§ 1. Субъекты регионального правотворчества
В процессе правотворчества важнейший круг проблем составляют вопросы, связанные со статусом субъектов правотворческого механизма. В зависимости от видов субъектов в литературе различают три вида правотворчества: правотворчество компетентных государственных органов; “непосредственное правотворчество народа”; санкционирование норм, при котором процесс их создания происходит вне государственных органов[328].
Существуют определенная система субъектов правотворчества (как на федеральном, так и на региональном уровне), характеризующаяся тенденцией расширения числа источников права, принимаемых не только государственными органами, но и иными субъектами. Конечно,*
главенствующее положение занимает государство в лице своих органов, правотворчество других субъектов права должно быть санкционировано государством (закреплено законодательно или “действует по умолчанию” - отсутствуют запреты на действие данных источников).
В качестве субъектов правотворчества выступают: крупные социальные общности (народ, нация, национальные, религиозные, территориальные сообщества); государство в лице его органов и должностных лиц, а также органы местного самоуправления (носители публично-властных полномочий); лица и организации, не наделенные публично-властными полйомочиями л
(частные лица)[329].
На наш взгляд, субъекты регионального правотворчества - это должностные лица и органы государственной власти субъекта Российской
Федерации, обладающие нормативно закрепленным правом создания (изменения, отмены) правовых норм и санкционирования действующего правового поведения, а также субъекты, имеющие право участвовать в правотворческом процессе в силу наделения их только правотворческой инициативой.
Таким образом, можно выделить такие субъекты регионального правотворчества как народ (население) субъекта Российской Федерации; государственные органы субъектов Российской Федерации (законодательные (представительные) и исполнительные органы, должностные лица); негосударственные органы (органы местного самоуправления, общественные организации и объединения); граждане, проживающие на территории субъекта Российской Федерации.
Думается, что субъектов регионального правотворчества можно подразделить на две группы: а) участвующие в региональном правотворческом процессе в силу нормативно закрепленных полномочий; б) участвующие в процессе в силу законодательного наделения их только правотворческой инициативой.
Р.Ф. Васильев, изучая законодательный процесс, выделяет ряд признаков субъектов законодательного процесса. “Все субъекты законодательного процесса: 1) участвуют в этом процессе в силу своих полномочий (прав и/или обязанностей), установленных, как правило, конституциями и принятыми в соответствии с ней иными законами; 2) совершают в рамках законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимообусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, то есть действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом; 3) действуют в рамках нормативно определенных процедур, вызывают (как правило) юридически значимые
последствия; 4) действуют с целью создания закона”’. Основываясь на вышеизложенных признаках' субъектов законодательного процесса, можно выделить характерные черты первой группы субъектов регионального правотворческого процесса: а) наличие нормативно установленных полномочий в сфере правотворчества; б) действуют в соответствии со нормативно закрепленной правотворческой процедурой; в) конечной целью является создание регионального источника права.
В ряде нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации закреплены субъекты правотворчества. Например, согласно Закона Краснодарского края “О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края” от 06.06.1995 г. № 7-КЗ (статья 2) правотворческий орган края - государственный орган края (Законодательное собрание, глава администрации края, орган управления администрации края), правомочный принимать, изменять и отменять нормативные правовые акты края в соответствии с установленной компетенцией.
Правом принятия областных нормативных правовых актов в пределах своих полномочий обладают согласно Закона Вологодской области “Об областных нормативных правовых актах” от 17.01.2001 г. (ред. 22.07.2002) № 647 -ОЗ (статья 4) Законодательное Собрание области, губернатор области, правительство области, руководители органов исполнительной государственной власти области, избирательная комиссия области.Основным субъектом регионального правотворчества выступают государственные органы субъектов Российской Федерации, подразделяющиеся на законодательные (представительные) и исполнительные органы власти субъекта Российской Федерации.
Большинство правовых норм объективировано в нормативных правовых актах, главным образом, в законах. Поэтому представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской
1 Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие / Отв. ред. д.ю.н., проф. Р.Ф. Васильев. M., 2000. С. 61.
Федерации занимают ведущее место в системе субъектов регионального правотворчества. Все нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации отводят главное место данным субъектам, подробно регламентируя правила подготовки и принятия законов. Проанализировав региональное законодательство, можно выявить, что правом принятия законов обладают законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации - Дума (Ханты-Мансийский автономный округ), Губернская Дума (Самарская область), Законодательное Собрание (Вологодская, Свердловская области, Краснодарский край), Верховный Совет (Республика Саха (Якутия)), Государственная Дума (Томская область), Областной Совет депутатов (Липецкая область) и т.д. Федеральным Законом “Об общих принципах организации законодательных (представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” от 06.10.1999 года № 184-ФЗ (ред. 19.06.2004) определены основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Право, находящее свое внешнее выражение в виде обычая, санкционируется, как правило, путем закрепления в законах субъектов Российской Федерации. Законом субъекта Российской Федерации утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта Российской Федерации (п. “з” ч.2 ст. 5 Федерального Закона “Об общих принципах организации законодательный (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” от 06.10.1999 года № 184-ФЗ (ред. 19.06.2004). То есть представительные (законодательные) органы субъектов Российской Федерации осуществляют своеобразную ратификацию всех договоров и соглашений, заключаемых субъектов Федерации. В Российской Федерации заключено большое количество договоров и соглашений между Россией и ее субъектами, между правительствами России и ее субъектами, между органами исполнительной
власти субъектов о сотрудничестве, договоры о делегировании полномочий и Т.д.
Нормативные правовые акты принимают, помимо представительных (законодательных) органов государственной власти Российской Федерации, региональные органы исполнительной власти. Ими являются высшие должностные лица государственных органов исполнительной власти (Президенты республик, губернаторы, главы администраций), правительство субъектов Федерации, избирательные комиссии (Вологодская область). Данные органы осуществляют подзаконное правотворчество, отличающееся рядом особенностей. Главное - то, что правотворческая инициатива исходит не от соответствующего органа исполнительной власти, а от законодателя. Нормативные правовые акты принимаются на основе и во исполнение законов, то есть занимают более низкую ступень в иерархии правотворчества. Подзаконное правотворчество также складывается из определенных стадий и является более оперативным й динамичным по целям подготовки и принятия актов. Каждый орган самостоятельно в пределах полномочий, определенных законодателем, и в рамках бюрократических процедур определяет порядок подготовки, согласования, рассмотрения проектов актов и их принятия и подписания.
Например, постановлением главы Администрации Краснодарского края от 09.09.2003 года № 885 утверждено Положение о порядке подготовки правовых актов главы администрации Краснодарского края. Указом главы Администрации (Губернатора) Ростовской области от 05.02.2002 г. № 9 (ред. 17.05.2004) утвержден Регламент Администрации Ростовской области, который определяет, что акты главы администрации (губернатора) области издаются в форме указов, распоряжений, Администрация принимает постановления и распоряжения. Регламент определяет и процедуру подготовки нормативных правовых актов исполнительными органами государственной власти области.В системе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации существуют и органы отраслевого и межотраслевого управления и регулирования (министерства, комитеты, департаменты и т.д.), сферой
действия актов которых являются отраслевые и функциональные вопросы. Данные органы издают акты, основываясь на актах глав субъектов Российской Федерации и высших органов исполнительной власти. Общие правила подготовки и принятия актов министерств и ведомств содержаться в положении о порядке подготовке ведомственных актов либо в положении о конкретном министерстве.
В региональном правотворчестве принимают все более активное участие и негосударственные органы, например, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Например, нормативными правовыми актами многих субъектов Российской Федерации закреплено право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления[330]. Закон Вологодской области от 17.01.2001 г. № 647-03 “Об областных нормативных правовых актах” закрепляет в статье 10 право органов и должностных лиц местного самоуправления принимать нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным в соответствии с федеральным и областным законодательством, уставами муниципальных образований к ведению муниципальных 'образований в пределах их полномочий, определенных уставами муниципальных образований.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации субъектом правотворчества выступает народ. Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы (ч.З ст.З Конституции Российской Федерации). Референдумы могут быть трех видов: референдум Российской Федерации, референдум субъектов Российской Федерации, местный референдум. Условия и порядок проведения референдумов определяются как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов Российской Федерации. Референдумы субъектов Российской Федерации закреплены региональным законодательством как в отдельных главах Уставов (Вологодской (глава 3), Калужской (глава 4), Костромской
(глава 2), Липецкой (глава 3) области), в статьях Уставов (Саратовская область (глава 1, статья 5), Республика Алтай (глава 1, статья 6)). В ряде субъектов приняты Избирательные кодексы (Алтайский край, Воронежская область1, Республика Башкортостан). Но в большинстве субъектов институту референдума посвящены отдельные законы2. Данный способ принятия законов гарантирует доступ к законотворчеству широких социальных слоев, существующих в данном регионе, и если после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года на федеральном уровне референдум не проводился ни разу, то в субъектах Российской Федерации он имеет более широкое распространение. Референдумы проводились в Волгоградской области (1993 г.), Республика Карелия (2000 г.), Республика Тыва (2001 г.), Республика Удмуртия (2000 г.), Чеченская республика (2003 г.). 07 декабря 2003 года был проведен референдум в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе по вопросу объединения в единый субъект Российской Федерации - Пермский край. Обычно путем референдума принимаются Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации.
В региональных нормативных правовых актах закрепляются субъекты, имеющие право выдвигать инициативу проведения референдума. Например, ранее Закон г. Москвы “О референдуме г. Москвы” от 14.02.1996 № 4 (ред. 20.12.2000) определял, что право на инициативу проведения референдума принадлежит: не менее чем 100 000 жителей, имеющих право на участие в референдуме (при условии, что на территории одного административного округа проживает не более 15% из них), Московской городской Думе, мэру Москвы. Действующий в настоящее время Закон г. Москвы от 30.06.2004 г. № 43 “О референдумах в г. Москве” по-иному регулирует данный вопрос, закрепляя, что “инициатива проведения референдума г. Москвы принадлежит -I I — J
1 См.: Закон Воронежской области от 22.07.2003 г. № 42-03 (ред. 07.05.2004) “Кодекс о выборах, референдуме и отзыве выборных лиц”
2 Закон Астраханской области от 08.07.2003 г. № 25/2003-03 “О референдумах Астраханской области”; Закон Вологодской области от 11.07.2003 г. № 926-3 (ред. 19.12.2003) “О референдуме в Вологодской области”; Закон Липецкой области от 31.08.2004 г. № 121-03 “Об областном референдуме”; Закон Самарской области от 10.12.2003 г. № 116-ГД “О референдуме Самарской области”; Закон Саратовской области от 31.12.1996 г. (ред. 12.05.2003) “О референдумах Саратовской области”; и др.
161 жителям г. Москвы, имеющим право на участие в референдуме. Инициатива проведения местного референдума принадлежит жителям г. Москвы, имеющим право на участие в местном референдуме в соответствующем муниципальном образовании; муниципальному собранию - в случаях, предусмотренным уставом муниципального образования; совместно муниципальному Собранию и руководителю муниципального образования” (п.п. 1, 2 ст. 8).
Но следует отметить, что референдум предусматривает лишь одобрение или отклонение проекта закона, массовое сознание не может дать квалифицированную оценку нормативного правового акта. Референдум - сложный и постоянно развивающийся институт, еще не до конца проработаны механизмы инициирования референдума народом и обсуждения вопросов, выносимых на него. У референдума много как сторонников, так и противников, но несомненно, что на региональном уровне он может способствовать уменьшению отчуждения граждан от власти, возрастанию интереса к делам управления, ускорению процесса формирования гражданского правосознания.
В процессе регионального правотворчества отведено место и такому субъекту как общественные объединения, которые относятся к существенным элементам гражданского общества. Важными каналами реализации общественными объединениями демократии являются как их участие в законодательной деятельности (представительная демократия), так и участие в референдумах по законопроектам и действующим законам, в народных законодательных инициативах, в подаче петиций, в народных обсуждениях законопроектов (непосредственная демократия)1.
Общественные объединения играют важную роль в выработке массовых представлений о региональном правотворчестве. В Концепции правовой информатизации России записано, что система информационно-правового
обеспечения правотворческой деятельности должна включать результаты социологических обследований и опросов общественного мнения[331].
Участие общественных объединений в законодательном • процессе обеспечивается представлением им права законодательной инициативы, представительством в законодательных органах субъектов Российской Федерации, взаимодействием с органами государственной власти и управления, институтом референдума, институтом народной правотворческой инициативы, всенародным обсуждением законопроектов.
Статья 6 Федерального Закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” от 06.10.1999 года (ред. 19.06.2004) № 184-ФЗ устанавливает, что Конституцией. (уставом) субъекта Российской Федерации общественным объединениям может быть предоставлено право законодательной инициативы. Некоторые субъекты Российской Федерации предоставляют общественным объединениям право законодательной инициативы. Так, ст. 106 Конституции Кабардино-Балкарской республики закрепляет, что право законодательной инициативы принадлежит партиям, общественным объединениям в лице их республиканских органов. Статья 60 Конституции Республики Карелия устанавливает, что правом законодательной инициативы обладают общественные организации в лице их республиканских органов. Статья 37 Конституции Удмуртской республики фиксирует: “Право законодательной инициативы в Государственном Совете Удмуртской республики принадлежит общественным объединениям в лице их республиканских органов”. Статья 65 Конституции Республики Тыва закрепляет, что право законодательной инициативы принадлежит общественным объединениям и союзам в лице их республиканских выборных органов.
Конституции ряда республик Российской Федерации предоставляют право законодательной инициативы только профсоюзам: статья 88
Конституции Республики Мордовия, статья 94 Конституции Республики Татарстан (по вопросам трудовых отношений и социальной защиты трудящихся), статья 86 Конституции Республики Хакасия (по вопросам трудовых отношений и социально-экономическим).
Таким образом, только Конституции девяти республик предоставляют общественным объединениям право законодательной инициативы; при этом только Конституции Кабардино-Балкарской Республики и Республики Башкортостан - всем видам общественных объединений1.
Право законодательной инициативы общественных объединений закреплено и в Уставах субъектов Российской Федерации (статья 37 Устава (Основного Закона) Оренбургской области, статья 56 Устава (Основного Закона) Белгородской области и др.). В Курганской, Пермской, Псковской и Самарской областях право законодательной инициативы закреплено за депутатскими фракциями и депутатскими группами, в которые входят депутаты различных партий и других общественных объединений.
В некоторых субъектах Российской Федерации местные отделения общероссийских и региональных общественных объединений и местные общественные объединения вправе вносить в представительные органы местного самоуправления проекты уставов муниципальных образований и иных нормативных правовых актов (например, это предусмотрено статьей 18 Закона Тюменской области от 06.12.1995 № 16 (ред. 03.11.2003) “О местном самоуправлении” года).
“В Карелии профсоюзы разработали и представили в Законодательной Собрание Республики ряд законопроектов социальной направленности, в том числе “О прожиточном минимуме”, “Об охране труда”, “О материальной поддержке работников государственных и муниципальных учреждений образования, культуры, архивов, социальной помощи на дому” и других. Законодательные органы г. Москва, Ленинградской, Свердловской,
Вологодской, Мурманской областей, Ставропольского края приняли по инициативе профсоюзов важные законодательные акты о социальном партнерстве, о защите трудовых прав граждан и другие акты”[332].
Общественные объединения оказывают активное влияние на законодательный процесс путем включения их представителей в состав рабочих групп по разработке законопроектов, экспертных Советов, а также путем участия в парламентских слушаниях по законопроектам, совещаниях, “круглых стола”, семинарах, конференциях и других мероприятиях, связанных с законодательной деятельностью государственных органов[333].
Статья 6 Федерального Закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации” от 06.10.1999 года № 184-ФЗ (ред. 19.06.2004) устанавливает, что Конституцией (Уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации. Это означает, что граждане региона также являются субъектами регионального правотворчества. Правотворческая инициатива граждан субъекта Российской Федерации была подробно рассмотрена в работе ранее.
Несомненно, что “основополагающим для Федерации является сосуществование двух уровней власти (федерального и регионального), каждый из которых обладает суверенным правом принятия решений в пределах своей компетенции и располагает для этого необходимыми ресурсами”[334]. Правотворчество субъектов Российской Федерации ограничено рамками установленной для них Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством компетенции. Но компетенция органов государственной власти субъектов Федерации в вопросах правотворчества по-прежнему
165 нуждается в уточнении. Правотворческая деятельность регионов очень противоречива, так как законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации зачастую излишне детализируют законы, стремясь подменить ими подзаконные акты, которые также отличаются большим разнообразием, не всегда оправданным, недостаточны темпы выработки законодательства. Нередко правотворческие органы затрудняются в выборе вида нормативного правового акта для регулирования тех или иных отношений.
В литературе обращается внимание на необходимость прочертить границу между законодательной и исполнительной властями, что сделать непросто. “Будучи в основных чертах закрепленной в Конституции, она все же подвержена эволюционным изменениям, определятся во многом практикой государственного строительства. В то же время должен быть установлен минимум нормотворческих полномочий, поступиться которыми исполнительная власть ни в коем случае не может, а законодательная не вправе посягать на них. Именно этот минимум и составляет для законодателя еще один предел деятельности - ограничитель организационно-правового характера”1.
Необходимо обратить внимание и на совершенствование состава субъектов регионального ' правотворчества. Необходимым элементом профессиональной квалификации субъектов правотворческого процесса является знание как теории, так и проблем правотворчества. Следовательно, нуждаются в выявлении и детальном исследовании факторы повышения уровня правосознания и правовой культуры, профессионализма данных субъектов права (особенно законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации). Культура законотворчества предполагает умелое использование законодателями как разносторонних знаний действительности, ее истории и перспектив развития, так и специальных знаний о праве, з'аконе и законодательной технике.