§ 2. Соотношение законодательной и исполнительной властей в современной России

1. На протяжении всей истории существования и применения принципа разделения властей на первом плане неизменно стояла проблема оптимального соотношения законодательной и исполнительной власти[365].
   Суть ее всегда сводилась и сводится не только и даже не столько к “рациональному” распределению сфер деятельности, сколько к “сбалансированному” установлению их полномочий по отношению друг к другу, обществу и государству, к законодательному закреплению организационно-правовых форм их взаимосвязи и взаимодействия, к определению путей и средств взаимного влияния законодательной и исполнительной властей друг на друга.

Данная проблема является традиционно актуальной не только для западных, имеющих опыт применения принципа разделения властей и в этом смысле более искушенных,' государств. В равной мере она является весьма актуальной и для постсоветской России[366]. Об этом свидетельствует как довольно бурная практика “выяснения отношений” между законодательной и исполнительной властью России в последнее десятилетие с использованием весьма широкого круга средств воздействия друг на друга (расстрел Белого дома, попытки импичмента бывшего президента, выражения недоверия правительству и т.п.), так и сохраняющаяся напряженность в отношениях между этими властями, несмотря на “про- кремлевский” характер нынешней Государственной Думы.

Об актуальности проблемы “конструктивного” сотрудничества и соответствующего характера взаимоотношений законодательной и исполнительной властей для современной России говорит также многое другое, в частности, то повышенное внимание, которое уделяется данной тематике в научной литературе за последние годы.

При этом, рассматривая проблему взаимоотношения законодательной и исполнительной властей в современной России, авторы в одних случаях акцентируют внимание на необходимости проведения более четкого “водораздела” между ними, который должен проходить “в области соотношения двух элементов — решения и исполнения”[367].

В других случаях они, исходя из опыта исторического развития России и реалий сегодняшнего дня, в плане “осуществления дальнейшей демократизации государственно-правовых преобразований” указывают на необходимость установления “более четких пределов исполнительной власти в системе сдержек и противовесов”[368].

В третьих же случаях исследователи просто констатируют, что “проблема взаимоотношений законодательной и исполнительной власти” является “одной из проблем государственного строительства в условиях конституционного становления России” и что “в практике построения новой российской государственности она оценивается как основополагающая”[369].

Однако в какой бы форме не реагировали те или иные авторы (в основном специалисты по конституционному праву) на проблему взаимосвязи и взаимодействия законодательной и исполнительной властей в современной России, вполне очевидным является то, что данная проблема остается актуальной не только для западных государств, но и для постсоветской России.

2. В законодательном порядке принцип разделения властей, сердцевину которого составляет не только собственно разделение, но и одновременное установление системы сдержек и противовесов законодательной и исполнительной власти, в России был признан, как известно, в конце 80-х — начале 90-х годов.

Конституция РФ 1993 г. не только декларировала принцип разделения властей, но и довольно четко закрепила за каждой из них круг относящихся к их ведению вопросов, их компетенцию.

Согласно Конституции, законодательным и представительным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание — парламент. Он состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 94, 95).

Исполнительную власть в стране осуществляет Правительство Российской Федерации (ст. 110).

Судебная власть осуществляется “посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства” (ст. 118). В системе государственных органов, осуществляющих судебную власть, в конституционном порядке выделяются следующие.              '

Конституционный Суд Российской Федерации выступает как судебный орган конституционного контроля, “самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства” (ст.

Верховный Суд РФ является “высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции” (ст. 126 Конституции РФ).

Высший Арбитражный Суд РФ выступает как высший судебный орган “по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами” (ст. 127 Конституции РФ).

В системе высших властных структур современного российского государства особое место занимает институт президентства.

Согласно Конституции РФ, Президент является главой государства. Он выступает как гарант Конституции, а также “прав и свобод человека и гражданина”. В установленном Конституцией РФ порядке Президент принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; обеспечивает “согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти” (ст. 80 Конституции РФ).

В соответствии со своими конституционными полномочиями Президент назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства России; принимает решение об отставке правительства; имеет право председательствовать на заседаниях правительства; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и министров; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность председателя Центрального банка РФ, а также ставит вопрос о его освобождении.

Согласно Конституции Президент выполняет также ряд других полномочий и функций. По своей природе и характеру они являются в основном исполнительно-распорядительными полномочиями и функциями.

Наиболее отчетливо характер этих полномочий и функций проявляется, в частности, в том, что согласно ст. 32 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федера- цим” Президент России “в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации”[370].

Кроме того исполнительно-распорядительный характер полномочий и функций Президента проявляется также в том, что согласно ст. 7 Таможенного кодекса Российской Федерации он совместно с Правительством осуществляет “общее руководство таможенным делом”[371]; в соответствии с законом “О чрезвычайном положении” своим указом при необходимости вводит чрезвычайное положение на всей территории страны или “в ее отдельных местностях”[372]; согласно закону “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках” Президент России назначает на должность и освобождает от должности “руководителя антимонопольного органа”[373]; и др.

3. Из всего сказанного следует, что, являясь главой государства, Президент одновременно фактически в ряде случаев выполняет функции и главы правительства. Сочетание полномочий главы государства с фактическими полномочиями главы правительства позволяет Президенту России сосредоточить в своих руках огромную, поистине “суперпрезидентскую” власть.

Означает ли это, что в формально-юридическом, конституционном смысле Президент России как глава государства стоит по своему статусу не только над исполнительно-распорядительными, но и над законодательными и судебными органами? Нет, не означает.

' Конституция РФ в связи с этим особо оговаривает, например, что в своей деятельности при определении основных направлений внутренней и внешней политики государства Президент руководствуется Конституцией и федеральными законами. В Основном Законе страны особо подчеркивается, что “указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам” (ч. 3 ст. 80, ч. 3 ст. 90).

Аналогичные по своему характеру положения содержатся также и в текущем законодательстве. Так, в Гражданском кодексе РФ особо указывается на то, что “в случае противоречия указа Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон” (п.

Из всего этого следует, что если указы Президента как главы государства, согласно Конституции, уступают по своей юридической силе законам, т.е. актам, принимаемым высшим законодательным органом страны — парламентом, то институт президентства не может быть по своему статусу выше парламента, стоять над парламентом.

Аналогично обстоят дела не только с законодательной властью и осуществляющими ее высшими органами, но и с судебной властью и реализующими ее органами. В Конституции РФ прямо говорится о том, что “судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом” и что “судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону” (ч. 3 ст. 118, ч. 1 ст. 120).

В формально-юридическом плане это означает, что судебная власть, так же как и законодательная, является самостоятельной ветвью власти по отношению к исполнительной власти. По отношению друг к другу они оказывают сдерживающее влияние и уравновешивают друг друга.

При этом следует особо отметить, что носителем исполнительной власти, как представляется, является не .только правительство и все иные “чисто” административные органы, но и институт президентства, а также все создаваемые им официальные структуры (полномочные представители Президента в федеральных округах и др.).

Разумеется, что в данном случае речь идет не о формальноюридической, а о фактической стороне вопроса, точнее — об их несовпадении. Ибо в формально-юридическом плане президент не является в прямом смысле главой правительства и носителем исполнительной власти, йо фактически институт президентства функционирует как таковой.

4. Определяя природу и характер президентской власти, исследователи не выражают единодушия по данному вопросу. Так, одни авторы прямо исходят из того, что “Президент выступает главой исполнительной власти, из чего следует, что его полномочия и компетенция должны быть определены соответствующим образом”[374].
   Другие считают, что “Президент России, по сути, не входит ни в одну из трех ветвей власти” и что в этом заключается одна из особенностей российской системы разделения властей. При этом поясняется, что Президент как глава государства “обязан обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти”[375].

Наконец, третья группа авторов исходит из того, что Президент России должен являться формально и фактически одновременно главой государства и правительства и что “в условиях правового государства он не может стоять над другими ветвями власти”[376].

Наряду с названными, существуют и иные подходы и нюансы в оценке и определении характера президентской власти в России. Однако при этом все четче проявляется в теории и на практике тенденция рассмотрения президентской власти не только и даже не столько как ветви власти, стоящей над другими ветвями власти, сколько как неотъемлемой части исполнительной власти. Для этого, как представляется, есть не только все необходимые основания, но и полный резон.              -

Речь идет прежде всего о том, что президентская власть обладает всеми теми же родовыми признаками, что и обычная исполнительная власть. Среди них: а) относительно самостоятельный характер этой ветви власти, тесно связанной с остальными ветвями власти; б) преимущественно правоприменительный характер исполнительной власти, имеющей, однако, при этом свои особенности. Суть их заключается в том, что в отличие, например, от правоприменительной деятельности суда, который занимается ею “преимущественно в негативных случаях”, когда нарушается законодательство и возникает необходимость в судебном принуждении или судебной охране, правоприменительная деятельность органов исполнительной власти носит в основном позитивный характер, обусловленный исполнением требований закона “в целях нормальной и эффективной работы всех находящихся под ее воздействием объектов экономики, культуры и т.п.”[377]; в) субъективное выражение исполнительной власти, олицетворение ее в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией; и др.[378]

Обладая основными признаками исполнительной власти, президентская власть при этом выступает как центральное звено и именно в таком качестве она соотносится со всеми остальными государственными властями.              .

В этом смысле президентская власть не является некой совершенно новой, по сравнению с традиционными для теории разделения властей, властью. В целом на уровне общей концепции, допускающей определенные отступления от сложившихся канонов определения ветвей власти и их классификации, она “вписывается” в сложившуюся триаду законодательной, исполнительной и судебной властей.

5. В этом отношении довольно спорными представляются бытующие в научной литературе утверждения о том, что «наличие института главы государства по определению противоречит принципу разделения властей по вертикали, ставшему с конца XTVI11 века “священной коровой” либерального конституционализма»[379]. В силу этого, по мнению авторов, разделяющих данный взгляд, конституции, в которых декларируется “параллельное существование разделения властей и института главы государства — полностью или частично фиктивны — либо в отношении реальности существования разделения властей, либо в определении характера высшей должности в государстве”[380].

То, что многие конституции, фиксирующие разделение властей и пост главы государства, включая Конституцию РФ 1993 г., фиктивны “полностью или частично”, не подлежит сомнению. С одной оговоркой — что их фиктивность обусловливается не только и даже не столько формальным характером теории разделения властей, сколько многими другими факторами.

Что же касается утверждения о том, что институт главы государства противоречит принципу разделения властей, то в под- тверхсдение данного воззрения требуются весьма серьезные аргументы. Исходя же из российских государственно-правовых реалий и характера действий, осуществляемых институтом президентства, оснований для сомнения в том, что данный институт является носителем исполнительной власти вместе с правительством и некоторыми другими аналогичными по характеру своей деятельности институтами, нет.

6. Иной вопрос — каков уровень концентрации этой власти и каково ее соотношение с другими государственными властями: уравновешивают ли они друг друга, опираясь ,на систему сдержек и противовесов, или же, наоборот, одна власть становится доминирующей над другими ветвями власти.

Применительно к России, как показывает практический опыт функционирования властей после принятия Конституции 1993 г., обладая относительной самостоятельностью и сдерживая в своей повседневной деятельности друг друга, государственные власти далеко не всегда уравновешивают друг друга.

В особенности это касается законодательной и исполнительной властей. В отношениях между ними, равно как и в отношениях с другими ветвями и разновидностями властей, неизменно доминирует президентская, а точнее, исполнительная власть.

Во взаимоотношениях с судебной властью это предопределяется прежде всего тем, что Президент обладает огромными конституционными возможностями оказывать влияние на кадровый состав судебных органов. Так, в соответствии со ст. 83 и 128 Конституции РФ Президент представляет кандидатуры Совету Федерации для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда. Кроме того, он назначает судей других федеральных судов.

В отношениях с законодательной властью доминирование исполнительной власти во многом предопределяется тем, что президент обладает такими весьма действенными рычагами, как право роспуска Государственной Думы, право назначения выборов в Государственную Думу, право назначения референдумов, право на внесение законопроектов в Думу, подписывания и обнародования федеральных законов. Президент обладает также правом наложения вето на принимаемые законы (ст. 84, 107).

Согласно Конституции РФ, законодательная власть имеет определенные рычаги обратного воздействия (“сдерживания”) на исполнительную власть. Среди них наиболее действенными считаются, например, такие, как полномочия Государственной Думы на решение вопроса о доверии Правительству РФ (п. “б” ч. 1 ст. 103), право Совета Федерации на основе выдвинутого Государственной Думой обвинения против Президента на решение вопроса об отстранении его от должности и др.

Данные и другие подобные им полномочия, несомненно, являются важными рычагами влияния законодательной власти на исполнительную и оказывают определенное “сдерживающее” по отношению к ней воздействие. Однако по своей силе они заметно уступают средствам воздействия исполнительной власти на законодательную.

Кроме того, некоторые средства сдерживания исполнительной власти со стороны законодательной в значительной мере нейтрализуются потенциальной возможностью применения обратных, более сильных мер.

В качестве примера можно сослаться на ст. 103 Конституции РФ, которая предоставляет Государственной Думе в качестве одного из средств влияния законодательной власти на исполнительную право давать (или не давать) согласие Президенту на назначение Председателя Правительства РФ, а также право решать вопрос о доверии Правительству. Это право, помимо того что является относительным, имеет еще одну, негативную по отношению к законодательной власти грань.

А именно, в связи с выражением недоверия Правительству или в связи с отказом Государственной Думы утвердить предлагаемую Президентом кандидатуру Председателя Правительства может возникнуть вопрос о дальнейшем существовании самой Думы в данном составе.

Так, в соответствии с Конституцией, в случае выражения Думой недоверия Правительству и несогласия с этим решением Президента Дума вправе повторно выразить в течение трех месяцев свое прежнее мнение о Правительстве. Однако в данном случае она рискует быть распущенной Президентом, если он сочтет невозможным объявить отставку Правительства (ч. 3 ст. 117).

Государственная Дума может быть распущена Президентом и в другом случае. А именно, если она трижды отклонит представляемые ей на рассмотрение кандидатуры Председателя Правительства РФ. В этом случае Президент сам назначает Председателя Правительства, распускает Думу и назначает новые выборы (ч. 4 ст. 111).

Таким образом, право законодательной власти в лице Государственной Думы давать или не давать согласие на назначение Председателя Правительства, так же как и право на выражение недоверия Правительству как средство влияния на исполнительную власть, является весьма относительным и довольно легко нейтрализуемым со стороны исполнительной власти.

Это, равно как и многое другое из “суперпрезидентских” прерогатив, в значительной степени предопределяет в настоящее время в России формально-юридическое и фактическое доминирование исполнительной ветви над остальными ветвями государственной власти.

Причем, как показывает практика, речь идет не только о факте доминирования исполнительной власти в настоящем, но и о тенденции ее еще большего усиления в будущем. Об этом свидетельствуют, в частности, предпринимаемые начиная с 2000 г. Президентом РФ меры по реформированию Совета Федерации, имеющие своей фактической целью, с одной стороны, ослабление власти и влияния верхней палаты парламента страны и местной “элиты” (“местных баронов”) на федеральную и исполнительную власть, а с другой — усиление за счет этого всей системы исполнительной власти.

О тенденции еще большего укрепления и доминирования исполнительной власти свидетельствует также создание в 2000 г. в России семи Федеральных округов и, соответственно, семи институтов полномочных представителей Президента в Федеральных округах[381]. Об этой же тенденции свидетельствует и рост масштабов так называемого указного правотворчества — системы правовых норм, образуемых с помощью указов Президента, которое, как справедливо отмечали авторы, хотя и представляет собой “сравнительно новое явление в правовом пространстве России”, тем не менее оно “порой оказывает решающее влияние на различные стороны общественной жизни”[382].

7. Отслеживая тенденцию усиления исполнительной власти в России за последнее десятилетие, исследователи, занимающиеся данной проблемой, весьма неоднозначно относятся к данному процессу.

Так, одни авторы довольно настороженно относятся к данной тенденции, памятуя, очевидно, о том, что, как свидетельствует история, во многих странах мира, включая Россию, именно исполнительная власть, а не законодательная, а тем более — судебная, приводила к тоталитаризму, авторитаризму и прочим, им подобным “измам”. Вполне понятно и оправданно в связи с этим звучат их призывы и предложения о необходимости установления строгих правовых ограничений исполнительной власти в рамках системы сдержек и противовесов, строгой реализации принципа разделения властей в современной Российской Федерации[383]. Вполне логичны и естественны их рассуждения о необходимости установления в России строгого парламентского контроля над различными сторонами деятельности исполнительной власти по образу и подобию парламентского контроля, существующего в разных странах[384].

Другие авторы более умеренно, в своем роде даже по-философски относятся к процессу усиления исполнительной власти в современной России, считая, что “возрастание активности исполнительной власти — это закономерный процесс, и в нем значительная роль отводится делегированному законодательству”. Что же касается усиления такой стороны деятельности исполнительной власти в России, как нормотворческая, то, по их мнению, “тяготение исполнительной власти к нормотворчеству имеет основания вполне объективного характера: обилие актов непрямого действия, и требующих дополнительной регламентации; проявление пассивности законодателя”[385]. Однако при этом, оговариваются авторы, в процессе такого рода деятельности исполнительной власти должен закрепляться и соблюдаться “принцип подзаконное™ исполнительной власти”. А кроме того необходимо учитывать, что “главным средством исполнения должно служить не нормотворчество, а основанное на законе распорядительство, т.е. осуществление практических мер по реализации (в первую очередь) законодательных норм”[386].

Наконец, третья группа авторов, оценивая процесс усиления исполнительной власти в России и рассматривая его как некий вполне естественный и неизбежный процесс, подходит к его рассмотрению с позиций апологетизма. Это проявляется, в частности, в рассуждениях о том, что прежняя “юридическая трактовка” принципа разделения властей, согласно которой каждая из основных, трех ветвей власти занимается только своим видом деятельности, на современном этапе развития общества и государства “претерпела некоторые изменения”, в результате которых в ряде стран в настоящее время “фактически законодательствует исполнительная, так называемая регламентарная власть: президент, правительство, министры”, а не собственно законодательная[387].

Элементы апологетизма косвенно проявляются также в суждениях типа: разделение властей — не является панацеей от “всех бед командно-административной системы”; “концепция разделения властей не распространяется на все структуры государственной власти, а относится только к высшим уровням государственной пирамиды”; “на местном уровне полезно руководствоваться обратным принципом”; и т.п.[388]

В переводе на язык российской политической практики по добного рода суждения означают фактическое оправдание сложившейся системы доминирования в центре и, особенно, “на местах” исполнительной власти над всеми другими властными структурами, превентивная защита ее от возможных изменений, в том числе и с помощью внедрения принципа разделения властей. Говоря о месте и роли исполнительной власти в России вообще, и о тенденции повышения за последние годы ее значимости в частности, не следует, как представляется, впадать в крайности в процессе оценки данного феномена. Не следует, с одной стороны, опираясь на негативный исторический опыт функционирования исполнительной власти в разных странах, только на этом основании уже делать упреждающий вывод о наступлении авторитаризма в современной России, об установлении очередной политической диктатуры и т.п.

А с другой стороны, не следует заниматься идеализацией исполнительной власти современной России, а тем более — ее апологетикой. Ни тот, ни другой подход к оценке роли и характера исполнительной власти в стране, а также — к оценке ее отношений с законодательной властью, не даст и не может дать адекватного о ней представления.

Адекватность оценки может быть достигнута лишь при условии объективного подхода к рассмотрению исполнительной власти России и характера ее отношений (в форме-доминирования) с законодательной властью. А это с неизбежностью предполагает всесторонний учет не только внутренних особенностей самой исполнительной власти и ее носителей (уровень профессионализма чиновников, их численный состав, структура исполнительной власти, уровень ее эффективности и коррумпированности, социальная ориентированность ее деятельности, и т.п.), но и внешних, оказывающих непосредственное влияние на процесс функционирования исполнительной власти, факторов.

Среди них следует назвать такие, как: чрезвычайно огромные масштабы деятельности исполнительной власти на территории всей России; чрезмерная сложность экономической, социальнополитической и иных сфер жизни российского общества в переходный период; профессиональная слабость российского парламента и законодательных собраний субъектов Российской Федерации; дефицит в стране масштабных, широко мыслящих и высокообразованных государственных деятелей, и др.

Учет данных и иных им подобных факторов позволит глубже понять не только характер исполнительной власти на современном этапе, но и причины и особенности форм доминирования ее в отношениях с законодательной властью.