38 дней весной 1953 г.), которые подрывали доверие французов к режиму IV Республики. Можно выделить несколько причин его слабости и кратковременности существования.

1. Многопартийность. Создатели IV Республики считали, что для нормального функционирования политической системы необходимо “небольшое количество партий, стабильных и четко организованных, преследующих общую цель национального возрождения и процветания Франции”1. Однако “естественная галльская склонность к многословию и политическому дроблению” (изречение генерала де Голля) и существовавшая до 1951 г. пропорциональная система голосования привели к увеличению количества партийных группировок. Многие из них были небольшие по численности, но играли очень важную роль “шарниров”, связующих звеньев в “разношерстных” правительственных коалициях. К середине 50-х годов число политических объединений увеличилось вдвое; в парламентских выборах 1956 г. участвовало уже 18 группировок, что позволило многим исследователям IV Республики называть ее систему “режимом партий”. Наличие представителей многочисленных, обычно враждующих между собой партий в высшем органе государственной власти — Национальном собрании — негативно сказывалось на деятельности последнего: оно никогда не имело прочного большинства, некоторые законопроекты обсуждались месяцами, прийти к общему мнению было практически невозможно, законы носили компромиссный характер.

Составители конституции намеревались обеспечить стабильность и авторитет правительства, приспосабливая английскую модель к французским традициям, в частности в том, что касается роли премьер-министра. “Президент Республики, — писал в докладе член МРП Поль Кост-Флоре, представлявший II конституционный проект в Собрании, — назначает председателя совета министров, что обеспечивает его независимость. Но прежде чем он сформирует свой кабинет, Национальное собрание должно облечь его доверием, проголосовав открытым голосованием, при этом председатель должен получить абсолютное большинство голосов депутатов, что обеспечит его авторитет”1. Это хитроумное решение позволяло совместить назначение премьер-министра президентом, как во времена III Республики, с его выбором депутатами, как то предусматривалось в проекте (отвергнутом) первого Учредительного собрания. Правительство, сформированное таким образом, могло быть ниспровергнуто лишь в соответствии со строгим параллелизмом установленного порядка, т.е. в результате отказа в доверии также абсолютным большинством голосов. Введение подобной процедуры становится понятным в контексте политической ситуации, сложившейся во Франции в 19451946 гг. Конституция IV Республики основывалась на политической гипотезе, что соглашение между тремя правительственными партиями (МРП, социалисты, ФКП), пришедшими к компромиссу, результатом которого она и явилась, должно было продолжаться в правительственном большинстве. Только согласие крупных дисциплинированных партий могло сделать действительно эффективным механизм двойного абсолютного большинства, требуемого для формирования и смены правительства. Но весной 1947 г. трехпартийная система вдребезги разлетелась. ФКП была отстранена от управления страной. С 1951 по 1956 г. в оппозиции к режиму находилась другая крупная партия — социалистическая. Влиятельное и многочисленное голлистское Объединение французского народа отказалось войти в “систему партий”. В результате правительственное и парламентское большинство оказалось разнородным и нестабильным, представленным чаще всего совокупностью “второсортных”, маловлиятельных группировок, вынужденных договариваться друг с другом часто на беспринципной основе. Правительство могло опираться в своей политике только на это шаткое и временное большинство. Вопрос о доверии перестал быть торжественным взятием обязательств, как того хотели создатели конституции, и превратился в обычное полюбовное разрешение споров, и никакая дисциплина большинства не обеспечивала нормального урегулирования отношений между правительством и депутатами. В течение первой легислатуры (1946— 1951 гг.) вопрос о доверии ставился 45 раз, 73 во время второй (1951 — 1956 гг.) и 46 в период третьей (1956—1958 гг.).

2. Использование “двойной инвеституры”. Считалось, что персональная инвеститура председателя Совета министров придаст ему авторитет, необходимый для формирования своего кабинета. Но, согласившись на парламентские запросы по вопросу о составе кабинета, социалист Рамадье, которому в январе 1947 г. было поручено сформировать правительство, создал прецедент, закреплявший право контроля депутатов над выбором министров. Так, помимо законодательных текстов зародилась не упомянутая в конституции практика “двойной инвеституры”. Она часто приводила к тому, что получавший абсолютное большинство голосов председатель Совета министров не мог добиться одобрения состава своего кабинета. Кандидатуры министров порой не удовлетворяли политические амбиции многочисленных партийных группировок, выдвигавших своих собственных претендентов, что вело к новым правительственным перетасовкам и кризисам. Только радикал Мендес-Франс, впервые выступая перед Собранием в качестве возможного премьера летом 1954 г., отказался вступать в переговоры с парламентскими группами по поводу состава правительства[321]. Но этот запоздалый возврат к букве конституции не имел будущего, и в результате ее пересмотра конституционный закон от 7 декабря 1954 г. одновременно отменил требование абсолютного большинства, из-за которого было сложно выйти из кризиса и которое не гарантировало стабильность, и отдельную инвеституру председателя Совета. Отныне его представляли Собранию вместе с министрами (ст. 45 в редакции закона от 7 декабря 1954 г.).
3. Но главная причина нестабильности и слабости системы IV Республики заключалась в использовании так называемых “рационалистических” положений, связывающих постановку вопроса о доверии правительству с роспуском Собрания. Конституция гласила, что кабинет, не получивший доверия абсолютного числа депутатов, должен был уходить в отставку, что влекло за собой министерский кризис. Однако текст, при обсуждении которого правительство ставило на карту свою ответственность, мог быть отвергнут и простым большинством депутатов. С юридической точки зрения, правительство не было обязано подавать в отставку, когда оно не получало абсолютного большинства голосов (ст. 49—50). Но пережитое им поражение делало политически невозможным дальнейшее пребывание у власти, поскольку правительству было отказано в одобрении текста, который оно посчитало столь важным, что поставило на обсуждение вопрос о своем существовании. Кроме того, искажению смысла вопроса о доверии способствовали положения Конституции (ст. 49—51), согласно которым Собрание можно распустить лишь в случае, если два министерских кризиса произойдут в течение полутора лет. Чтобы избежать угрозы роспуска Собрания, депутатам было достаточно распределить количество бюллетеней своих групп так, чтобы не получилось 314 голосов, составляющих абсолютное большинство. В этом случае падение правительства не считалось “министерским кризисом”, а значит его повторение в ближайшие месяцы не могло привести к роспуску Собрания. Только один раз, 2 декабря 1955 г., глава правительства Э. Фор смог прибегнуть к праву роспуска Национального собрания: в феврале 1955 г. депутаты вынесли вотум недоверия “конституционным путем”, т.е. абсолютным большинством голосов, кабинету Мендес-Франса, а в декабре абсолютное большинство Собрания проголосовало за резолюцию порицания правительству Фора. В сложившейся ситуации Фор распустил Собрание и объявил о внеочередных всеобщих выборах[322]. Роспуск Собрания оказался возможным также из-за изменений процедурных правил в Национальном собрании вследствие конституционной реформы 1954 г.[323]: вводилось обязательное открытое голосование с трибуны (т.е. голосование персонально каждого) при постановке вопроса о доверии правительству. Тем самым “сортировка голосов” оказалась более рискованной. В итоге, подвергнутая политическому остракизму партий и забытая в годы III Республики демократическая процедура роспуска нижней палаты (так как она позволяла суверенному народу быть арбитром между государственными властями) фактически не применялась и в период (V Республики. Только пять из множества правительств были свергнуты в конституционных условиях. Другие подали в отставку, хотя Конституция и не обязывала их делать это, что свидетельствовало о провале “рационализированной” парламентской системы, которую пытались учредить создатели IV Республики. Лишь два кабинета ушли “естественным путем”: правительство Кея после всеобщих выборов 1951 г. и кабинет де Голля после его избрания президентом V Республики 21 декабря 1958 г.

Нарушение равновесия между исполнительной и законодательной властями в пользу последней, постоянная министерская “чехарда”, невозможность согласованных действий между различными партиями способствовали росту настроений — особенно в правом лагере — в сторону пересмотра Конституции 1946 г. Осуществленная по инициативе “традиционных правых” и радикалов в 1954 г. конституционная реформа приблизила Конституцию IV Республики к конституционным законам 1875 г. и парламентскому режиму. Таким образом, если III Республика прошла путь от парламентского режима к “режиму Собрания”, то IV Республика пережила прямо противоположную конституционную эволюцию. Конституционная реформа преследовала тройную цель:

1. усилить роль главы государства, чьи прерогативы были расширены. Например, вводилось право президента своим декретом закрывать сессию парламента;
2. уравновесить влияние двух палат и увеличить полномочия Совета республики. Ст. 14 в ее новой редакции устанавливала, что отныне законопроекты могут вноситься не только в бюро Собрания, но и в бюро Совета республики. Ст. 20 вводила процедуру хождения законопроекта между палатами;
3. прекратить министерскую нестабильность. Для этого упразднялась двойная инвеститура кабинетов, отныне назначаемых главой государства и обязанных получать доверие Собрания простым большинством голосов.

Эволюцию политической системы IV Республики к парламентскому режиму должна была завершить конституционная реформа, разработанная правоцентристскими партиями в 1956 г., но отвергнутая большинством депутатов. Ее вновь предложил в переработанном виде на обсуждение Собрания председатель Совета министров правый радикал Гайяр в марте 1958 г. Но она так и не была осуществлена из-за крушения IV Республики. Главная идея конституционного проекта[324] заключалась в том, чтобы реально уравновесить государственные власти. Во-первых, предлагалось ввести избрание президента прямым всеобщим голосованием. Во- вторых, запрещалась всякая “парламентская инициатива” в вопросах о государственных расходах. В-третьих, вводилось конституционное правило, по которому судьба правительства прямо зависела от судьбы текста, поставленного на голосование в связи с вопросом о доверии кабинету. Наконец, в-четвертых, предусматривался автоматический роспуск Собрания, если оно выразило вотум недоверия или внесло резолюцию порицания правительству в течение первых двух лет его существования. Все эти конституционные предложения, не успевшие спасти от краха систему

4. Республики, были учтены создателями V Республики и внесены в текст Конституции 1958 г.

Безусловно демократическая и прогрессивная, включившая в себя целый ряд статей, которые наделяли французских граждан широкими политическими правами и предусматривали осуществление глубоких социально-экономических реформ, Конституция 1946 г. оставалась в силе всего 12 лет. Представляется, что многие из поставленных ею задач не были выполнены по объективным причинам. Послевоенная Франция оказалась политически и экономически ослабленной, ей не хватало материальных и финансовых средств для быстрого решения важных социально-экономических вопросов; она старалась вернуть себе ранг “великой державы”, утерянный в годы немецкой оккупации. Сразу же после образования IV Республики Франция начала колониальную войну в Индокитае, а в 1954 г. — в Алжире, обе — “неудачные”, истощавшие ее финансы и ресурсы, в значительной мере сделавшие политический режим непопулярным и “слабым” в глазах французов. К этим внешним факторам, видимо, можно добавить непро- работанность самого механизма осуществления Конституции 1946 г., что привело ко многим отступлениям от текста закона и политической нестабильности, о которых говорилось выше.

В обстановке политического кризиса, вызванного обострением “алжирской проблемы” в 1957—1958 гг., руководители IV Республики оказались вынужденными прибегнуть к помощи “сильной личности” — генерала де Голля. Он стал последним председателем Совета министров IV Республики и первым президентом

5. Республики.