§ 2, Система разделения властей в США: сотрудничество через конфликт
а) “Разделение властей” в исторической ретроспективе. Впервые основы самоуправления американских штатов были изложены в статьях Конфедерации от 1781 г. Однако по своему характеру созданное государственное объединение было скорее содружеством 13 независимых государств-штатов, нежели работоспособной целостностью.
Ни о каком законодательно оформленном разделении властей в рамках центрального правительства не было и речи. Пытаясь преодолеть нарастающие проблемы столь несовер шенно выстроенного государства, конгресс созывает в 1787 г. общенациональную ассамблею, на которой в ходе жарких споров 17 сентября 1787 г. была принята новая Конституция, ставшая официальным законом США 21 июня 1788 г. после ее ратификации девятым штатом, Ныо-Гэмпширом.Безусловно, структура власти, закрепленная Конституцией США 1787 г., вызревала в умах отцов-основателей американской государственности под влиянием идей Монтескье, Локка, прецедентов британской государственно-политической жизни. Вместе с тем в стране уже был накоплен солидный опыт управления государством. Два основных положения будущей системы государственной власти США — федерализм и разделение властей — буквально стали общим местом в публицистике и теоретических трактатах того времени. Один из памфлетистов, современник Филадельфийского конгресса, без тени смущения назвал идею разделения властей “банальным принципом” и “избитой фразой” своего столетия[221].
Таким образом, недалека от истины мысль о том, что в США “не Конституция создала систему разделения властей, а, скорее, система разделения властей создала Конституцию”[222]. Действительно, выполнявший до принятия Конституции обязанности секретаря по иностранным делам Дж. Джей в администрации первого президента США Дж. Вашингтона не прекращает выполнения своих функций, оставляя свой пост лишь после того, как ему на смену приходит Т.
Джефферсон. Подобное происходит и с постом главы военного ведомства: Генри Нокс остается в своем кабинете и после окончания работы Конституционного конвента[223].Признав целесообразность принципа разделения властей, теоретики американской государственности тем не менее нисколько не обольщались относительно его мнимой простоты и очевидности. Об этом весьма недвусмысленно свидетельствуют материалы, опубликованные в 1787—1788 гг. на страницах четырех американских газет под псевдонимом Публий и известные под общим названием “Федералист”. Их авторами, как известно, были идеологи американской революции А. Гамильтон, Дж. Мэдисон и Дж. Джей. “Простое проведение на бумаге конституционных границ между законодательной, исполнительной и судебной властью не создает достаточной защиты от тех вторжений, которые ведут к присущему тирании сосредоточению всей полноты власти в одних и тех же руках”, — пишет Дж. Мэдисон[224]. Следовательно, речь идет не о простой декларации “избитой истины”. Тогда о чем?
Попытка ответить на этот вопрос была предпринята еще до Конституционного конвента в Основном законе штата Нью- Гэмпшир. В соответствии с его духом “законодательная, исполнительная и судебная власти должны быть разделены и независимы друг от друга в той мере, насколько природа свободного правления допускает сие или насколько это совпадает с цепью связей, соединяющей все государственное устройство в одно нерасторжимое целое и дружеское единство”[225]. Итак, разделенность, не разрушающая при этом целостности и единства. Собственно, данный подтекст содержится и в самом термине, которым обозначается подобный принцип государственного устройства. В переводе с английского “separation of powers” (разделение властей) требует употребления именно слова “separation”, что означает “отделение частей от целого”, “разложение целого на части”, но ни в коем случае не “division”, т.е. “разделение” как “расхождение”, “разногласие”.
Полную определенность упомянутая выше категория получает в том же “Федералисте”: “...Там, где вся власть одной ветви исправляется теми же руками, коим принадлежит вся власть другой, основные принципы свободного государственного устройства полностью нарушены”[226]. Разделение властей, таким образом, — это в первую очередь несосредоточение их в одних руках или одном государственном органе.
Это — разделение институциональное, естественным образом предполагающее единство государственной власти в форме и благодаря функциональному разделению обязанностей. Внимание именно к этой стороне формулы “разделения властей”, по мнению ряда исследователей, позволяет избежать молитвенной и педантичной веры в ее самодостаточность. А последняя, с точки зрения М. Вайла, оказалась роковой для творцов французской государственности. Их амбициозные попытки строго и догматически воплотить в жизни принцип разделения властей в 179) и 1848 гг. сделали возможным в первом случае правление Наполеона, а во втором — возникновение Второй империи[227].Каким же образом видели отцы-основатели характер этого разделения функций?
Интересно, что передача сильной исполнительной власти в одни.руки стала одним из сюрпризов Конституционного конвента. С самого начала его работы велика была вероятность создания “комитета трех” для контроля над президентом. Однако в итоге побеждает точка зрения А. Гамильтона. “Слабость президента означает слабое функционирование правительства. Слабое функционирование означает всего-навсего плохое функционирование. А неважно претворяемое в жизнь правление, что бы это ни значило теоретически, практически означает плохое правление”[228].
Определив таким образом неизбежность сильной исполнительной власти, А. Гамильтон разъясняет составляющие ее дееспособности: “...Во-первых, единство, во-вторых, продолжительность пребывания на посту, в-третьих, достаточные ресурсы для его (президента) поддержки, в-четвертых, компетентность власти”[229]. Наконец, обстоятельствами, обеспечивающими безопасность республиканского строя при сильной президентской власти, должны быть “во-первых, опора на народ, во-вторых, должная ответственность”[230]. Законодательное оформление все эти соображения получают в статье П Конституции США.
В свою очередь законодательные функции в государстве вверялись конгрессу США. Сомнения относительно целесообразности его двухпалатной структуры — сената и палаты представителей — были невелики.
Лишь делегация Нью-Джерси безуспешно пыталась настоять на создании однопалатного конгресса. По мнению подавляющего числа участников форума, двухпалатный конгресс даст возможность компромисса между большими и малыми штатами, без которого не может быть принят ни один закон.Наконец, раздел 8 статьи I перечисляет основные полномочия конгресса, посвятив 17 пунктов их подробному описанию, а 18-й — общей направленности законодательных полномочий — создавать все законы, которые были бы необходимы и правомерны для исполнения упомянутых выше полномочий. Оказываются ли достаточными эти разъяснения для ответа на вопрос, что есть американский вариант системы разделения властей? Увы, нет. “От нас всегда будет ускользать ясность правовых полномочий и границ дееспособности конгресса и президента, — вынужден констатировать Л. Фишер. — К счастью, политический процесс обладает самокорректирующим механизмом, хотя, конечно, эта коррекция осуществляется с запозданием и дается дорогой ценой. Двусмысленность конституции позволяет одной ветви власти посягать на права другой”[231]. Имея под собой общеправовое основание, принцип разделения властей каждый раз заново утверждает право на свое существование. Его жизненные проявления — это наиболее острые моменты взаимоотношений двух ветвей государственной власти, делящих и в то же самое время поддерживающих ее неделимость.