Система сдержек и противовесов
Для характеристики конституционного строя V Республики необходимо изучить судьбу сдержек и противовесов, которые представляют собой одну из главных составляющих любой демократической системы.
В годы V Республики Конституционный совет превратился в важное действующее лицо политической игры. Формально-юридически он как бы стоит над всеми — над президентом, правительством и парламентом. Согласно статьям конституции, президент, например, обязан предварительно проконсультироваться с членами Совета, прехlt;де чем применить ст. 16 (объявить чрезвычайное положение в стране и распустить парламент). Совет может признать международный договор, подписанный кем-то из министров, не соответствующим конституции, и тогда его нельзя передавать в парламент на ратификацию до изменения самой конституции, т.е. практически такой договор не вступает в силу. Вместе с тем статус Конституционного совета не позволяет ему эффективно контролировать деятельность президента и правительства, давая лишь право на факультативные консультации. К примеру, Совет технически проводит референдумы, но право их объявлять принадлежит исключительно президенту. Более того, одобренный на референдуме закон не подлежит обсуждению в Конституционном совете на предмет его соответствия конституции (но закон, принятый парламентом, Совет может опротестовать). В годы президентства де Голля Конституционный совет играл роль консультативного органа при президенте, который всегда мог его использовать как инструмент давления на законодательную власть. Положение изменилось после избрания в 1974 г. лидера независимых республиканцев В. Жискар д’Эстена президентом и завершения эпохи “голлизма у власти”. Конституционная поправка 1974 г. сделала Конституционный совет последним прибежищем парламентской оппозиции: через него парламентарии могут оказывать воздействие на решения исполнительной власти, что вносит существенный элемент равновесия между законодательными и исполнительными органами и смягчает “жесткость” президентского правления.
Важную роль в системе взаимоотношений государственных властей играет децентрализация, проведенная в 1982 г. левым правительством президента Миттерана. Она упразднила административную опеку, установила настоящие регионы, где избиралась департаментская или региональная исполнительная власть, определила статус заморских территорий и постепенно превратила местные власти в главные действующие лица. Серия законов о “децентрализации управления” существенно изменила сложившуюся еще при Наполеоне структуру и полномочия местных органов власти, начиная от реформы избирательной системы (введение мажоритарно-пропорционального представительства) и кончая значительным ограничением власти префектов (их даже переименовали в “комиссаров республики”). Заметно возросли финансовые возможности “местных коллективов”: отныне отчисления на местные нужды могли достигать 25% коммунальных налогов. Все это свидетельствовало о существенной эволюции местных органов власти, их большей самостоятельности и независимости от центральной власти.
Сенат — участник аппарата власти. Но его разрыв с генералом де Голлем, начавшийся в 1962 г. в связи с изменением процедуры выборов президента, превратил верхнюю палату почти на десять лет в противовес власти, ограничив при этом ее компетенцию, а следовательно, и роль. Только во время президентства Жискар д’Эстена (1974—1981 гг.) сенат вновь занял свое нормальное место в политической жизни. Ориентированный всегда вправо и к центру, он стал наподобие палаты лордов соратником правительств, которые гармонировали с ним, затем после 1981 г. — цитаделью оппозиции (за исключением периодов “сосуществования” в период президентства Миттерана). В области законодательства, когда сенат сотрудничает из принципиальных соображений или по случаю с большинством Собрания, а следовательно, с правительством, он играет заметную роль в выработке законодательных текстов. Будучи в оппозиции, он выполняет “тормозящую роль”, но теряет возможность что-либо решать, так как последнее слово по решению правительства принадлежит Национальному собранию.
В одном важном вопросе у него есть, однако, право блокировки, которое не удалось отнять в 1962 г. Он может наложить вето на предложения и проекты конституционных изменений, не встречающих его поддержки, что он и сделал в 1989 г. по отношению к расширению контроля за конституционностью законов. Чтобы преодолеть сопротивление сената, нужно было бы, чтобы президент прибег к процедуре пересмотра конституции прямым референдумом, что использовал генерал де Голль в 1962 и 1969 гг. несмотря на юридические возражения, которые могли быть выдвинуты. Но после 1969 г. такого больше не случалось.Труднее определить роль средств массовой информации. Французская национальная и региональная пресса называет себя плюралистской и независимой, Но в отличие от американской, она не является по-настоящему “боевой”, проявляя скорее осторожность и в вопросах политической критики, и в освещении частной жизни политиков. Не произвели большого эффекта в политике отмена монополии и децентрализация радиовещания. Благодаря уже существующей конкуренции административных служб и периферийных радиостанций, радио оставалось всегда достаточно плюралистским и объективным. Другое дело — телевидение, которое после реформы 1986 г. о государственной радиотелевизионной службе поставило на повестку дня две проблемы. Первая проблема — постепенное ослабление контроля властей над телевизионными каналами. Более никто не утверждает, что телевидение — “это голос Франции” (т.е. правительства). Но было бы наивно думать о прекращении всякого влияния властей на телевизионное вещание. Вторая проблема, возможно, серьезнее. Сиюминутным и в основном изобразительным отражением людей и событий телевидение в определенном смысле трансформирует человеческую и содержательную сторону политических сообщений. Телевизионные диспуты дают преимущество зрелищу перед содержанием дебатов и заменяют парламентскую дискуссию; аудиовизуальный механизм вовлекает политических деятелей в игру, состоящую в поиске внешнего облика и согласия на самоцензуру.
В определенном смысле телевидение представляет собой нечто большее, чем противовес власти, оно само — власть.Упадок системы “сдержек и противовесов”, о котором пишут в последние годы французские исследователи, проявляется в четырех разных направлениях.
Ослабление профсоюзов в различных секторах национальной жизни очевидно. В 80—90-е годы количество их членов сократилось: если в 1977 г. в профсоюзы входило 22% рабочих, то в 1995 г. — 7—8%. Результат падения влияния профсоюзов, впрочем, неоднозначен. В определенном смысле оно смягчает давление, которое через свои требования и просьбы профсоюзы могут оказывать на политический аппарат и которое было заметным в определенные моменты жизни V Республики. Но оно дает простор спонтанным движениям масс, создающих многочисленные организации, выдвигающих незапрограммированные требования, не имеющих опыта ведения переговоров, и в целом, неудобных собеседников для политического класса.
Референдум, как было уже сказано, имел для де Голля то преимущество, что позволял осуществить великие проекты (самоопределение Алжира, пересмотр конституции) через голову палат. Поэтому он не может рассматриваться как тормоз или противовес. Но он являлся также способом поставить под вопрос вне рамок Конституции ответственность президента перед народом. В этом отношении он сыграл в 1969 г. роль важного противовеса власти. Провал референдума де Голля в 1969 г. о реорганизации местного самоуправления и реформе сената привел к отставке президента. Но несмотря на неловкую попытку Ж. Помпиду провести референдум по поводу вступления Великобритании в Общий рынок, которую не приняли всерьез, референдум перестал выполнять функцию, предназначенную ему де Голлем. Когда кое-кто поставил под сомнение политическую (но не юридическую) легитимность Миттерана после выборов 1986 г., которые соцпартия проиграла, глава государства не пытался предпринять контрнаступление с помощью референдума: он подготовил реванш на выборах 1988 г.
По мнению Миттерана, “было бы предпочтительнее, чтобы мнение французов высказывалось в ходе широких парламентских дебатов”, нежели в рамках референдума1.
Референдумы, смысл которых в голлистскую эпоху сводился к выяснению национальной поддержки того или иного президентского проекта, ушли в прошлое. Отсюда — “демобилизация” французского электората, снижение его политической активности. За последние 10 лет во Франции было проведено два референдума. В 1992 г. около 70% французов высказали свое мнение по вопросу о ратификации договора о Европейском Союзе, ставшем важным этапом в строительстве единой Европы. В августе 1995 г. в результате пересмотра статьи 11 Конституции V Республики значительно расширился круг выносимых на референдум вопросов. Они касались как реформ экономической и социальной политики, так и государственных служб, их проводящих. Однако, когда в 2000 г. по предложению Ширака на референдум был вынесен очень важный вопрос о сокращении срока президентских полномочий с 7 до 5 лет — самое серьезное конституционное изменение в стране с 1962 г., — лишь 30% французов пришли к избирательным урнам — самый низкий процент участия за всю историю проведения референдумов в годы V Республики.Административный аппарат традиционно был противовесом политических случайностей. Не без трудностей и превратностей III Республика постепенно организовала общественные службы, политически нейтральные и относительно не зависимые от властей. В отсутствие господствующей партии, испытывая правительственную нестабильность, IV Республика предоставила благоприятные условия для расширения самостоятельности служб общественного назначения. Установление голлистской V Республики привело к противоположным результатам. Присвоение административных постов существующей властью (назначения на должности по усмотрению правительства, которое не должно было бы решать данные вопросы; создание удобных для властей организаций и поручений; укрупнение общественного и полуобществен- ного сектора и т.д.) постоянно расширялось. Противовес власти — хороший или плохой — в виде системы республиканских общественных служб все больше теряет свое значение.
Вопреки учению Монтескье, правосудие никогда не воспринималось во Франции как истинная власть.
Конституция 1958 г. значительно сократила круг полномочий Высшего Совета магистратуры, по сути превратив его в орган административного контроля при президенте за деятельностью судебных работников. Многие правоведы считают, что французы не испытывают к правосудию доверия, которое должно быть неотъемлемой чертой любого демократического режима. Это частично объясняется недостатком материальных и финансовых средств, находящихся в распоряжении этого института власти. Нагромождение административных судебных органов и относительная неэффективность принимаемых ими решений приводят граждан в замешательство. К тому же во французской юридической системе сложилась'Ситуация “законодательной инфляции”, когда даже специалисты с большим трудом могут ориентироваться в огромной бумажной массе имеющихся и принимаемых нормативных актов. Поэтому летом 1996 г. по предложению президента Ширака была создана Парламентская служба по оценке законодательства. На нее возложена задача анализа и отбора излишних нормативных актов с целью их последующей отмены. Этот анализ проводится не только по самим текстам, но и по итогам их практической реализации. Служба работает в тесном контакте с министерством юстиции, которое обязано предоставлять ей как необходимую документацию, так и экспертную помощь.Но основное зло для французской юридической системы заключается в беззастенчивости государственных органов по отношению к представителям судебной власти, независимость которых плохо обеспечена. Так, например, правительство может влиять через прокуратуру на судебные преследования, а с недавнего времени и на разбирательства в злоупотреблениях администрации в пользу политического класса.
И все же, несмотря на сложности и перипетии политической борьбы и многочисленные пессимистические прогнозы ее критиков (известный политолог М. Дюверже после ухода де Голля в отставку в 1969 г. предсказывал крах режима и даже назвал одну из своих работ “На путях к VI Республике”), детище де Голля — V Республика — продолжает функционировать уже более 40 лет. За это время ее Конституция несколько раз подвергалась пересмотру: выборы президента Республики всеобщим прямым голосованием (1962 г.); введение нового раздела об уголовной ответственности членов правительства (1993 г.); введение одной сессии парламента и расширение круга вопросов, выносимых на референдум (1995 г.); принятие временных мер в отношении статуса Новой Каледонии (1998 г.); создание экономического и валютного Союза, равноправный доступ к выборным мандатам и выборным функциям мужчин и женщин, признание юридического права международного уголовного суда (1999 г.); сокращение срока президентских полномочий с 7 до 5 лет (2000 г.). И хотя в последние десятилетия V Республика существует не в классическом “голлистском варианте” и переживает уже III “сосуществование”, когда президенту страны противостоят оппозиционные Национальное собрание и в значительной степени — правительство, государственный строй не утратил своего первоначального содержания. Франция остается “президентской республикой”, и по- прежнему многие юристы расценивают ее как “ультрапрезидент- ский режим”[332] или как “режим всемогущественной исполнительной власти”[333].
В пользу этих определений говорят много факторов, о которых упоминалось выше. Фактически французский президент сосредоточил в своих руках прерогативы власти, которыми обладают, с одной стороны, американский глава государства (ограниченный определенным сроком президентский мандат; избрание всеобщим голосованием; право принимать решения в вопросах обороны и внешней политики), а с другой — английский премьер-министр — глава парламентского большинства (обычно французский президент — лидер большинства, он имеет право роспуска Собрания и — через голову правительства — он пользуется преимуществами, которые дает ему ст. 49—3 Конституции). Но, несмотря на “узурпацию” власти президента, режим V Республики является безусловно демократическим: он базируется на принципе разделения властей, действует система “сдержек и противовесов”, существует всеобщее прямое избирательное право, гарантированы фундаментальные политические свободы и социальноэкономические права. Франция — современное правовое государство, с сильной президентской властью, которое способно развиваться в том или ином направлении под воздействием новых социальнополитических факторов, появившихся в 90-е годы, например, новой расстановки партийно-политических сил, социально-экономических кризисов, демографических и экологических проблем.
Несомненное влияние на эволюцию системы V Республики оказывает развитие западноевропейской интеграции. Передача части национального суверенитета наднациональным европейским органам и распространение коммунитарного права на все новые области общественно-политической жизни, возможно, противоречат голлистской концепции достижения Францией “национального величия” в рамках не зависимой ни от каких государств или мехщународных организаций политики V Республики, однако большинством французов рассматриваются как необходимое условие обретения европейской идентичности. Углубление и расширение интеграционного строительства становится необратимым процессом, в котором Франция играет одну из главных ролей. Какова будет дальнейшая эволюция французской государственной системы, покахlt;ет будущее.