Тема 3. ПРИЕМЫ И МЕТОДЫ, ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ В ПРАВОТВОРЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ
При выработке правовых норм, издании нормативных актов используются определенные правила и приемы. Их совокупность образует юридическую технику. Уровень юридической техники свидетельствует о правовой культуре.
Главным в юридической технике выступает терминология. К средствам юридической техники относится юридическая конструкция, т.е. построение нормативного материала (например, состав преступления).Среди приемов выражения законодательной воли выделяют абстрактный прием - когда вся совокупность возможных юридических фактов охватывается обобщенным родовым понятием; казуистический прием, при котором фактические обстоятельства даются перечислением или путем указания на конкретные индивидуальные признаки.
При совершенствовании правотворчества необходим учет общественного мнения, сочетание демократизма с профессионализмом, проведение правовых экспериментов, знание юридической техники, а также научная обоснованность.
Под законодательной техникой следует понимать совокупность правил, средств и приемов, используемых при выработке правовых норм, издании нормативных актов и последующей их систематизации.
Под юридической техникой понимается совокупность правил, средств и приемов формулирования, вынесения и обработки индивидуальных правовых актов. Важная роль в юридической технике отводится терминологии, реквизитам, структуре.
Говоря о качестве нормативного акта, следует иметь в виду не только его юридическую, социальную и политическую характеристики, но необходимо обращать внимание и еще на одно немаловажное обстоятельство - цена закона. Она включает в себя два вида расходов:
- первый - связан с бюджетными (и не только) затратами на его подготовку в ходе прохождения стадий нормотворческого процесса;
- второй - связан с целевыми бюджетными расходами государства на обеспечение реализации его положений.
Российская Федерация (в 2004 г. ее бюджет составил около 90 млрд. долл.) пока еще экономически не в состоянии обеспечить полную реализацию всех действующих федеральных законов. Следует отметить, что в 2000 г. бюджет страны (его объем составлял около 50 млрд. долл.) должен был быть в три раза больше, чтобы в полном объеме мог финансироваться правореализующий процесс.Расходы, связанные с принятием только федеральных законов Российской Федерации, весьма значительны. Например, в течение 2003 г. в Государственную Думу было внесено 1165 законопроектов <*>. Лишь каждый шестой из них был рассмотрен в нескольких чтениях. Из числа рассмотренных только каждый третий был принят, т.е. лишь 191 законопроект из общего числа стал действующим законом (это чуть более 16%). В практике других государств наблюдается прямо противоположная картина. Например, в Финляндии (2003 г.) из двухсот с небольшим законопроектов парламент отклонил всего четыре, т.е. более 95% поступивших законопроектов стали законами.
--------------------------------
<*> Кузьмин В. Сколько стоит закон // Российская газета. 2004. 2 марта.
Авторами примерно 20% поступающих ежегодно законопроектов являются законодательные собрания субъектов Российской Федерации. Самыми эффективными субъектами законотворческой инициативы в 2003 г. были Президент и Правительство России. Все поступившие от них законопроекты стали законами (от Президента - 32, от Правительства - 82). Такое положение соответствует сложившейся законотворческой практике государств со стабильным государственным строем. В них примерно 78% законов подготавливаются правительством. В то же время из 623 законопроектов, подготовленных в 2003 г. депутатами Государственной Думы, было реализовано только 54 <*>.
--------------------------------
<*> Шекель Т. И Дума попала под сокращение // Российская газета. 2004. 8 апреля.
Несовершенство и низкая эффективность законотворческого процесса в России для ее бюджета весьма обременительно.
По оценкам специалистов, подготовка только одного законопроекта обходится налогоплательщику примерно в 450 тыс. руб. На подготовку всех законопроектов в 2003 г. было израсходовано примерно 530 млн. руб. Учитывая, что 84% проектов были отклонены на разных стадиях, то в разряд издержек следует отнести более 420 млн. рублей. Неэффективные расходы российской законотворческой системы этим не ограничиваются. Внесение и рассмотрение законопроектов также требуют финансовых затрат, идущих на лоббирование (более 800 млн. руб. неэффективного расходования) и непосредственное рассмотрение законопроектов (1,7 млрд. руб. неэффективного расходования). Таким образом, расходы на отклоненные только Государственной Думой законопроекты в 2003 г. составили почти 3 млрд. руб.Отрицательные последствия некачественного законодательства проявляются и другим образом. Например, недостаточное качество вновь принятых федеральных законов о налогах и сборах проявляется уже в том, что они требуют доработки сразу же после их принятия по причине элементарного нарушения или несоблюдения законодательной техники. Не отличаются высоким качеством и издаваемые на основе федерального налогового законодательства соответствующие подзаконные нормативные правовые акты, направленные на создание механизма их реализации.
Такое положение можно объяснить тем, что у наших законодателей отсутствует достаточный опыт взимания налогов и сборов в условиях развития рыночных отношений. В течение более чем 70 лет существования бывшего СССР экономические отношения строились на основе плановой экономики при широком участии в этом процессе самого государства.
Несовершенство и нестабильность федерального налогового законодательства современной России приводят к тому, что отсутствует единство правоприменительной политики в действиях не только налоговых органов. Нередко арбитражные суды выносят противоположные решения, основанные на различном толковании одних и тех же норм налогового законодательства.
По статистике Высшего Арбитражного Суда, более 70% дел по заявлениям налогоплательщиков разрешается в их пользу.
Практически каждое третье обращение в форме жалобы в Конституционный Суд России поступает по поводу несовершенства налогового законодательства. Отсутствие в федеральном законодательстве возможности применения практики досудебного урегулирования налоговых споров влечет за собой значительное увеличение нагрузки на судей арбитражных судов.Кроме того, эта проблема носит не только экономический, но и политический характер. Например, нестабильность налоговой политики государства не позволяет "четко определить не только пределы экономических свобод, но и степень вмешательства в хозяйственную деятельность в результате осуществления мер налогового контроля" <*>. В противном случае налоговый контроль может превратиться из необходимого инструмента налоговой политики в средство подавления экономической самостоятельности, а также одного из способов чрезмерного и несоразмерного ограничения провозглашаемых конституционных прав и свобод в экономической сфере - свободы предпринимательства и права собственности.
--------------------------------
<*> Печ. по ст. Закатнова А. Налогоплательщик тоже человек (Глава Конституционного суда призывает к честным правилам игры) // Российская газета. 2006. 17 января.
Например, от несовершенства федерального закона о государственных закупках государство может экономить 10 - 15% (в 2004 г. экономия составила 8%, а в 2005 г. - 7%). Сумма всех видов государственных закупок составляла в 2006 г. 1 триллион рублей. В мировой практике подобные законы позволяют экономить до 25% закупаемых средств. О несовершенстве законодательства этого вида свидетельствует следующий пример. Для нужд армии горюче-смазочные вещества покупают 14 разных структур. "Казалось бы, что проще: пусть какая-то одна структура покупает бензин для всех, а потом распределяет" <*>.
--------------------------------
<*> Арсюхин Е. Заплачу и не заплачу (Андрей Шаронов о том, что и у кого покупает государство для своих нужд) // Российская газета. 2006. 29 мая.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1. Способы правотворчества.
2. Кто обладает правом законодательной инициативы в России?
3. Стадии правотворчества.
4. Каков порядок принятия закона?
5. Назовите порядок вступления закона в юридическую силу.
6. Способы повышения качества принимаемых нормативных актов.
7. В каком случае законопроекты согласовываются с органами государственной власти субъектов Российской Федерации?