§ 2. Современные российские дилеммы
Было бы преувеличением утверждать, что в прежней “коммунистической” и нынешней “демократической” литературе России теории разделения властей уделялось серьезное внимание. До весны 1985 г.
(начала “перестройки”) о ней если и говорилось, то в основном с сугубо академических позиций или в критическом плане. Со ссылкой на классиков марксизма-ленинизма утверждалось (и не без оснований), что в западных странах, в частности в США, эта концепция применяется господствующим классом буржуазии лишь в той мере, в какой она соответствует сложившимся отношениям[154].С началом “перестройки” и вплоть до нынешних дней о теории разделения властей с благословения власть имущих, весьма чувствительных ко всему западному, а значит, безусловно “цивилизованному, прогрессивному”, говорят и пишут довольно много, размашисто, по-пропагандистски ярко, идеологически доходчиво. Но среди массы в основном газетных, на достаточно поверхностном журналистском уровне публикаций — статей и пр. — превалируют упрощенные, не аналитического и не критического плана издания. Повсеместно проводится мысль о том, что наличие в государственном механизме России принципа разделения властей — это безусловно хорошо, а его отсутствие — это очень плохо[155]. “Из-за отсутствия в нашей политической системе постоянно действующей, профессиональной сферы законодательной власти, разделения властей и механизма сдержек и противовесов, — пишет в связи с этим А. Мигранян, — сосредоточения власти в едином центре, в партийных органах на различных уровнях и при бюрократической иерархической структуре организации процесса управления наше общество столкнулось с тем, что на каждом уровне власти высший руководитель... превращался практически в самозванца на каждом уровне власти, в каждом большом и маленьком институте общества”[156].
Данный тезис несомненно заслуживал бы полной поддержки и внимания, если бы он не грешил категоричностью и идеалистичностью.
Принцип разделения властей представляется в данном и других аналогичных трудах нередко чуть ли не в виде некой панацеи от всех наших бед. Полное и категорическое непризнание теории разделения властей в ее классическом понимании очень быстро сменилось столь же безусловным и категорическим ее признанием. В результате этого невольно создавалось впечатление, что в государственно-правовом механизме России немедленно установятся “подлинно демократические” порядок и режим, как только будет полностью воспринят принцип разделения властей.Подобные мотивы, сознательно или несознательно отодвигающие все другие факторы, оказывающие огромное влияние на политический режим и государственный строй, стали доминирующими на некоторое время (вплоть до издания Указа “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации” от 21 сентября 1993 г.) во многих средствах массовой информации России. Они практически исключали возможность различной интерпретации, а тем более критического восприятия теории разделения властей применительно к российской действительности. Преобладали исключительно патетические тона и безудержная апологетика в адрес нового, “демократического” строя и конституционно закрепленного в нем принципа разделения властей.
Плюрализм и принцип разделения властей стали краеугольными камнями в официальной государственно-правовой и общественнополитической идеологии России, как, впрочем, и других бывших союзных республик, а ныне независимых государств[157].
С принятием ими летом 1990 г. Деклараций о государственном суверенитете концепция разделения властей стала рассматриваться в них в качестве официальной доктрины. В Белоруссии принцип разделения властей получил также закрепление в Законе “Об основных принципах народовластия в Белорусской ССР”, принятом в феврале 1991 г. В нем особо подчеркивалось, что “государственная власть формируется и осуществляется в трех структурах — законодательной, исполнительной и судебной. Органы законодательной (представительной), исполнительной и судебной властей в пределах своей компетенции осуществляют свои полномочия самостоятельно и независимо друг от друга”[158].
Сказанное о безоговорочном восприятии теории разделения властей в современной России и отсутствии сколько-нибудь значительных расхождений и споров о месте и роли данной доктрины в целом вовсе не означает отсутствия таковых относительно отдельных ее аспектов и частей[159]. Ожесточенные и нескончаемые споры между законодательной и исполнительной властью велись, например, в России вплоть до трагических событий 3—4 октября 1993 г. — расстрела парламента. Длительные дискуссии о месте и роли Конституционного Суда в государственно-правовом механизме России велись вплоть до Указа “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации”, в котором было предложено Конституционному Суду не созывать свои заседания до начала работы Федерального Собрания.
Многочисленные споры, а точнее, стычки возникали и по другим аспектам теории разделения властей. О них нет необходимости здесь говорить, поскольку они зачастую носили не принципиальный по отношению к теории разделения властей, а прикладной и, как правило, конъюнктурный характер, были не глобальными, а локальными.
Ни одна из спорящих сторон не подвергала сомнению те или иные положения теории разделения властей, не говоря уже о концепции в целом. Ни одна из них не оспаривала важности поддержания постоянного баланса, равновесия властей, в особенности законодательной и исполнительной. Но вместе с тем каждая из сторон стремилась истолковать различные аспекты теории разделения властей или возникающие время от времени коллизии лишь в свою пользу.
Исполнительная власть трактовала “баланс” властей как фактическое доминирование ее над законодательной и судебной, что особенно наглядно проявилось в названном Указе от 21 сентября 1993 г. В свою очередь законодательная власть добивалась поддержания своего “верховного”, конституционного статуса, необоснованно вторгаясь иногда при этом в сферу деятельности исполнительных органов государственной власти и Центрального банка.
Разумеется, каждая из сторон при этом, нагнетая политические страсти, обвиняла другую в узурпации всей государственной власти.
Каждая из них при этом, прикрываясь демократическими лозунгами и заботой о благе общества и народа, преследовала лишь свои собственные эгоистические цели и интересы, а точнее цели и интересы стоящих за ними относительно небольших групп людей.Следует отметить, что для стран со сложившимися демократическими традициями и обычаями ничего особенного в функциональном противостоянии законодательной и исполнительной властей нет. Нет ничего аномального и в том, что каждая из ветвей власти стремится максимально “реализовать” себя, в том числе и через попытки “принижения” деятельности или “перехват” некоторых второстепенных функций у других властей[160]. В этом сказывается, помимо всего прочего, природа неразрывно связанных между собой и в то же время в определенном смысле конкурирующих друг с другом законодательной и исполнительной властей.
Аномальный характер взаимоотношений этих властей возникает лишь тогда, когда они выходят за рамки, установленные конституцией, и когда применяют в процессе разрешения существующих между ними противоречий недозволенные методы. В этих случаях нередко речь идет уже не о формальных нарушениях принципа разделения властей, а о фактическом его разрушении.
Именно такая ситуация создалась (вначале формально-юридически, а затем и фактически) в России в сентябре—октябре 1993 г. Начавшийся было внедряться в действующее законодательство и в политическую практику принцип разделения властей юридически был блокирован Указом “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации”, а позднее, после разгона 3—4 октября 1993 г. парламента и прекращения деятельности Конституционного Суда, был фактически ликвидирован.
Логикой самих событий в России еще раз непроизвольно подтвердился тезис, развивавшийся в советской литературе еще в 20—30-е годы, о том, что основные, наиболее острые проблемы, связанные с принципом разделения властей, возникают, как правило, лишь в период борьбы классов и политических группировок за власть[161].
С оговоркой, естественно, о том, что речь шла о борьбе за власть не внутри правящих кругов Советского Союза или России, а в средние века — между нарождающейся буржуазией и феодалами.Говоря о взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей и о зачатках теории разделения властей в современной России, необходимо исходить из существования двух относительно самостоятельных и довольно резко отличающихся друг от друга периодов становления и развития данного процесса.
Первый период хронологически очерчен рамками: апрель 1985 — сентябрь 1993 г. Характерным для него является не только формально-юридическое закрепление (в конституции и других нормативно-правовых актах) принципа разделения властей, но и начало его реального воплощения в жизнь. О характере взаимоотношений разных ветвей власти и их конституционно-правовом опосредовании в этот период будет сказано ниже.
А сейчас кратко о втором периоде. Он охватывает промежуток времени с сентября 1993 г. (с момента издания Указа № 1400 от 21 сентября 1993 г.) и продолжается вплоть до настоящего времени.
Характерной приметой времени было прежде всего то, что в этот период, как отмечали эксперты, “было покончено с непри-
косновённостью граждан. Покончено не только с двоевластием, но и с троевластием, то есть с конституционным принципом разделения властей”[162]. .
В чем выражалось последнее? Если говорить кратко, то — в ликвидации деятельности всей системы прежних органов власти и Конституционного Суда и установлении, как отмечали независимые средства массовой информации и эксперты, верховенства исполнительной власти, а точнее, единовластия президента[163]. Одна ветвь — исполнительная власть подмяла под себя все остальные ветви власти.
Указом “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации” с 21 сентября 1993 г. в целях “сохранения единства и целостности Российской Федерации, вывода страны из экономического и политического кризиса, обеспечения государственной и общественной безопасности Российской Федерации, восстановления авторитета государственной власти” было “прервано” осуществление “законодательной, распорядительной функций” Съездом народных депутатов и Верховным Советом страны[164].
Этим же актом было “предложено” Конституционному Суду РФ “не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания”[165]. Считать фактически настоящий Указ по юридической силе превосходящим действующую Конституцию, ибо она продолжала функционировать лишь в той части, “в которой не противоречила настоящему указу”[166].
Указом “О Конституционном Суде Российской Федерации” от 7 октября 1993 г. в развитие Указа от 21 сентября 1993 г. была констатирована “невозможность деятельности” Конституционного Суда России “в неполном составе” и было предложено не созывать его заседания “до принятия новой Конституции Российской Федерации”[167].
Другим Указом — “О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации” от 9 октября 1993 г. — была формально-юридически и фактически разрушена система местных органов государственной власти, а “исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов”, были в нарушение действующей Конституции возложены на “администрации соответствующего субъекта Российской Федерации”[168].
Наконец, Указом “О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения” от 7 октября 1993 г. был отменен действовавший порядок выборности глав администраций органами государственной власти. Прерогатива в решении данных вопросов перешла от органов законодательной власти к органам исполнительной власти. Главы администраций, согласно данному указу, назначаются и освобождаются Президентом РФ “по представлению Председателя Совета Министров — правительства Российской Федерации”[169].
Наряду с названными в этот период были приняты другие акты — указы, ставящие своей целью полный демонтаж существовавшего до 21 сентября 1993 г. механизма государственной власти и управления, а вместе с ним и окончательного выхолащивания принципа разделения властей[170]. На основе и во исполнение этих и иных им подобных указов на территории России сложилась ярко выраженная система своеобразной соподчиненности — исполнительной власти всех других государственных властей.
И хотя в действующей Конституции РФ (ст. 10) по-прежнему подчеркивается, что “государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную” и что “органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны”, суть дела от этого и реальная действительность заметно пока не изменяются. Принцип разделения властей функционирует лишь номинально, формальноюридически. Фактически же пока существует лишь принцип технического распределения между разными государственными органами предметов ведения, сферы деятельности, функций, но отнюдь не реального разделения властей.