Структуры правотворческой практики

Правотворческая практика, как и любая разновидность юри­дической практики, - образование полиструктурное, включаю­щее, в частности, логико-философскую, пространственную, вре­менную, стохастическую и иные структуры.

Под логической (логико-философской) структурой право­творческой практики понимается такое строение, расположение основных элементов и связей, которое обеспечивает ее целост­ность, сохранение объективно необходимых свойств и функций в процессе разработки, издания и совершенствования норматив­ных актов при воздействии на правотворческую деятельность разнообразных факторов реальной действительности.

Рассмотрение логико-философской структуры позволяет отразить взаимосвязи частей и целого, элементов и системы, со­держания и формы правотворческой практики. Именно данные категории прежде всего раскрывают ее строение как относитель­но цельного и самостоятельного явления.

16.2.1. Содержание правотворческой практики

Содержание правотворческой практики - это совокупность всех составляющих ее свойств и элементов. В самом общем плане ее содержание состоит из правотворческой деятельности и складывающегося на основе этой деятельности опыта (соци­ально-правовой памяти).

Конституирующими элементами содержания правотворче­ской деятельности выступают ее объекты и предметы, субъекты и участники, правообразующие (изменяющие, отменяющие) дей­ствия и операции, правотворческие техники, тактики и стратегии, соответствующие ресурсы и результаты мониторинга качества и эффективности принятых решений (актов).

Объект практики - это то, на что направлены действия ее субъектов и участников. Общим объектом являются те или иные общественные отношения, подлежащие нормативно-правовому регулированию. В качестве конкретных предметов могут вы­ступать отдельные разновидности или аспекты личных, имуще­ственных, семейных, трудовых отношений, проекты юридиче­ских решений (актов), правоприменительные интерпретацион­ные и нормативные правовые акты.

Субъекты и участники выступают в качестве «носителей» правотворческой практики. Субъект - обязательный, ведущий носитель, «центр управления» правотворчеством, без которого оно немыслимо. Им является конкретный правотворческий орган (должностное лицо), которое в пределах своей компетенции издает, изменяет или отменяет нормативно-правовые предписания и акты.

Участники правотворческой практики - это отдельные лица, их объединения (социальные группы) и организации (полити­ческие партии), которые так или иначе содействуют правотвор­ческим органам в подготовке проекта нормативного акта, в его обсуждении и доработке. Так, субъектами правотворческой де­ятельности при издании нового Гражданского Кодекса РФ яв­лялись Федеральное Собрание РФ и Президент РФ. Научно-ис­следовательские организации, юридические факультеты вузов, Ассоциация юристов России, Российская академия юридических наук, отдельные юристы выступали в качестве участников дан­ной практики.

Правотворческие действия и операции образуют динамич­ную сторону правотворческой практики. Первые представляют собой внешне выраженные, социально- преобразующие и име­ющие определенное значение для правопроектной деятельно­сти акты (например, уточнение названия проекта нормативного

акта). Совокупность взаимосвязанных между собой правотворче­ских действий, объединенных локальной целью, составляют опе­рацию (примером может быть обсуждение проекта нормативного акта в одном из комитетов парламента).

Содержание правотворческой техники составляет совокуп­ность средств, с помощью которых правотворческий орган осу­ществляет разработку, издание и опубликование нормативных ак­тов, достигает необходимых целей и результатов. Они могут быть общесоциальными, специально-юридическими и техническими.

К общесоциальным следует отнести язык (отечественный и иностранный), выражающие его знаки и языковые единицы (слова, словосочетания, предложения, графические конструк­ции), общеупотребляемые термины, а также понятия, научные категории и законы, социальные нормы и явления.

В ходе подготовки, издания и обнародования нормативных правовых актов, накопления и хранения юридической информации широкое применение находят технические средства: телевизион­ная и множительная техника, компьютеры, Интернет, оргтехника.

Специально-юридические средства - это юридические по­нятия, термины, конструкции, категории, нормативно-правовые предписания.

Одни и те же средства могут быть использованы в правотвор­честве по-разному, с помощью различных приемов, способов, правил и методик. Так, компьютеры применяются и в процессе подготовки юридического решения, корректировки нормативно­го акта, и в качестве «накопителя» правотворческого опыта. Ин­тегрированные в единое целое приемы, способы и правила обра­зуют правотворческую тактику. Принципы, прогнозы и планы составляют правотворческую стратегию.

Исследование проблем правотворческой техники, такти­ки и стратегии, составляющих важную часть правотворческой технологии, в настоящее время имеет не только теоретическое, но и большое практически-прикладное значение.

Результат воплощает в себе итог конкретной правотворче­ской деятельности. Условно его можно рассматривать в юридиче­ском аспекте (уточнение, расширение или сужение сферы право­

вого регулирования путем издания новых, изменения или отмены действующих нормативно-правовых предписаний и закрепление правотворческих решений в соответствующих нормативных пра­вовых актах) либо в общесоциальном плане (внесение изменений в экономическую, политическую и духовную жизнь общества).

Вторым основным компонентом содержания является пра­вотворческий опыт, который может отражать как совокупный итог достаточно длительной и многолетней правотворческой де­ятельности (например, развития конституционного правотворче­ства в России), так и отдельные ее моменты (например, некото­рые аспекты деятельности, связанные с обнародованием законов в постсоветский период развития общества).

Правотворческий опыт также имеет свои структуры. Со­ставными элементами его логического строения являются право­творческие образцы, типовые положения, т.

16.2.2. Формы правотворческой практики

Формы правотворческой практики - это способы органи­зации и внешнего выражения ее содержания.«Forma legalis for­ma essentialis» [«юридическая форма есть существенная форма»], - говорили римские юристы. Целесообразно выделять внутрен­нюю и внешнюю формы правотворчества. В качестве внешней формы выступают разнообразные акты-документы (норматив­ные акты и договоры, докладные записки, предложения и реко­мендации, инициативные проекты), внешне выражающие и за­крепляющие правотворческие действия (решения).

К внутренней форме, к способу организации и внутрен­ней связи элементов содержания относится процедурно­

процессуальная форма практики. Она включает в себя опреде­ленные процессуальные стадии, производства и режимы.

Правотворческие стадии - это урегулированные процессу­альными предписаниями, относительно обособленные во времени и пространстве, совершаемые в определенной последовательности юридически значимые правотворческие действия. Каждая стадия представляет самостоятельный этап (фазу) правотворчества.

1. К первой стадии относится принятие решения компетент­ным органом о необходимости подготовки проекта нормативно­го правового акта, его издания и включения в план работы.

2. Вторая стадия представляет проект разработки норма­тивного акта. Она включает подготовку концепции акта, перво­начального текста проекта, его предварительное обсуждение и уточнение, проведение экспертной оценки, внесение проекта в повестку дня заседания.

В данном контексте важно специально обособить стадию правотворческой (законодательной) инициативы, которая выра­жается в праве официально обращаться в компетентный право­творческий (законодательный) орган с проектом закона или иного нормативного правового акта с целью его принятия к «производ­ству».

3. Окончательное обсуждение проекта нормативного акта в компетентном правотворческом органе составляет самосто­ятельную стадию правотворческой практики. Здесь уже проис­ходит заслушивание докладов и содокладов по проекту, а также предложений, замечаний и поправок.

4. Важной стадией правотворчества является принятие реше­ния по проекту. Проект может быть отклонен, принят за основу в первом чтении или утвержден. Принятие решения, как правило, осуществляется с помощью разнообразных способов голосования.

5. Заключительной стадией является официальное обнародо­вание (оглашение, опубликование, доведение до адресатов в фор­ме рассылки) правотворческого решения. С обнародованием нор­мативных актов связаны вопросы введения их в действие и всту­пления в юридическую силу («non obligat lex nisi promulgata»

- «закон не обязывает, если он не обнародован»). В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ законы подлежат опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые норматив­ные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанно­сти человека и гражданина, не могут применяться, если они не доведены официально до всеобщего сведения (см. также ст. 73 Конституции Итальянской Республики).

В настоящее время в России на федеральном уровне поря­док обнародования принятых нормативных актов регулируется ФЗ от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (с послед. изм.), указом Президента РФ № 763 от 23 мая 1996 г. «О порядке опу­бликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и норматив­ных правовых актов федеральных органов исполнительной вла­сти» (с послед. изм.).

Федеральные конституционные законы, федеральные за­коны подлежат опубликованию в течение семи дней со дня их подписания Президентом РФ.

Официальными являются также тексты законов, актов Пре­зидента РФ и актов Правительства РФ, распространяемые в ма­шиночитаемом виде Научно-техническим центром правовой ин­формации «Система».

Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной вла­сти» в течение десяти дней со дня их регистрации.

Все вышеуказанные акты могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам,

органам местного самоуправления, должностным лицам, органи­зациям, переданы по каналам связи.

Порядок обнародования нормативных и иных актов субъек­тов федерации регулируется специальными законами (см.: закон Ярославской области «О правовых актах Ярославской области» от 26 октября 2010 г. № 40-З (с послед. изм.).

Кроме отдельных стадий, во внутренней форме правотворче­ской практики важно обособить процессуальные производства. Можно, например, выделить следующие процессуальные про­изводства: а) по принятию и пересмотру (внесению поправок) конституции (конституционное производство); б) подготовке, обсуждению, изданию и опубликованию федеральных законов (законодательное федеральное производство); в) изданию указов Президента РФ («указное» производство); г) подготовке и при­нятию правительственных нормативно-правовых решений; д) из­данию нормативных актов центральными министерствами и дру­гими ведомствами (ведомственное производство); е) принятию уставов и законов субъектами федерации; ж) изданию норматив­ных актов исполнительными и распорядительными органами го­сударственной власти (губернаторами, правительствами) субъек­тов федерации; з) принятию нормативных актов органами мест­ного самоуправления; и) изданию корпоративных и локальных нормативных правовых актов.

Система процессуальных нормативно-правовых предписа­ний, соответствующих гарантий, ресурсов (финансовых, инфор­мационных, людских), а также организационных и юридических мероприятий, направленных на их реализацию, составляет опре­деленный процессуальный режим. Так, в соответствии со ст. 163 Конституции (Основного Закона) Эстонской Республики Кон­ституция может быть изменена законом, принятым 1) в результа­те референдума (один процессуальный режим); 2) двумя подряд составами Государственного собрания (другой процессуальный режим); 3) Государственным собранием в качестве срочного во­проса (третий процессуальный режим). Законопроект об измене­нии Конституции рассматривается Государственным собранием в трех чтениях, причем между первым и вторым чтением должен

быть перерыв не менее одного месяца. Порядок изменения кон­ституции решается в конечном счете в ходе третьего чтения.

Законотворческая практика на федеральном уровне в России регулируется ст. 84, 104-108 Конституции РФ, а также Регламен­том Совета Федерации и Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

16.3.