§ 3.2. Участие государства в частных правоотношениях
Участие государства в правовых отношениях не ограничивается лишь публично-правовой сферой. Современные государства не могут оставаться в стороне от частноправовых отношений. В то же время следует заметить, что степень участия государства в таких отношениях может существенно отличаться как в рамках одного государства на разных этапах его исторического существования, так и в различных государствах.
Причин для таких отличий, разумеется, множество, но чаще всего они обусловлены политическими и экономическими процессами. На протяжении XX века Россия находилась в бесконечной череде преобразований. Государство прошло сложный путь от преобладания частного капитала в экономике, последующего тотального доминирования государства в частной сфере, при котором именно оно считалось основным собственником средств производства, и до значительного снижения объема участия государства в частноправовых отношениях, формирования частного сектора в экономике, в том числе и с помощью приватизации государственного имущества. Г. Еллинек справедливо подчеркивал, что «государство может, с формальной точки зрения, совершенно или в значительной мере изъять себя от действия частного права, но может, с другой стороны, и подчинить себя его действию в более широких размерах, чем этого требует природа заключенных им правоотношений»1. Исторический опыт лишь подтверждает слова известного немецкого государствоведа.По мнению Ю.Н. Андреева, «в тех странах, где успешно функционируют принципы рыночной экономики (например, США, Япония), роль публичноправовых средств сведена к минимуму, и, наоборот, там, где рынок только наращивает свои темпы, где велика доля государственного сектора, требуется активное вмешательство самого государства»[396][397]. Несмотря на внешнюю логичность и обоснованность суждение Ю.Н. Андреева, с ним все же трудно
согласиться.
В действительности, степень участия государства в экономических процессах не обратно пропорциональна, а прямо пропорциональна экономическому могуществу государства и во многом определяется его экономическим потенциалом. В сильном государстве с развитой экономикой собирается гораздо больше активов в виде налогов, сборов и иных платежей. При этом активы государства должны быть каким-либо образом размещены. Направляя средства на строительство дорог, электростанций, каналов, мостов, метро и других объектов инфраструктуры, в которые частные компании не имеют возможности вкладывать средства или это является для них экономически нецелесообразным, государство не может отстраниться от активного участия в частноправовых отношениях.В этой связи приведенный Ю.Н. Андреевым пример США и Японии не вполне корректен. Ведь в США частные компании не только из альтруистических побуждений финансируют предвыборную кампанию президента или губернатора, скорее они рассчитывают на вероятную благосклонность при заключении государственных контрактов, в случае избрания своего кандидата. Военно-промышленная отрасль США в большой степени зависит от внешней политики этого государства и соответствующих государственных закупок оружия. В свою очередь Япония вкладывает немалые государственные средства в строительство гигантских сооружений, позволяющих обезопасить свое население в случае цунами, наводнений, землетрясений и т.д. Вспомнив ирригационную теорию происхождения государства К. Виттфогеля, обосновывавшего возникновение азиатских государств необходимостью строительства и обслуживания крупных ирригационных сооружений, следует отметить, что в настоящее время, когда активно развивается наука и техника, происходит освоение космического пространства, роль государства в частных правоотношениях только усиливается. Государство должно участвовать в таких отношениях настолько интенсивно, насколько это ему позволяют экономические возможности. Правильно пишет по этому поводу В.Е. Чиркин: «теперь аналитики говорят не
об излишнем вмешательстве государства в экономику, а о недостаточности такого вмешательства в определенном случае»1.
Современные общемировые тенденции требуют от государства усиления степени своего участия в гражданском обороте. Представляется, что огосударствление экономики и активное участие государства в частных правоотношениях не одно и то же.Проблема участия государства в частных правовых отношениях отражена в фундаментальных трудах по общей теории права, а также в отраслевых юридических науках. Помимо того, что этот вопрос часто затрагивался учеными при анализе государства и права, он также являлся предметом специальных исследований. В разное время проблемами участия государства в частноправовых отношениях занимались П.П. Виткявичюс[398][399], А.А. Пушкин[400], Ю.Н. Андреев[401], В.Г. Голубцов[402], М.И. Брагинский[403], Р.В. Шенгелия[404], О.Е. Кутафин[405] и многие другие ученые.
А.А. Пушкин приходит к спорному выводу, что государство выступает участником гражданских правоотношений в весьма немногочисленных случаях. Он считает, что государство может являться лишь субъектом права государственной собственности, субъектом некоторых внешнеторговых отношений, при оказании помощи другим государствам, в сфере государственного кредита, при продаже облигаций, при получении имущества в порядке наследования (по закону или завещанию), при получении конфискованного имущества, в вопросах, связанных с охраной и
использованием естественных богатств страны и т.д.1 Конечно, государство- собственник имеет свои особенности по сравнению с другими субъектами правовых отношений. Эти особенности обусловлены сочетанием в одном лице качеств субъекта права собственности и субъекта политической власти, при котором публичные интересы должны превалировать при разрешении вопроса о правомерности или неправомерности сделок с государственным имуществом[406][407]. Представляется, что раз государство является собственником имущества, то оно обладает полным объемом правомочий, связанных с правом собственности, поэтому, как минимум, может принимать участие во всех правовых отношениях по обороту этого имущества.
В этой связи представляется, что А.А. Пушкин преуменьшает степень участия государства в частных правоотношениях.Ранее в настоящем исследовании уже рассматривался вопрос о разграничении правосубъектности государства и государственных органов. Здесь же следует отметить, что государство может участвовать в частных правоотношениях посредством своих органов. Это вовсе не означает, что вместо государства субъектом правоотношения становится его орган. В действительности, вне своих органов или каких-либо уполномоченных лиц, государство не сможет ни распорядиться своим имуществом, ни стать стороной гражданско-правовой сделки. «Действуя через свои органы, — пишет А.А. Пушкин, — государство не перевоплощается в иного субъекта права; оно полностью сохраняет присущие ему, как государству, черты»[408]. В свою очередь М.И. Брагинский отмечает, что участие в гражданском обороте в качестве самостоятельных субъектов государственных предприятий, организаций и учреждений исключает возможность выступления в гражданских
правоотношениях государства в единстве1. Представляется, что утверждение М.И. Брагинского в определенной степени утратило свою актуальность, поскольку оно было сформулировано в советский период, когда чуть ли не все субъекты правовых отношений, за исключением, пожалуй, физических лиц, относились к государственной сфере. В таких условиях возникала необходимость развести в разные стороны тесно связанных с государством участников правоотношений, иначе получалось, что государство вступает в частные отношения с самим собой и, более того, само разрешает возникающие споры.
Характеризуя гражданскую правоспособность государства, А.А. Иванов справедливо указывает, что государство как носитель суверенитета едино и неделимо (не может существовать двух суверенов на одной и той же территории)[409][410]. И действительно, подобно тому, как доминантный лев охраняет свою территорию и защищает свой прайд от захвата со стороны молодых львов-чужаков, так и государство не может существовать на одной и той же территории с другим государством.
В то же время А.А. Иванов отмечает, что до конца 80-х годов ХХ века государство как субъект гражданского права понималось как единый субъект, представленный органами власти и управления разных уровней, при этом разные уровни государства отличались лишь в зависимости от компетенции соответствующих государственных органов. Поэтому А.А. Иванов предлагает выделять в государстве различные уровни (например, уровень Российской Федерации, уровень субъектов Российской Федерации и уровень муниципальных образований), которые будут считаться самостоятельными лицами[411]. Представляется, что выводы А.А. Иванова в этой части трудно принять. Ведь, например, и в советский период существовала РСФСР, имеющая в своем составе субъекты федерации.
Да и сам СССР вступал в отношения с советскими республиками. Еще в 70-х годах Р.О. Халфина отмечала, что «в процессе осуществления суверенных прав Союза ССР и союзных республик возникает широкий круг отношений, в которых участвуют государства»1.
Заслуживают внимания указанные А.А. Ивановым свойства государства как носителя власти, суверена, которые позволяют охарактеризовать государство в качестве особого субъекта гражданского права, а именно: 1) государство само принимает законы, которыми должны руководствоваться все остальные субъекты гражданского права; 2) государство может принимать административные акты, из которых возникают гражданско-правовые отношения независимо от воли другой стороны; 3) государство сохраняет властные функции даже тогда, когда оно вступает в построенные на началах равенства гражданско-правовые отношения; 4) государство пользуется иммунитетом[412][413].
В работах по правоведению при анализе государства в качестве субъекта правовых отношений авторы чаще всего используют термин «казна». Чуть реже авторами используется термин «фиск» (от лат. — fiscus), который представляет собой не что иное как государственную казну[414]. При этом указанные термины понимаются учеными крайне неоднозначно.
В современных юридических словарях под казной понимается имущество, относящееся к государственной или муниципальной собственности и не закрепленное за конкретным государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями[415]. «Казна — это одно из созданных государством юридических лиц»[416], — пишет Г.Ф. Шершеневич.
А.В. Венедиктов отмечает, что «термин “казна” включает три различных значения: государство как непосредственный самостоятельный участник гражданского оборота, т.е. как юридическое лицо (субъект гражданского права); государство как собственник всех средств, проходящих через бюджет; совокупность всех средств, проходящих через бюджет в их денежной и даже вещественной форме»1. Русский мыслитель И.А. Ильин отмечает, что «...самый властвующий союз может вступать в частные правоотношения; обычно он совершает это через свои органы. В таких случаях “казна” (т.е. властвующий союз как субъект имущественных полномочий и обязанностей) ставит себя в положение, равное другой стороне, подчиняется вместе с нею общим нормам права и оказывается субъектом частного права»[417][418]. По мнению И.В. Ершовой, понятие государства в хозяйственно-правовых и гражданско-правовых отношениях может быть представлено понятием казны и для этих целей И.В. Ершова предлагает зафиксировать в законодательстве понятие казны как субъекта права[419].
Наиболее предпочтительными представляются выводы В.Г. Голубцова, который отмечает, что действующее законодательство РФ имеет в виду не государство-казну, участвующее в гражданско-правовых отношениях как юридическое лицо, а казну как объект права, то есть как имущество, которое принадлежит государству[420]. Эта позиция поддерживается и законодателем. В
| соответствии со | статьей 214 Гражданского кодекса РФ средства |
| соответствующего | бюджета и иное государственное имущество, не |
| закрепленное за | государственными предприятиями и учреждениями, |
составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального
значения, автономной области, автономного округа. Оперируя именно этим легальным определением понятия «казна», Д.Л. Комягин отмечает, что «в ряде случаев закон требует вовлечения в гражданский или арбитражный процесс государства непосредственно, без конкретизации в виде территориального органа исполнительной власти. здесь и возникает государство-казна как субъект гражданских правоотношений»[421]. К сожалению, Д.Л. Комягин не объясняет каким образом средства бюджета и иное государственное имущество из объекта правоотношений превращаются в субъект.
Представляется, что отсутствует сколь-нибудь существенная необходимость в исследовании государства как «двуликого» субъекта, который участвует в публичных правовых отношениях как властный субъект со всеми присущими ему чертами, а в частноправовых отношениях принимает участие в качестве казны. Государство следует считать единым субъектом, а в этом случае казна представляет собой особые активы государства, которые, несомненно, правосубъектностью обладать не могут. Федеративное государство также является единым, различаются лишь формы его участия в правовых отношениях (субъекты федерации, само государство).
Следует подвергнуть сомнению обоснованность существования гипотезы Д.В. Пяткова, который предполагает, что государство как публично-правовое образование и государство как хозяйствующий субъект — это два различных правовых субъекта, которые действуют под одним и тем же наименованием. Этот подход подвергся справедливой критике в научной юридической литературе. По мнению О.Е. Кутафина, с гипотезой Д.В. Пяткова трудно согласиться даже в интересах создания новой, самой прогрессивной теории участия государства в гражданских правоотношениях, ведь в ином случае с
правовой точки зрения следует признать, что в нашей стране существует, как минимум, две Российские Федерации1.
Думается, что представления о государстве как «двуликом» субъекте или как о двух разных субъектах права, трудно признать обоснованными. Ведь, к примеру, работник, который подчиняется правилам внутреннего трудового распорядка в организации и одновременно участвует в равноправных гражданско-правовых отношениях с третьими лицами, не становится от этого «двуликим» субъектом или несколькими разными субъектами, он всегда един. Участие в частных или публичных правоотношениях лишь меняет модель поведения единого субъекта, а не его сущность. Поэтому трудно согласиться с суждениями тех авторов, которые опираясь на властную природу государства приходят к выводу, что оно не может самостоятельно участвовать в частных правовых отношениях, а если и может, то должно иметь своего частноправового «дублера».
Более справедливым представляется суждение В.Н. Сусликова: «Государство — носитель власти и суверенитета, но в отношениях регулируемых частным правом, оно не пользуется своими властными полномочиями»[422][423]. В частноправовых отношениях государство подчинено общим принципам гражданского права, поэтому отношения с иными участниками осуществляются на равных началах. Наиболее убедительной в теоретическом плане является следующая проводимая между гражданскими и всеми иными отношениями с участием государства граница: там, где нет равенства сторон, нет и гражданских правоотношений[424]. Весьма удачным следует признать высказывание В.Г. Голубцова, который, анализируя участие Российской Федерации в имущественных отношениях, пишет следующее: «Гражданско-правовая природа Российской Федерации всегда будет
монистической — в том смысле, что она признается единым самостоятельным субъектом, а модель участия в обороте всегда будет плюралистической — в том смысле, что действовать от ее имени всегда будет совокупность органов, которые не обладают самостоятельной правосубъектностью»1.
Действующее гражданское законодательство Российской Федерации содержит прямое указание на возможность самостоятельного участия государства в частных правоотношениях. В статье 2 Гражданского кодекса РФ указано: «Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования». Очевидно, что законодатель, допуская самостоятельную гражданскую правосубъектность государства, тем не менее, отводит ему особую роль. В гражданско-правовой литературе можно встретить, что особенности статуса государства заключаются в том, что оно формулирует правила гражданского оборота; определяет содержание и пределы не только правосубъектности граждан и юридических лиц, но также и своей правосубъектности; имеет возможность принятия административных актов, из которых возникают гражданско-правовые отношения, независимо от воли другой стороны; пользуется иммунитетом и т.д.[425][426]
Государство принимает участие в многочисленных частных правоотношениях. С.Н. Братусь в одной из своих работ пишет, что «государство, вынужденное в целях осуществления своих функций участвовать в гражданском обороте в качестве, продавца и покупателя, заказчика, нанимателя, заемщика и заимодавца и т. д., приравнивает себя к частным
лицам»1. Ю.Н. Андреев особо рассматривает участие государства в поставке товаров для публичных нужд, в подрядных работах для публичных нужд, в заемных отношениях, в вексельных обязательствах, в акционерных отношениях, в отношениях собственности, в имущественном обороте и, наконец, в качестве субъекта ответственности за вред, причиненный своими органами[427][428]. Особо в литературе анализируются правоотношения с участием государства, связанные с разграничением публичной собственности[429]. Следует отметить, что круг частных правовых отношений с участием государства очень объемен. Анализ участия государства в отдельных частных правоотношениях требует проведения отдельных научных исследований.
По справедливому замечанию В.П. Звекова, важнейшей областью гражданско-правовых отношений, в которых участвует государство , является сфера отношений собственности[430]. Этот вопрос являлся предметом исследования многих отечественных ученых, но в первую очередь следует отметить работы Г.А. Аксененка[431], А.В. Венедиктова[432], С.М. Корнеева[433], Д.М. Генкина[434]. Среди современных научных работ можно отметить книгу И.В. Ершовой[435], монографию В.Д. Мазаева[436] и другие работы. Научные дискуссии правоведов советского периода затрагивали вопросы определения
непосредственного собственника государственного имущества: по мнению одних авторов, собственником всего государственного имущества является многонациональный народ, по мнению других — государство в целом, третьи полагали, что таким собственником является система государственных органов. В настоящее время эта дискуссия в российской цивилистике в некоторой степени потеряла свою актуальность. Теперь все чаще можно встретить подход, в соответствии с которым непосредственным собственником государственного имущества является государство, причем оно часто рассматривается в литературе как единый, целостный субъект права собственности. Например, А.А. Пушкин справедливо называет государство унитарным субъектом права собственности1. Сравнивая экономические системы различных типов государства (капиталистических и социалистических), Л.М. Каск отмечает, что эксплуататорское (капиталистическое) государство, даже если оно является крупным собственником и самостоятельно эксплуатирует эту собственность, выполняет функцию непосредственного хозяйствования не в качестве государственной функции, а в качестве рядового (хотя иногда и крупнейшего) частного собственника[437][438][439].
Следует согласиться с мнением И.В. Ершовой и признать, что одной из особенностей участия государства в отношениях, связанных осуществлением права собственности является соединение государством в своем лице качества субъекта права собственности и субъекта политической власти, а это означает, что «оно само определяет каким содержанием будут наполнены его правомочия, в каком порядке, в каких правовых формах они будут
3
осуществляться» .
Конечно, предпочтительным является отсутствие непосредственного властного воздействия со стороны государства на своих контрагентов в
конкретном частноправовом отношении, однако это не означает, что опосредованное влияние государства на других участников правоотношений полностью отсутствует. Государство обладает весьма тонким инструментом влияния: оно может изменять право, которое регулирует частные отношения. Способность менять «правила игры» даже в частноправовых отношениях является одной из принципиальных особенностей государства.
Таким образом, с одной стороны государство принимает участие в частном правоотношении и находится в состоянии равенства с другими субъектами, а с другой стороны оно принимает законы, которыми руководствуются все частноправовые субъекты, издает административные акты, из которых возникают без учета воли сторон гражданско-правовые отношения, а в ряде случаев может даже пользоваться иммунитетом. В этой связи существует опасность чрезмерного влияния государства на право для расширения своей компетенции, что является неблагоприятным фактором развития правового государства. Поэтому следует согласиться с Н.В. Бутусовой, которая пишет, что «возникает необходимость уравнять государство в отношениях с субъектами частного права, не обладающими властными полномочиями»[440]. Достижение баланса частных и публичных интересов является ключом к гармоничному развитию государства.