§ 3. Свод законов РФ как форма реализации научной концепции А.С. Пиголкина в области систематизации правовых актов

Одна из сквозных тем научно-исследовательской и экспертной деятельности А.С. Пиголкина в сфере систематизации законодательства - теоретическое обоснование работы над Сводом законов, сначала СССР, затем Российской Федерации.

- включение Конституции в Свод законов в качестве центрального элемента; максимальная полнота, т.е. вхождение в Свод законов всех законодательных, а также основных подзаконных актов;

- сохранение каждым нормативным актом своей формы и изначальной юридической силы;

- предварительная обработка системы законодательства с целью устранения пробелов и коллизий;

- стабильность Свода - расчет на длительное время его действия, что требует исключения из него тех норм, которые изначально имеют временный характер;

- регулярное обновление Свода с использованием разъемных тетрадей^[166].

Свод законов, как подчеркивают А.С. Пиголкин и Г.Т. Чернобель, - это форма консолидации законодательства, но не исключено, что в дальнейшем, с развитием правовой системы он перерастет в кодифицированный акт, что станет переходом к всеобщей кодификации законодательства^[167].

А.С. Пиголкин и Г.Т. Чернобель полагали, что необходимо периодически проводить кодификационные работы и создавать Свод законов. Анализируя законодательство СССР, они писали, что создание Свода законов СССР явится значительным шагом в развитии и совершенствовании советского законодательства, будет способствовать тому, что законы станут более доступными для всех советских граждан^[168].

В Свод законов СССР должны войти все законодательные акты, продолжающие действовать по настоящее время. Свод законов СССР включит в себя в максимальной степени все законодательство, касающееся основ государственного и общественного строя, политических, трудовых, жилищных и других прав граждан и их обязанностей, демократических основ государственного управления, охраны природы, правового положения

общественных организаций и объединений трудящихся.

По вопросам хозяйственной деятельности в Своде уместно поместить лишь акты, регулирующие наиболее важные, принципиальные положения, поскольку работники хозяйственных органов, предприятии, учреждений культуры будут пользоваться в первую очередь Собранием действующего законодательства СССР.

Свод призван отражать современный уровень развития законодательства. В нем не место устаревшим актам, принятым несколько десятилетий назад, форма и содержание которых нуждаются в модернизации, актам, в значительной степени утратившим силу, либо с существенными пробелами и противоречивыми положениями.

Формирование Свода предполагает проведение больших подготовительных работ. Предстоит трудоемкая работа по приведению всех действующих нормативных актов в соответствие с Конституцией СССР. В акты, не требующие изменений по существу, будут внесены необходимые, поправки и уточнения.

Таким образом, прежде чем приступить к изданию отдельных разделов Свода, требуется предварительно внести необходимые изменения в действующее законодательство, свести воедино разрозненные нормативные акты по одному и тому же вопросу, создать кодификационные и другие укрупненные акты, заполнить пробелы, устранить противоречии, отменить устаревшие нормы.

Российское законодательство сейчас переживает этап активной модернизации, когда принимается множество принципиально новых нормативно-правовых актов. В результате скопилось значительное количество актов, фактически перекрытых вновь принятыми, но формально не отмененных и считающихся действующими.

А.С. Пиголкин в 1998 г. вновь поднимает вопрос о необходимости кодификационных работ и создании Свода законов РФ^[169]. Анализ вновь создаваемого российского законодательства в дальнейшем привел ученого к мысли о том, что работу эту необходимо начинать незамедлительно, так как многие нормативно правовые акты противоречат друг другу, устаревают, не соответствуют правовым реалиям^[170].

В современных условиях, пишет Г.А. Жолобова, закономерно ставится вопрос о необходимости систематизации законодательства и подготовки Свода законов Российской Федерации^[171]. Однако нынешнее состояние российского законодательства не отвечает принципу беспробельности. Поэтому важной юридической предпосылкой создания Свода законов является более полное урегулирование общественных отношений. Разумеется, для этого потребуется определенное время.

Необходимо вплотную заняться созданием Свода законов Российской Федерации. Этот Свод должен стать настольной книгой не только для каждого практикующего юриста, но и для всех научных работников и служащих госаппарата.

Указом Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 г. № 94 «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации»^[172] определен круг нормативных актов, подлежащих инвентаризации в связи с созданием федерального Свода законов. К их числу отнесены: законы, нормативные указы Президента, нормативные постановления Правительства, иные нормативные акты, включая акты Союза ССР и акты РСФСР, продолжающие действовать на территории Российской Федерации. Сама по себе инвентаризация нормативных правовых актов в нынешних условиях, сложившихся в России, по целому ряду причин весьма затруднена. Справедливо указывается на отсутствие единой концепции российского законодательства; интенсивный рост общего числа не только подзаконных, но и законодательных актов; нестабильность общественных отношений, которая приводит к постоянным изменениям действующих правовых норм.

Инвентаризация законодательства, как правило, завершается составлением единого перечня актов, являющихся, по мнению его составителей, действующими и подлежащими в этой связи систематизации.

А.И. Абрамова пишет, что деятельность по формированию Свода законов РФ обуславливает необходимость разработки определенной схемы такого свода, четкого структурного деления на подпункты, пункты, параграфы, главы, разделы.

Автор вполне правомерно полагает, что любая разрабатываемая схема должна соответствовать структуре классификатора правовых актов, действующего в настоящее время в РФ. Причем такое соотнесение должно быть на всех уровнях, то есть включать третий и четвертый уровень рубрикации, так как это поможет эффективно создать электронный вариант

Свода и удобно пользоваться им. В принципе схема свода законов РФ, предлагаемая современными авторами, соответствует по структуре действующему Классификатору, используются одни и те же подходы, общепринятые принципы, одинаково оцениваются роль и значимость конкретного правового института в регулирующем воздействии на общественные отношения. Это позволяет сделать вывод об их сопоставимости по основным параметрам. В качестве основы для классификации нормативных актов также используется деление на соответствующие отрасли российского права.

Итак, мы может сделать вывод, что работа по созданию Свода законов РФ должна вестись одновременно с разработкой классификатора, причем рабочие группы должны взаимодействовать и обмениваться информацией для повышения эффективности процесса.

Можно утверждать, что нормальная работа по совершенствованию массива федерального законодательства возможна только после создания полноценного Свода законов Российской Федерации, включающего в себя все нормативные правовые акты на федеральном уровне (известно, что работа по созданию Свода законов идет с переменным успехом уже не первый год, но завершения ее пока не ожидается). Процесс упорядочения подзаконного нормотворчества, накладывающего неизгладимый отпечаток на правовую систему России, может только следовать за упорядочением федеральных законов и, прежде всего, Конституции, если политическое решение об этом будет принято федеральной властью.

Однако Свод законов - это не нечто застывшее, раз и навсегда установленное. Право - это динамичная система. А.С. Пиголкин писал, что необходимо поддержание Свода законов в действующем состоянии. Формирование Свода должно производиться с учетом того, что по мере дальнейшего развития и совершенствования законодательства Свод должен систематически пополняться новыми актами. Отражая потребности

общественного развития, современное законодательство носит динамичный характер. Часто возникает необходимость в отмене или частичном изменении тех или иных норм, в разработке и установлении новых правил поведения, без знания которых не может нормально осуществляться правоприменительная деятельность^[174]. Как единый источник действующего законодательства, Свод законов должен быть «работающим» юридическим документом, дающим точную информацию всем должностным лицам и отдельным гражданам о действующих нормативных предписаниях, быть вполне доступным для восприятия, надежным и удобным для практического использования. Поэтому так необходима оптимально продуманная система поддержания Свода законов в действующем состоянии.

Т.Я. Хабриева подчеркивает, что законодательство должно отражать общественные потребности^[175]. Поддержание в действующем состоянии собраний (сводов) в форме сброшюрованных томов надежно в том смысле, что это удобно для хранения собранного нормативного материала, гарантирует его от каких-либо потерь, привычно для восприятия. Но поскольку, как отмечалось выше, при современной динамике законодательного процесса собрание (свод) быстро устаревает, отстает от уровня действующего законодательства и им становится неудобно пользоваться, необходимо постоянно иметь под рукой различные официальные вестники законодательства, делать массу рукописных или печатных отметок и т.п. Это приводит к тому, что отдельные части собрания (свода) со временем становятся совершенно непригодными для практического использования^[176].

Процесс последующего обновления материалов свода законов должен сопровождаться унификацией терминологии актов, помещенных в свод, в

частности - устранением такого недостатка актов законодательства, как разнобой в употреблении терминов, обозначающих по сути дела одни и те же понятия. Существенную помощь здесь могли бы оказать современные электронные технологии (электронные версии свода). С введением текста свода законов в память компьютера и поддержанием машинного варианта свода в контрольном состоянии увеличиваются технические возможности и темпы выявления устаревших терминов и внесения изменений (в том числе терминологического характера) в акты, помещенные в свод.

Как представляется, пишет А.С. Пиголкин, основу будущей, перспективной модели свода законов должны составить преимущественно кодификационные и другие сводные законы^[177]. Становлению такой модели могла бы способствовать работа по последующему объединению (укрупнению) актов, уже включенных в свод. Нормативный материал соответствующих разделов свода (наименее кодифицированных) может стать хорошей основой проведения дальнейшей консолидации и кодификации актов, помещенных в корпус свода. Объединение актов допустимо проводить по определенным крупным направлениям (темам), предварительно подготовив по каждому из направлений самостоятельный «тематический» кодификационный акт.

Таким образом, систематические собрания и своды законодательства сами являются качественной базой, основой дальнейшей систематизации законодательства. После издания свода законов развитие законодательства должно осуществляться уже с учетом основных параметров свода. Иными словами, свод законов является ориентиром при проведении всех последующих законодательных работ.

По мнению А.С. Пиголкина, создание Свода Законов РФ и его официальная публикация является необходимой основой для возникновения системной, обоснованной и согласованной по структуре, а также удобной для пользователя правовой системы РФ. В такой свод должны быть включены все

действующие законы и подзаконные нормативные акты, имеющие одинаковую юридическую силу (за исключением тех нормативных актов, которые признанны секретными). В этом случае Свод законов РФ может быть признан официальным источником законодательства, соответствующим реальной действительности, обладающим высокой долей достоверности. По мнению ученого, те нормативно - правовые акты, которые не были включены в такой свод, могут быть признаны недействующими и не подлежащими применению.

Однако создание такого свода не осуществлено и по сей день, хотя об этом неоднократно писали ученые-правоведы. Создание такого Свода - весьма трудоемкое начинание, требующее систематизации всего массива российского законодательства, а также унификации законодательства.

В значительной мере на основе выдвинутых в науке предложений и рекомендаций в настоящее время ведется разработка целого комплекса новых и производится пересмотр тех действующих нормативных актов российского законодательства, которые войдут в Свод законов Российской Федерации.

Работа по созданию Свода законов Российской Федерации предполагает в качестве одной из основных задач разработку схемы Свода, определение ее разделов, их разбивку на главы, параграфы и прочее.

В связи с этим А.С. Пиголкин предлагал принять закон о подготовке и издании свода законов, в котором бы следовало отразить основополагающие принципы формирования содержания свода, его схематическую структуру, другие вопросы, имеющие принципиальное значение. Существует проект закона о создании Свода законов РФ, который был подготовлен Институтом законодательства и сравнительного правоведения^[178]. Ученый полагал необходимым разработку и утверждение программы (на государственном уровне) по подготовке и созданию Свода законов РФ, в которой будут отражены отдельные поручения конкретным органам государственной власти, государственным и общественным организациям, закреплены стадии создания

свода, его подразделов, отражены процессы организации работы материально­технических и финансовых служб. Поскольку Свод трактовался ученым как официальный источник права, то он должен быть использован в правотворческом процессе при разработке определенных решений, в правоприменительных актах, в процессе научных разработок и т.п. Таким образом, законы и подзаконные акты, которые вошли в свод, должны иметь соответствующие реквизиты, которые определяют их место в своде. Необходимо также решение вопроса об официальной рассылке свода, его распространении на всей территории страны.

Исходя из этого, можно утверждать, пишет М.В. Глигич-Золотарева, что нормальная работа по совершенствованию массива федерального законодательства возможна только после создания полноценного Свода законов Российской Федерации, включающего в себя все нормативные правовые акты на федеральном уровне^[179].

А.К. Бондарев вполне правомерно считает, что создать современный Свод законов невозможно без кропотливой и скрупулезной работы, связанной с расчисткой законодательства от устаревших норм, признанием их, где это необходимо, утратившими силу, внесением в устаревшие тексты изменений и дополнений, вытекающих из вновь принятых законов и других нормативных правовых актов^[180].

Официальный характер Свода предполагает, что на него можно будет ссылаться в новых правотворческих решениях, в актах применения права, в научных и публицистических произведениях, как и на иные официальные источники опубликования нормативных актов. Поэтому очевидно, что акты, помещенные в Свод, должны снабжаться определенными реквизитами и символами, определяющими их место в Своде (определение заголовков и нумерация разделов, глав и других подразделов Свода, снабжение помещенных

в него актов специальными номерами и т.д.). Следует решить также вопросы распространения Свода, в частности его официальной рассылки.

Нормы, находящиеся в коллизии, характеризуют состояние законодательства, уровень кодификационной техники и т.п. Поэтому как никогда актуально мнение А.С. Пиголкина, что проведение ревизии российского законодательства в полном объеме должно быть осуществлено посредством отмены устаревших законов и подзаконных нормативных актов, внесение изменений в действующее законодательство, в необходимом случае укрупнение и объединение норм права из разных законов и подзаконных актов, особенно, если закон действует только в какой-то части и от него остались лишь отдельные положения, а также принятия единого закона по конкретному вопросу взамен действующих нормативно-правовых актов. Таким образом, перед законодателем стоит задача консолидации нормативно-правовых актов, укрупнения законодательства посредством создания единого нормативно­правового акта взамен множества действующих более мелких нормативно­правовых актов, затрудняющих правоприменение. Это должно стать приоритетом в процессе реализации правовой политики государства.^[181].

Следует согласиться с автором, что в перспективе в качестве основного направления развития российского законодательства должно быть осуществление кодификации всего законодательного массива. Необходимые нормативно-правовые акты надо формировать таким образом, чтобы можно было их включать, не разделяя, в полном объеме в более крупный действующий нормативно-правовой акт.

К такой кодификации следует стремиться уже сейчас, постепенно обновляя и укрупняя законодательство, создавая большие кодификационные «блоки», которые бы не только отвечали задачам текущего упорядочения законодательства, но и были рассчитаны на включение в качестве составных частей в будущий кодификационный свод.

Таким образом, обязательными элементами реализации научной концепции совершенствования действующего законодательства, по мнению А.С. Пиголкина, являются^[182]: а) максимальный охват нормативным актом регулируемых вопросов; б) предварительная работа по определению пробелов законодательства и их устранение; в) структурирование по юридической силе и сохранение формы законодательного акта; г) определенная неизменность свода законов и в то же время систематическая замена старых актов, поддержание свода в актуальном состоянии.

А.С. Пиголкин вполне правомерно считал, что совершенствование законодательства с целью повышения его качества и эффективности правоприменительной практики должно обязательно включать и создание Свода законов РФ. Это позволит придать российскому законодательству систематичность и непротиворечивость. Федеральные нормативные акты будут согласованы между собой, что позволит использовать Свод законов широкому кругу правоприменителей. Безусловно, такой свод законов должен включать в себя действующие законы и подзаконные акты, расположенные в соответствии со своей юридической силой.

Но прежде чем создать свод законов, необходимо, по мнению ученого, провести ревизию действующего законодательства с целью выявления и отмены устаревших законов и подзаконных нормативных актов и их частей, внесения изменения в действующие законы, укрупнения законодательства по определенной тематике и т.п. Такая консолидация российского законодательства позволит упорядочить нормативно-правовые акты, выявить наиболее проблемные вопросы правоприменения, устранить противоречивость и неоднозначность правовых норм, что в целом сделает законодательство более доступным и понятным для правоприменителей. Именно в этом заключается одно из приоритетных направлений в деятельности современного законодателя.