§ 4. Специфика правил юридической техники при формировании структуры кодифицированных актов

В основе создания кодифицированного акта лежат факторы как объективного, так и субъективного характера.

Объективные факторы обусловлены изменениями в общественных отношениях и связанной с ними системе права.

В настоящее время действуют Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» [185].

Многочисленные правила юридической техники содержатся в регламентах и инструкциях по делопроизводству и документационному обеспечению.

Особую группу федеральных нормативных правовых актов, содержащих правила юридической техники, составляют государственные стандарты. Например, ГОСТ Р 6.30-2003 распространяется на организационно-распорядительные документы, относящиеся к унифицированной системе организационно-распорядительной документации (УСОРД). Это постановления, распоряжения, приказы, решения, протоколы, акты, письма и другие документы, включенные в Общероссийский классификатор управленческой документации (ОКУД) и используемые как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях в деятельности органов власти и организаций независимо от формы собственности и организационно-правовой формы.

Поскольку нормативные правовые акты не включены в ОКУД, то ГОСТ Р 6.30-2003 формально на них не распространяется. Однако существует мнение, согласно которому положения этого стандарта в целях унификации целесообразно использовать и при оформлении нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ в части, не противоречащей требованиям юридической техники, установленным в отношении соответствующих нормативных правовых актов или применяющимся к ним в силу устоявшейся практики (обычаев)[186].

Между тем большинство специалистов считают такую ситуацию, когда правила юридической техники разбросаны в различных нормативных актах, не отвечающей требованиям реальности и указывают, что наиболее рационально было бы решить данную проблему путем урегулирования всех важнейших вопросов подготовки, обсуждения, принятия, опубликования, действия, изменения и отмены всех нормативных актов в едином кодифицированном акте[187].

Следует отметить, что за рубежом достаточно широко распространен опыт принятия нормативных актов, содержащих нормы, регулирующие юридическую (законотворческую) технику. Так, например, в Ватикане еще в 1929 г. был принят Закон об источниках права. В 1987 г. принят Закон о правотворчестве в Венгрии. В Финляндии утверждены Правила по составлению правительственных предложений, в Германии действует «Справочник по вопросам соответствия законов и постановлений действующему праву и их единообразного оформления».

В числе факторов, указывающих на необходимость принятия нормативного правового акта, регулирующего правила законотворческой техники, Т.Н.Рахманина называет следующие: а) тенденция к единству регулирования правотворческих работ; б) повышение требований к законопроектным работам в современных условиях; в) проведение работы по обновлению российского законодательства в связи с реформированием важнейших сторон жизни российского общества в постконституционный период; г) потребность в более четкой координации работы по подготовке проектов нормативных правовых актов; д) необходимость учета перспектив дальнейшего развития, систематизации и кодификации российского законодательства[188].

Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» был разработан и даже рассмотрен в первом чтении в ноябре 1996 г. Законопроект предусматривал специальную главу, где в одиннадцати статьях излагались основные правила законодательной техники, а, именно: устанавливался порядок оформления нормативно-правового акта, были сформулированы требования к его реквизитам и структуре.

Соблюдение требований законодательной техники, представляющей собой систему основанных на практике правотворчества и теоретически осмысленных принципов и правил (приемов) подготовки проектов нормативных актов, — обязательная предпосылка высокого качества законов, их полноты, непротиворечивости[189].

Недоучет правил законодательной техники приводит к издержкам и ошибкам в юридической деятельности. Технико-юридические правила правотворчества вырабатывались мировым сообществом. Их неуклонное соблюдение — необходимое условие внедрения четких юридических начал в рыночные отношения, развития демократии, упорядочения межнациональных отношений и формирования правового государства.

Проблема правил юридической техники — одна из наиболее дискуссионных. В литературе не раз высказывались мнения относительно того, что следует отнести к правилам юридической техники. Повышенный интерес к данному вопросу обусловлен его огромной практической значимостью[190].

Небезынтересной представляется точка зрения В.М. Сырыха относительно указанной проблемы. С точки зрения формирования структуры кодифицированного акта он указывает на необходимость формулирования приемов и правил подготовки текста проектируемого закона, которые условно делятся на два подраздела. В первый подраздел входят приемы и правила подготовки, написания текста проектируемого закона, а именно приемы и правила структурирования закона и его частей, изложения проектируемых норм права в форме нормативных предписаний и статей закона, логического и содержательного согласования нормативных предписаний проектируемого закона между собой, изложения заключительных и переходных положений закона, подготовки перечней действующих законов, подлежащих признанию утратившими силу, написания официальных реквизитов проектируемого закона.

На наш взгляд, приемы и правила подготовки текста проектируемого кодифицированного акта, в зависимости от их связи с технологией структурирования кодифицированного акта, можно подразделить на две группы:

1) приемы и правила, непосредственно применяемые при структурировании кодифицированного акта;

2) приемы и правила, не связанные напрямую со структурированием кодифицированного акта, но опосредованным образом влияющие на выбор его структуры.

К первой группе относятся следующие правила и приемы: а) определенность и однородность регулируемых кодифицированным актом отношений, то есть распределение нормативного материала в акте, исходя из предмета и метода правового регулирования; б) унификация (единообразие) формы и структуры нормативных актов, способов изложения нормативного материала.

Второе правило означает следующее:

сложные и большие по объему кодифицированные акты делятся на отдельные разделы, главы, параграфы и т. д., которые следуют друг за другом в логической последовательности. Нормативные материалы внутри одной главы или раздела также располагаются в строгой логической последовательности;

каждый самостоятельный структурный элемент кодифицированного акта должен иметь свой заголовок;

кодифицированный акт нуждается во внешнем единстве, одним из выражений которого является сквозная и стабильная нумерация статей;

в тексте кодифицированных актов следует избегать злоупотребления такими структурными элементами, как примечания к статьям, приложения, сноски.

Ко второй группе относятся следующие приемы и правила:

а) максимальная экономичность, оптимальная емкость, компактность изложения нормативного материала в кодифицированном акте;

б) точность и определенность формулировок, выражений и отдельных терминов кодифицированного акта;

в) конкретность регулирования, недопустимость декларативности кодифицированных актов;

г) нормативность, в том числе недопустимость включения в кодифицированный акт правовых предписаний временного значения, имеющих индивидуальный или организационно-технический характер;

д) необходимость учета всех ранее действовавших в данной области общественных отношений правовых актов, а также составления точного перечня отменяемых и изменяемых нормативных правовых актов;

е) положения о введении в действие кодифицированного акта с определенного срока либо о придании ему обратной силы должны найти отражение в содержании и структуре данного акта;

ж) ясность и доступность языка кодифицированного акта для адресатов, на которых он распространяет свое действие;

з) полнота регулирования соответствующей сферы отношений.

К приемам и правилам, непосредственно применяемым при структурировании кодифицированного акта, относятся:

1) Определенность и однородность регулируемых кодифицированным актом отношений, то есть распределение нормативного материала в акте, исходя из предмета и метода правового регулирования.

Основополагающими критериями научной систематизации, а, следовательно, и структурирования кодифицированного акта, являются предмет и метод правового регулирования. Метод как критерий отраслевого деления стал применяться советской наукой после Всероссийского совещания юристов 1938 г. До этого времени в качестве единственного критерия отраслевого деления указывался только предмет регулирования[192].

Рассмотрим роль предмета и метода правового регулирования при выборе структуры кодифицированного акта на примере ГПК РФ.

По мнению А.К. Сергун, в процессуальном кодексе должны остаться вопросы, разрешение которых отнесено к компетенции самого суда[193]. К указанной позиции следует присоединиться с определенным уточнением: критерием должен выступать предмет гражданского процессуального права, понимаемый как деятельность суда только по осуществлению правосудия по гражданским делам и иная связанная с этим процессуальная деятельность.

Исходя из этого критерия, серьезную полемику вызывает обоснованность включения в структуру ГПК РФ структурного элемента, регулирующего вопросы исполнительного производства[194]. Ведь предметом правового регулирования исполнительного права выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе исполнительного производства.

На наш взгляд, наличие в ГПК РФ структурного элемента, регулирующего вопросы исполнительного производства, свидетельствует о произвольном критерии, использованном законодателем при систематизации норм, которые он считал относящимися к гражданскому процессу.

В науке ведется дискуссия о том, является ли третейское судопроизводство подотраслью гражданского процессуального права и следует ли включить в ГПК РФ структурный элемент, содержащий нормы, регулирующие третейское судопроизводство.

Понимая предмет гражданского процессуального права в широком смысле, Н.Б. Зейдер[195], В.Н. Щеглов[196], А.Д. Кейлин[197], И.М. Зайцев[198] полагали, что нормативные акты, регулирующие деятельность суда, арбитража, нотариата, товарищеских судов, а, следовательно, и третейских судов, направленную на защиту гражданских прав, составляют единую отрасль — гражданское процессуальное право. В противном случае искусственно ограничивается область гражданского процесса лишь отправлением правосудия. Н.А. Рассахатская, напротив, считает, что применяемая третейским судом процедура урегулирования спорных правоотношений полностью отлична от формы гражданского судопроизводства, а также от процедур, осуществляемых в его рамках[199].

Считаем необходимым согласиться с мнением последнего автора. Еще в 2002 г. в ГПК РСФСР были внесены соответствующие изменения.

Ярким примером применения произвольного критерия при структурировании ГПК РФ является включение в него норм, регулирующих административный процесс, а соответственно, создание специального структурного элемента (подраздел III раздела II «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений»).

На наш взгляд, административно-процессуальные правоотношения не являются предметом гражданского процессуального права.

Изложенное подтверждается и применением такого критерия для разделения отраслей права, как метод. Метод гражданского процессуального права является императивно-диспозитивным, что означает следующее: основу процессуальных прав сторон составляют нормы материальных отраслей права (гражданского, семейного и др.), в которых стороны были юридически равны и предполагалась свобода их распорядительных действий[200]. Такое определение метода гражданского процесса означает, что нормы административного процесса необоснованно отнесены к нему и включены в Особенную часть ГПК РФ, поскольку в нем используется императивный метод. Следовательно, подраздел III раздела II, на наш взгляд, должен быть исключен из структуры ГПК РФ и трансформирован в Административный процессуальный кодекс РФ в случае его создания.

Рассмотренный пример наглядно демонстрирует влияние таких категорий, как предмет и метод правового регулирования, на формирование структуры кодифицированного акта, а также помогает уяснить, что произвольное применение указанных критериев ведет к тому, что структура кодифицированного акта предстает в искаженном виде и неверно отражает систему отрасли права.

Подобная ситуация наблюдается и в структурировании других кодексов. Так, например, КоАП РФ, не будучи процессуальным кодексом, включает раздел IV «Производство по делам об административных правонарушениях», который регулирует в том числе деятельность суда по осуществлению правосудия. Целесообразно было бы, на наш взгляд, аналогично предыдущему примеру, перенести указанные положения в Административный процессуальный кодекс РФ при условии его создания.

2. Унификация (единообразие) формы и структуры нормативных актов, способов изложения правовых предписаний.

Это правило предполагает использование одинаковых реквизитов кодифицированных актов, стереотипной структуры, единых терминологии, юридических конструкций и формулировок. Унифицированность, стандартизированность юридических формул, способов их изложения и построения — необходимое качество законодательства, непосредственно исходящее из такого свойства права, как его формальная определенность, а также из необходимости точности и четкости изложения мысли законодателя. Разнобой реквизитов и рубрик нормативных актов, отсутствие их стереотипной структуры, единого стиля изложения, несовпадение в разных актах нумерации статей, пунктов и их подразделений, формул отмены и изменения актов и их частей затрудняют использование законодательства.

Указанное правило по своей природе неоднородно и дробится на несколько составляющих.

А. Сложные и большие по объему нормативные акты делятся на отдельные разделы, главы, параграфы и т. д., которые следуют друг за другом в логической последовательности. Нормативные материалы внутри одной главы или раздела располагаются также в строгой логической последовательности.

Все нормативные акты нуждаются во внутреннем распределении нормативного материала в тексте документа, отражающем структуру отрасли, подотрасли, института права. Наиболее существенную роль дифференциация и унификация нормативного материала играет в кодифицированных актах.

Структура текста нормативных актов (в особенности кодифицированных) должна обеспечить максимальные возможности для формулирования нормативных обобщений. Это достигается, прежде всего, при помощи выделения Общей части (общих положений).

В кодифицированных актах конкретный нормативный материал распределяется по частям, разделам, подразделам и главам текста документа. Каждое из этих подразделений охватывает определенный институт или группу институтов. Распределение нормативного материала — такой технико-юридический прием, который неразрывно связан с содержанием правового регулирования. Вот почему вопрос о структуре нормативного акта в ряде случаев приобретает принципиальное значение.

На проблеме логики расположения структурных элементов в кодифицированном акте следует остановиться отдельно. Умение оперировать логическим знанием — краеугольный камень правового мышления, показатель его профессиональной глубины. Логика обеспечивает последовательный смысловой строй законодательного акта, рационализирует его структуру и способствует его стабильному, эффективному функционированию[201].

К логике изложения любого правового акт, в том числе и кодифицированного, предъявляются следующие основные требования: при изложении правового акта должны быть соблюдены требования (правила) формальной логики; изложение должно быть логически последовательным и непротиворечивым; структура правового акта должна соответствовать логике его изложения; при изложении правового акта должна быть обеспечена полнота и детализированность правового регулирования; изложение нормативных положений, регламентирующих однотипные вопросы, должно быть единообразным (по схеме изложения, степени детализации регулирования и т. п.).

Хотя некоторые ученые считают данные правила по своей природе не технико-юридическими, все же следует согласиться с мнением Н.А. Власенко о своеобразии функционального назначения таких правил, позволяющих рассматривать их в контексте данной проблематики[202]. Что касается влияния правила логической последовательности на структурирование кодифицированного акта, то здесь весьма убедительна позиция Г.Т. Чернобеля, утверждающего, что формальное конструирование текста законодательного акта с соблюдением известных логических приемов, правил определенным образом систематизируют структуру его семиотических (словесных, знаковых) средств, выражающих правовую нормативность. Благодаря этому содержание акта приобретает такие ценностные, с правоприменительной точки зрения, черты, как смысловая отчетливость, логическая последовательность, цельность, доступность для восприятия и, после соответствующего властного волеизъявления, значение всеобщности[203].

Логический аспект качества закона, на наш взгляд, недостаточно исследован современной наукой. И поэтому в настоящее время среди кодифицированных актов Российской Федерации и ее субъектов мы можем обнаружить немало примеров, когда их логическая структура не отличается совершенством и заслуживает критической оценки. В частности, нарушается принцип последовательного системного строения этой структуры, правила структуризации и семиотического изложения правовых нормативов. Это, в свою очередь, ведет к определенным нарушениям корреляционных и функциональных взаимоотношений указанных нормативов (на отраслевом и межотраслевом уровне) и, в конечном счете, к их невыполнению[204].

Нарушение требования критерия качества закона — логической правильности — получило в литературе название «алогизм»[205].

Близким по значению к понятию «алогизм» является категория такого вида законотворческой ошибки, как логическая ошибка, под которой в литературе понимают негативный результат несоблюдения принципов и законов формальной логики при подготовке и принятии нормативно-правовых актов. По мнению В.М. Баранова, В.М. Сырыха, наиболее характерными видами логической ошибки являются логические противоречия, использование понятий не в соответствии с их общепризнанным значением, нарушение соразмерности определения понятий, тавтология, определение неизвестного через неизвестное[206].

Примером нарушения правила логической последовательности и его влияния на структуру кодифицированного акта является ситуация, когда в большинстве ныне действующих кодексов Общая часть (или раздел «Общие положения») противопоставляется нескольким равноуровневым структурным элементам, не объединенным в Особенную часть. Также нарушаются правила логического построения текста кодифицированного акта, если, например, раздел состоит только из одной главы, как это имеет место в ТК РФ.

Подводя итог сказанному, можно сделать вывод о том, что структура кодифицированного акта должна не только состоять из оптимального количества элементов надлежащего качества. Не менее важно, насколько правильно эти элементы расположены внутри его структуры. Как верно отмечается в литературе, «сравнительный анализ категорий «юридическая техника» и «ошибка» со всей очевидностью указывает на то, что юридическая техника является важнейшим условием и средством предупреждения и исправления ошибок»[207].

Следует отметить, что при подготовке проектов нормативных актов нередко возникают сложные логико-семантические проблемы. В подобных случаях целесообразно прибегнуть к назначению логической экспертизы, особенно это актуально при создании такого сложного нормативного акта как кодифицированный акт.

Б. Каждый самостоятельный структурный элемент кодифицированного акта должен иметь свой заголовок.

Структурные элементы текста правового акта (части, разделы, подразделы, главы, статьи), как правило, должны иметь заголовки, если иное не следует из устойчивых традиций и особенностей правового акта (например, Конституция РФ). По словам С.С. Алексеева, заголовки в нормативном акте имеют не только техническое значение, но и являются своего рода официальным резюме о содержании нормативного акта, его части или статьи. Облегчая правильное понимание содержания нормативного акта, заголовки содействуют точному применению его нормативных положений[208].

Заголовок выступает структурной частью нормативного акта, позволяющей в предельно краткой форме выразить основную идею (цель документа и его структурных элементов). Основное правило составления заголовка сводится к тому, что содержание, тема и статус нормативного акта должны быть ясны. Качество формулировок заголовков нормативных актов — зачастую показатель качества его содержания и внутренней организации. Так называемая «длиннотность» часто свидетельствует либо о многотемье акта, а, следовательно, и о его структурных просчетах, либо о недоработках в определении границ предмета регулирования, неумении обобщить главную идею законопроекта, его структурных элементов[209].

Заголовочная часть структурного элемента кодифицированного акта должна состоять из обозначения вида структурного элемента без сокращения, порядкового номера и его названия. Наименование структурного элемента печатается с прописной буквы в именительном падеже в одну строку с обозначением номера данного элемента, после которого ставится точка. После наименования элемента точка не ставится. Например, так выглядит заглавие части: «Общая часть» (порядковый номер в данном случае, на наш взгляд, не требуется), раздела — «Раздел 1. Общие положения», подраздела — «Подраздел 1. Основные положения», главы — «Глава 7. Заключительные положения», параграфа — «Параграф 1. Принятие законов референдумом» или «§ 1. Принятие законов референдумом», статьи — «Статья 1. Полномочия областной Думы в сфере физической культуры и спорта».

Снабжение статей, в первую очередь кодифицированных актов, заголовками считается достижением юридической техники.

В. Кодифицированный акт нуждается во внешнем единстве. Одним из выражений этого единства является сквозная и стабильная нумерация статей.

Разделы, подразделы, главы, параграфы, статьи (пункты), части, пункты, подпункты статьи правового акта должны иметь порядковые номера. Отсутствие нумерации делает их правоприменение практически невозможным. Порядковые номера структурных элементов текста правового акта в основном проставляются арабскими цифрами. Использование для нумерации структурных элементов римских цифр и букв в принципе возможно. Нередко в крупных кодифицированных актах римскими цифрами нумеруют разделы и подразделы, а буквы достаточно часто используются при нумерации пунктов и подпунктов внутри статей. Однако использование указанных обозначений не всегда целесообразно, так как римские цифры сложны для восприятия и воспроизведения в печатном виде, а буквы неудобны для нумерации пунктов (подпунктов), количество которых превышает число букв, а также при ссылках на пункты и подпункты, так как требуют заключения в кавычки.

В целях поддержания стабильности структуры нормативного акта необходимо ответить на практический вопрос: в каком структурном порядке должны вводиться изменения в кодифицированные акты?

С технической стороны предпочтительнее менять редакцию статьи, а не вводить новую. Когда это невозможно, следует придерживаться, по крайней мере, в одном и том же кодифицированном акте единой дополнительной нумерации статей (букв и цифр к основной нумерации статей). Исключение любого структурного элемента кодифицированного акта допустимо лишь в силу одноуровневого нормативного акта. На месте отмененной статьи должна быть точная ссылка, когда и каким нормативным актом она отменена. При новой редакции статьи аналогичная ссылка в скобках в конце статьи также необходима.

Разумеется, в период действия даже самого технически совершенного акта в течение ряда лет состав его статей меняется. Следует ли поэтому время от времени менять всю нумерацию статей, с тем, чтобы приводить ее в строгую последовательность? Думается, что нет.

Во-первых, это будет затруднять пользование всем материалом данного акта из-за отдельных, частичных изменений материала. Во-вторых, такого рода изменения приходилось бы проводить довольно часто, так как вновь и вновь накапливались бы новеллы на отмененные положения. Такое непрерывное изменение нумерации статей затруднило бы не только поиски необходимой статьи, но и создавало бы путаницу в применении права, в ссылках на прежние решения в кассационном и надзорном производстве, а также при обобщении судебной практики[210].

Новым статьям (пунктам) правового акта, которыми дополняется ранее принятый правовой акт, целесообразно присваивать номера, состоящие из номера статьи (пункта), после которой располагаются новые статьи (пункты), и присоединенных через дефис дополнительных порядковых номеров начиная с первого.

Такой способ более удобен, чем широко практиковавшийся ранее, при котором к старой статье добавлялся значок «1» (прим). Вместе с тем в практике по-прежнему имеются примеры применения именно такого способа введения дополнительных статей. В частности, в соответствии с проектом Федерального закона № 306965-5 «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» (о совершенствовании производства в суде апелляционной и кассационной инстанции)[211], принятого Государственной Думой Федерального Собрания РФ в первом чтении 29 января 2010 г., предполагается внести в ГПК РФ значительное количество новых статей. Это предлагается осуществить именно путем добавления значка «1» (прим) к номеру старой статьи. Так, в законопроекте только к ст. 391 имеется 13 прим.

Новым статьям (пунктам), включаемым в правовой акт после его последней статьи (пункта), присваиваются номера, следующие за номером последней статьи. Аналогичным способом присваиваются номера другим новым структурным элементам текста правового акта.

Г. В тексте кодифицированных актов следует избегать злоупотребления такими структурными элементами, как примечания к статьям, приложения, сноски.

Ранее уже отмечалось, что четкость структуры кодифицированных актов в большинстве случаев серьезно страдает из-за наличия в них многочисленных примечаний и приложений. Вместе с тем, на наш взгляд, при использовании указанных структурных элементов требуется дифференцированный подход в зависимости от вида кодифицированного акта. Опыт подготовки проектов новых крупных кодифицированных актов (кодексов, законов сводного типа) показывает, что без приложений можно вполне обойтись.

Если же речь идет о подзаконных кодифицированных актах, то нередко наличие приложений является вполне оправданным. Примером могут послужить такой вид кодифицированных актов, как положения о министерстве или ведомстве. В частности, постановление Правительства Саратовской области от 14 июня 2007 г. № 231-П «Вопросы министерства по развитию спорта, физической культуры и туризма Саратовской области»[212] содержит три приложения (Положение о министерстве по развитию спорта, физической культуры и туризма Саратовской области, Структура министерства по развитию спорта, физической культуры и туризма Саратовской области, Штатная численность министерства по развитию спорта, физической культуры и туризма Саратовской области). И в данном случае использование такого структурного элемента, как приложение, имеет право на существование, поскольку тематика приложений не позволяет трансформировать их в первичный нормативный акт, а именно — в постановление Правительства Саратовской области.

Относительно наличия примечаний в структуре кодифицированных актов в литературе нет единой позиции. Достаточно развернутое определение этому правовому явлению дают В.М. Баранов и Д.С. Кандаков. По их мнению, примечание в праве — относительно самостоятельный, объективно существующий и реально функционирующий прием юридической техники, представляющий собой государственно-властное нормативное нетипичное установление должного, запрещаемого, возможного, поощряемого либо рекомендуемого варианта юридически значимой деятельности, предназначенное для специального содержательного текстового либо символического подчеркивания, обособления этой деятельности, носящее «сопроводительный» характер, выступающее формой конкретизации, дополнения, изменения объема правовой регуляции, имеющее особые обозначения, расположенное вне юридической нормы (нормативного акта), обладающее определенной юридической силой и влекущее юридические последствия[213].

Примечания по степени структурирования текста классифицируют на простые и сложные. К простым относят примечания, содержащие одно установление. Сложные примечания содержат два и более установлений. Особую разновидность составляют примечания-дефиниции. Автономную группу образуют примечания-отсылки. В юридической литературе понятия «примечание», «сноска», «отсылка» зачастую отождествляются, что вряд ли оправданно. По мнению В.М. Баранова и Д.С. Кандакова, «сноски» и «отсылки» — лишь один из вариантов «формы существования» примечаний[214], причем не совсем удачный. Представляется верной позиция Е.И. Астрахана, который указывал на то, что не следует без крайней необходимости давать в официальных текстах нормативных актов какие-либо сноски, то есть подстрочные примечания. Такие сноски, по мнению автора, усложняют текст акта, а при последующей перепечатке его в различных сборниках остается неясным, имеется ли данная сноска в подлинном тексте акта или же она дана составителями сборника[215].

В литературе указывается на то, что примечания имеют и иные дефекты. На наш взгляд, дефекты примечаний могут заключаться в следующем: 1) они осложняют структуру кодифицированного акта, тем самым затрудняя осмысление как конкретной нормы права, так и нормативно-правового акта в целом; 2) примечания удлиняют ссылки на нормативный акт, чем затрудняют его цитирование; 3) отсутствие единообразия в текстуальном оформлении ведет к тому, что примечания далеко не всегда обозначаются соответствующим термином, иногда в структуре акта появляются цифры, звездочки и т. п.; 4) нередко примечания помещаются в приложениях, что влечет утяжеление структуры кодифицированного акта, а, значит, и той вспомогательной информации, которая содержится в приложении; 5) в правотворческой практике отсутствует единообразие относительно месторасположения примечаний; 6) в примечании помещают иногда самостоятельную юридическую норму.

Вместе с тем нельзя воспринимать примечание как однозначно отрицательный прием юридической техники. Верной представляется позиция, в соответствии с которой примечания удобны и оправданы тогда, когда правотворческий орган желает изменить объем действия юридической нормы. Вполне приемлемо оформление через примечания исключений из правил, ограничительных и расширительных законодательных оговорок. Так или иначе, но некоторые специальные нормы[216] права целесообразно помещать в примечания в непосредственной «связке» с общей правовой нормой. В таком случае их системные связи будут более очевидны, и реализация юридической нормы окажется не только более быстрой, но и экономной.

На сегодняшний день наиболее ярким примером кодифицированного акта, содержащего в своей структуре многочисленные примечания, является УК РФ. Следует отметить, что структура такого рода носит преемственный характер. В литературе отмечается, что отношение к примечаниям в уголовном праве носит неоднозначной характер. Вместе с тем представляется верной точка зрения ученых, указывающих на то, что включение данных структурных элементов в УК РФ никак нельзя отнести к второстепенным, нежелательным приемам юридической техники[217].

Подводя итог сказанному, следует отметить, что приложения и примечания (особенно в форме сноски) в целом — нежелательный структурный элемент в кодифицированном акте. И все же проблема использования данных структурных элементов носит далеко неоднозначный характер. Целесообразность использования данного приема юридической техники следует оценивать через призму иерархического положения кодифицированного акта в системе российского законодательства, а также его отраслевой принадлежности.

Таков механизм применения правил юридической техники, непосредственно связанных с технологией структурирования кодифицированного акта.

Далее рассмотрим, как влияют на структуру кодифицированного акта иные правила юридической техники, не связанные напрямую со структурированием кодифицированного акта, но влияющие опосредованным образом на формирование его структуры.

1. Нормативный материал должен быть изложен максимально экономично, емко, компактно.

Правовые нормы, заключенные в нормативном акте, излагаются предельно ограниченным количеством слов и предложений. Не следует излагать содержание нормативного акта длинными фразами, между которыми нередко разрывается логическая связь[218].

Е.В. Сырых выделяет следующие технико-юридические критерии краткости нормативного акта: 1) максимально сжатое изложение текста; 2) экономичное использование языка; 3) отсутствие повторов и малоинформативных сочетаний в тексте[219].

С таким правилом, как краткость и емкость изложения нормативного материала, тесно связано понятие «информационная избыточность», которая имеет как негативные, так и позитивные стороны.

Негативную информационную избыточность подразделяют на пассивно-негативную и активно-негативную[220].

Избыточная информация не только негативно влияет на содержание, но и на структуру кодифицированного акта, для ее размещения создаются дополнительные структурные элементы, которые перегружают структуру акта в целом и ведут к нарушению логических связей внутри нее. Одним из способов устранения такого рода избыточности является процесс унификации правовых норм. Унификация позволяет не только сократить количество нормативных актов, действующих по одному и тому же вопросу (требование экономичности в законодательстве имеет и такой аспект, как минимум актов по одному вопросу в интересах лучшей обозримости нормативного материала, облегчения пользования им, его учета и систематизации).

Очевидно, что требование экономичности касается не законодательных идей, сути юридических предписаний, а их словесного оформления, не содержания, а формы права. Краткость в правотворчестве — это оптимальная экономичность изложения мысли законодателя при сохранении полноты ее содержания[221]. Эти требования не должны влиять на объем информации, заложенной в нормативном акте. В связи с этим в литературе рассматривается такое явление, как позитивная информационная избыточность, под которой понимается та часть текстов нормативно-правовых актов, которая, хоть и повторяет одну и ту же информацию, но способствует верному восприятию акта, служит эффективным способом связи между отдельными нормативно-правовыми актами либо внутри акта — между его элементами[222]. Объективная необходимость позитивной информационной избыточности «возникает при дроблении нормы на отдельные предписания, каждое из которых при их общей смысловой части и принадлежности к одной логической структуре содержит какую-либо новую информацию, обращает внимание на определенную сторону регулируемого отношения»[223].

Ярким примером системной позитивной информационной избыточности является положение ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которым, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Данное положение нашло свое отражение в содержании, а значит и в структуре подавляющего большинства крупных кодифицированных актов отраслевого характера (ст. 6 СК РФ, ст. 10 ТК РФ, ст. 7 НК РФ, ч. 2 ст. 7 ГК РФ, ч.4 ст. 3 Федерального закона «Об исполнительном производстве», ч. 2 ст. 5 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» и т. д.).

Позитивная избыточность так же как и негативная, оказывает влияние на структуру кодифицированных актов, так как ее наличие влечет появление новых структурных элементов (статей или пунктов), но в данном случае их создание оправдано.

2. Нормативный акт должен обладать свойством точности и определенности формулировок, выражений и отдельных терминов кодифицированного акта.

С точки зрения влияния на формирование структуры кодифицированного акта указанного правила наибольший интерес вызывает правовая природа юридических терминов и их дефиниций, а также выбор способа их расположения в кодифицированном акте.

Проблемой юридической терминологии и ее дефинирования занимались многие ученые. Под юридическим термином принято понимать элемент юридической техники, словесные обозначения государственно-правовых понятий, с помощью которых выражается и закрепляется содержание нормативно-правовых предписаний государства.

О.В. Лазарева указывает, что юридический термин характеризуется такими чертами, как адекватность отражения содержания понятия, смысловая однозначность; логическая связанность родовых терминов; профессиональный уровень практического употребления[224].

Подготовленная Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ «Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России» отмечает важное значение унификации терминологии, используемой в нормотворческом процессе[225].

Основное требование к употреблению терминов в правовом акте любого уровня можно выразить в виде формулы: термины должны употребляться в правовом акте в одном общепринятом или установленном законодательством значении; для обозначения одного и того же объекта (явления) должен употребляться один термин. Кроме того, следует неукоснительно соблюдать правило, что одни и те же термины в различных нормативных правовых актах не должны дублироваться, их следует употреблять в одном значении.

Что касается влияния рассматриваемого правила юридической техники на формирование структуры кодифицированного акта, то оно в основном проявляется в выборе места расположения понятийного аппарата в нормативном акте.

Существует несколько способов размещения понятийного аппарата в кодифицированном акте: создание статьи-глоссария, содержащей весь понятийный аппарат нормативного акта, в начале Общей части кодифицированного акта; «комплексный» способ определения понятий (терминов), предполагающий определение нескольких «основных» понятий (терминов) в соответствующей статье, расположенной в Общей части акта, наряду с определением понятий (терминов) при первом их упоминании в тексте нормативного акта; определение понятий (терминов) при первом их упоминании в тексте нормативного акта.

Среди ученых нет единства относительно правильности использования указанных способов расположения дефиниций. Так, например, А.М. Рабец, В.Ю. Туранин, Л.Ф. Апт[226] считают первый способ неудачным. По их мнению, указанный способ размещения в законе специальных терминов и определений существенно затрудняет его толкование и применение. Приходится постоянно обращаться к началу текста закона, что значительно осложняет работу с ним, если он достаточно велик по объему. При этом, что касается «комплексного» способа закрепления дефиниций, то в данном случае основным его недостатком является отсутствие четких критериев при разграничении так называемых «основных» и всех остальных понятий (терминов). По мнению указанных ученых, такого рода способы размещения понятийного аппарата допустимы только в небольших по объему нормативных актах. Вместе с тем, согласно данной точке зрения, наиболее приемлемым способом функционирования дефиниций в отечественном законодательстве является определение его при первом упоминании в нормативном акте.

Существует и иная позиция[227], в соответствии с которой наиболее подходящим для крупного кодифицированного акта, в первую очередь кодекса, является использование «комплексного» способа, то есть расположение в начале текста нормативного акта только сквозных понятий, имеющих значение для всего нормативного правового акта.

На наш взгляд, следует дифференцированно подходить к расположению понятийного аппарата в тексте кодифицированного акта. Если акт невелик по объему, то целесообразнее использовать способ расположения терминов в начале документа в специальной статье-глоссарии. Если же кодифицированный акт имеет большой объем, следует использовать способ, когда термины определяются при их первом упоминании в нормативном акте. «Комплексный» способ размещения материала представляется наименее удачным.

3. Конкретность регулирования, недопустимость декларативности кодифицированных актов.

Эффективным и действенным инструментом преобразования жизни служит лишь тот акт, который точно и конкретно определяет права и обязанности субъектов правоотношений, четко формулирует меры их обеспечения (правовые санкции, способы поощрения и стимулирования, организационные меры). Расплывчатость содержания неизменно ведет к размытости структуры кодифицированного акта.

Вместе с тем следует иметь в виду, что кодифицированный акт характеризуется наличием декларативных положений, то есть положений, не подкрепленных государственно-принудительными средствами. Декларация используется как родовое понятие, объединяющее призывы, пожелания[228], обращения[229], задачи, программы[230], мотивы, цели[231], нормативные справки[232], политические и моральные нормы, заключенные в правовую оболочку[233]. Такого рода установления украшают кодифицированный акт, поскольку сообщают правовую форму морально-политическим, идеологическим и другим общезначимым целям социального развития, а также выполняют функцию стимулирования действий субъектов права на выполнение определенных обязанностей и функцию повышения роли и значимости других предписаний. Вместе с тем позитивность деклараций может иметь место только в случае, если акт не перегружен ими, и законодатель правильно расположил их внутри кодифицированного акта.

Важным признаком правовых деклараций является место их расположения в рамках структуры нормативного акта. Декларативные положения, как правило, помещаются в преамбулу нормативного акта, реже — в его первые статьи[234]. Последний вариант представляется не совсем удачным. Что же касается первого варианта, то преамбула играет неоценимую роль при толковании воли законодателя в особо сложных, высокозначимых правовых актах. Неслучайно резолюции Генеральной Ассамблеи ООН обязательно предваряются преамбулами. В.М. Баранов и Л.В. Хачатурова совершенно верно отмечают, что явно недостаточно указания на то, что преамбула содержит цели и задачи законопроекта, в ней необходимо прежде всего отразить предмет его регулирования. По мнению авторов, преамбула должна непременно присутствовать в базовых законодательных актах, которые служат основой для развития текущего законодательства и ведомственного правового регулирования. Преамбула жизненно необходима для кодификационных законов, поскольку они составляют базу отраслевого законодательства и выполняют системообразующую роль. Более того, преамбула юридического акта не только и не столько прием юридической техники, она представляет собой особый регулятивный комплекс, обладающий своеобразными функциональными возможностями, мощным политико-юридическим, морально-психологическим и идейно-воспитательным зарядом[235].

4. Недопустимость включения в кодифицированный акт правовых предписаний временного значения, имеющих индивидуальный или организационно-технический характер.

К предписаниям временного значения относят такие предписания, действие которых ограничено определенным периодом: календарным сроком или временем, необходимым для выполнения определенной конкретной задачи. Примером может послужить ст. 6 Федерального закона «О введении в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», в соответствии с которой не рассмотренные до введения в действие Гражданского процессуального кодекса РФ протесты, принесенные в кассационном и надзорном порядке указанными в ст. 282, 320 Гражданского процессуального кодекса РСФСР должностными лицами, подлежат рассмотрению в сроки и в порядке, которые предусмотрены гл. 34–36 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, но не позднее 1 июля 2003 г. Срок действия данной нормы ограничен 1 июля 2003 г.

Очевидно, что такого рода предписания не должны находить отражение в структуре кодифицированных актов. Вполне обоснованной представляется позиция законодателя относительно не включения нормы ст. 6 Федерального закона «О введении в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» в ГПК РФ, а вынесения ее в отдельный закон.

5. Необходимость учета всех ранее действовавших в данной области общественных отношений правовых актов, а также составления точного перечня отменяемых и изменяемых нормативных правовых актов.

В структуре кодифицированного акта, который заменяет устаревшие малоэффективные нормативные предписания новыми, более существенными, должна иметь место специальная статья с указанием реквизитов законов и их структурных частей, признанных утратившими силу. Общее указание на то, что ранее принятые нормативные акты и их части, противоречащие вновь принятому кодифицированному акту, не действуют, создает значительные затруднения на стадии реализации норм права. В действительности не всегда можно четко и однозначно определить, какие же конкретно нормативные предписания утратили силу.

В качестве примера можно привести влияние данного правила на структуру ГПК РФ. При принятии ГПК РФ в подраздел IV «Особое производство» Особенной части ГПК РФ была включена гл. 35 «Принудительная госпитализация гражданина в психиатрический стационар и принудительное психиатрическое освидетельствование». При этом, однако, действует Закон РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-I «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»[236], содержащий нормы гражданского процессуального права.

Получается, что по одному предмету действуют два источника процессуальных норм, структура которых значительно различается, и определенным образом нормы и структуры источников конкурируют между собой. Противоречия устраняются судебной практикой. Так, в определении Конституционного Суда РФ от 10 марта 2005 г. № 62-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Гирича Игоря Валерьевича на нарушение его конституционных прав положениями статей 24, 25, 33–36 Закона Российской Федерации “О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании”».

6. Положения о введении в действие кодифицированного акта с определенного срока либо о придании ему обратной силы должны найти отражение в содержании и структуре данного акта.

Следует отметить, что в нормотворческой практике нет единства относительно того, включать ли указанные нормы в сам кодифицированный акт либо в особый акт о введении его в действие.

Так, например, срок введения в действие ТК РФ был включен в ст. 420 раздела XIV «Заключительные положения» указанного Кодекса. В то же время положения о сроке введения в действие КоАП РФ нашли свое отражение в ст. 1 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»[237].

На наш взгляд, целесообразно нормативные предписания указанного содержания включать в структуру специального акта о введении в действие кодифицированного акта, если это касается крупных кодифицированных актов (кодексов, Основ законодательства), так как они не направлены на регулирование той отрасли (института) права, которую регулирует данный кодифицированный акт. Также если кодифицированный акт имеет сложносоставную структуру, то положения указанного рода целесообразно включать в тот акт, которым утвержден кодифицированный акт.

Если же речь идет об узконаправленных кодифицированных актах, принимаемых в форме подзаконных актов и имеющих унитарную структуру, то указанные положения следует включать в отдельный структурный элемент данных актов (пункт, статью).

7. Ясность и доступность (простота) языка кодифицированного акта для адресатов, на которых он распространяет свое действие.

Ясность и простота наряду с такими свойствами, как краткость и точность, являются критериями языкового свойства качества нормативного акта. Французский философ Кондильяк говорил об указанных правилах построения нормативных актов следующее: «Назначение порядка — облегчить понимание сочинения. Стало быть, нужно избегать длиннот — они надоедают уму; отступлений — они его отвлекают; обилия разделов и подразделов — они его перегружают — и повторений — они его утомляют; нечто сказанное один-единственный раз и там, где оно должно быть сказано, более ясно, чем неоднократное повторение в других местах»[238].

Указанные свойства являются неотъемлемыми чертами такого важного понятия, как законодательный стиль. Законодательный стиль — это литературный стиль, представляющий собой разновидность официально-делового стиля и присущий правовым актам как письменным литературным произведениям.

В литературе[239] критерий простоты нормативного акта характеризуется следующими свойствами: 1) отсутствие в тексте нормативного акта громоздких конструкций; 2) отсутствие злоупотребления причастными и деепричастными оборотами; 3) прямой порядок слов (за подлежащим следует сказуемое) и т. д.; 4) признание неуместным использование в нормативно-правовых актах некоторых канцелярских оборотов, бюрократических штампов, архаичных выражений; 5) стандартное расположение материала, нередкая обязательность формы, употребление клише; 6) связность, последовательность, точность и простота мысли; 7) стандартизированность языка, лаконичность и компактность; 8) ярко выраженная композиционность (структурированность) текста.

Критерий ясности характеризуется следующими свойствами: 1) необходимостью использования общеизвестных терминов в общеизвестном значении; 2) обязательностью расшифровки значения наиболее важных терминов; 3) употреблением простых и понятных терминов, известных и широко употребляемых оборотов; 4) отказом от злоупотребления иностранными словами.

Нормативный акт должен быть ясен для широких слоев населения, ведь запрещено ссылаться на незнание или непонимание норм права как основание освобождения от ответственности.

Требование простоты, так же как и краткости изложения нормативного материала, не должно наносить ущерб полноте, точности и глубине формулирования законодательных положений, приводить к нарочитому упрощенчеству и примитивизму. Многие регулируемые правом отношения достаточно сложны и это не может не отразиться на стиле изложения соответствующих норм. Юриспруденция оперирует сложными, многогранными и специфическими понятиями техники, медицины и других специальных отраслей знания с их особой терминологией.

Такие правила юридической техники, как ясность и простота влияют на формирование лингвистической структуры текста правового акта, то есть структуры текста правового акта, определяемой исходя из его лингвистических (языковых) характеристик (свойств).

8. Полнота регулирования соответствующей сферы отношений.

Критерий полноты регулирования предполагает, что нормативный акт предусматривает механизм действия каждой нормы. Он характеризуется, во-первых, определенностью субъектов, участвующих в правоотношении, регулируемом данной нормой; во-вторых, каждый субъект наделен конкретными правами и обязанностями, при этом каждому праву корреспондирует обязанность, и наоборот; в-третьих, в случае нарушения обязанности наступает определенная санкция.

При недостаточно полной регламентации правоотношений в законе появляются пробелы, то есть разрывы системных связей между нормами права, которые влекут за собой возникновение ситуаций, когда субъективное право, предоставленное законом, не может быть реализовано по мотивам отсутствия соответствующего нормативно-правового предписания.

Рассматриваемое правило юридической техники, безусловно, влияет на формирование структуры кодифицированного акта, так как оно требует создания в структуре данного акта элементов определенного рода (статей или элементов более высокого порядка), которые содержат в себе нормы, направленные на регулирование вышеуказанных положений. Классическим примером является структура Закона РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре». В нем содержится раздел II «Права и свободы человека в области культуры», которому корреспондирует раздел IV «Обязанности государства в области культуры» и, соответственно, раздел X «Ответственность за нарушение законодательства о культуре».

Безусловно, не во всех кодифицированных актах указанные положения настолько четко структурно выделены. Например, в ТК РФ основные права и обязанности работника и работодателя сосредоточены в ст. 21, 22, при этом существует множество и иных статей, содержащих права и обязанности указанных субъектов (60, 60.1, 60.2, 63, 64 и т. д.). То же самое касается таких крупных кодифицированных актов, как ГК РФ, НК РФ, БК РФ, ГПК РФ, АПК РФ и многих других.

Тем не менее, в той либо иной форме указанные элементы всегда находят свое отражение в структуре кодифицированного акта. И чем четче они выделены, тем удобнее он для понимания и правоприменения. Обратная ситуация влечет пробелы в правовом регулировании.

Резюмируя вышесказанное, можно сделать следующие выводы:

факторы, влияющие на формирование структуры кодифицированного акта, делятся на объективные и субъективные (объективные обусловлены изменениями в общественных отношениях и связанной с ними системе права; субъективные — требованиями юридической техники, а именно: конкретно историческими представлениями о структуре кодифицированного акта и ее элементах);

все приемы и правила юридической техники, применяемые при подготовке кодифицированного акта, оказывают влияние на технологию структурирования данного акта;

приемы и правила юридической техники в зависимости от их связи с технологией структурирования кодифицированного акта делятся на две группы: непосредственно применяемые при формировании структуры кодифицированного акта; не связанные непосредственно со структурированием кодифицированного акта, но опосредованным образом влияющие на выбор структуры указанного акта;

правила юридической техники, регулирующие вопросы структурирования кодифицированных актов должны быть закреплены на законодательном уровне.

Таким образом, от совершенства и качества юридической техники напрямую зависит качество кодифицированного акта, в том числе его структура.