5. Система нормативно-правовых актов в Российской Федерации
Множественность государственных органов, компетентных принимать нормативно-правовые акты, приводит к тому, что правовое регулирование в Российской Федерации осуществляется с помощью достаточно большого количества таких актов.
Скорее всего их счет идет на десятки тысяч. Однако было бы неправильно рассматривать массив нормативно-правовых актов как механический конгломерат, где каждый акт действует сам по себе, вне какой-либо связи с другими. Наоборот, все компоненты этого массива находятся между собой в постоянной и устойчивой связи. Каждый нормативно-правовой акт действует постольку, поскольку имеется еще ряд дополняющих и развивающих его актов.Все правотворческие органы стоят перед сложной и не всегда удачно решаемой ими проблемой: нужно принять такие нормативно-правовые установления, которые бы вносили новый элемент в правовое регулирование и одновременно были бы согласованы с Конституцией РФ и нормами, принятыми вышестоящими органами. В идеале система действующих нормативно-правовых актов не должна содержать логических противоречий, коллизий. Новый акт должен органично встраиваться в систему действующих актов и усиливать, а не нейтрализовать либо вовсе разрушать ее регулятивные воздействия на общественные отношения.
Согласованность нормативно-правовых актов обеспечивается двумя способами.
Установлением каждому государственному органу четких пре
делов его правотворческой деятельности. Конституция РФ, федераль
ные законы и иные нормативно-правовые акты определяют, какие
акты может принимать тот или иной орган государства, по какому
кругу вопросов и в какой форме.
Последовательным проведением иерархической связи между
нормативно-правовыми актами. Эта связь выражается в том, что каж
дый нормативно-правовой акт не может противоречить норматив
но-правовым актам вышестоящего правотворческого органа.
Компетенция правотворческого органа непосредственным образом определяет юридическую силу принимаемых им актов. От того, какое место занимает орган в иерархии государственных органов, какие вопросы государственной и общественной жизни он управо-мочен решать, зависит и положение его нормативно-правовых актов
в системе нормативно-правовых актов. Например, приказы министра не могут содержать норм, противоречащих нормативным установлениям Правительства, поскольку само министерство является подотчетным ему органом.
Ранжированные по юридической силе нормативно-правовые акты РФ образуют структурный ряд, в котором каждый из его элементов занимает строго определенное место. В связи с федеративным устройством Российской Федерации система нормативно-правовых актов РФ состоит из двух структурных рядов: 1) нормативно-правовых актов, принимаемых по вопросам исключительного ведения Федерации и ее совместного с субъектами РФ ведения; 2) нормативно-правовых актов, принимаемых субъектами РФ по вопросам их исключительного ведения.
Первый структурный ряд образуют семь элементов: 1) федеральные законы, 2) указы Президента РФ, 3) постановления Правительства РФ, 4) законы субъекта РФ, 5) нормативно-правовые акты федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, 6) органов исполнительной власти субъекта РФ, 7) нормативные акты органов местного самоуправления, организаций, учреждений и предприятий.
Второй структурный ряд образуют три элемента: 1) законы субъекта РФ, 2) нормативные акты исполнительных органов субъекта РФ, 3) нормативные акты органов местного самоуправления, организаций и предприятий.
Завершает и объединяет оба структурных ряда Конституция РФ, которая устанавливает не только предметы ведения Федерации и субъектов РФ, но и способы разрешения противоречий между нормативно-правовыми актами, а также другие вопросы нормотворчес-кой деятельности в Российской Федерации. В аналогичной роли выступают Конституции республик и уставы субъектов РФ по отношению к законам и нормативным актам субъектов РФ.
Таким образом, внешне обособленные структурные ряды нормативно-правовых актов имеют единую правовую основу — общие принципы и нормы, содержащиеся в Конституции РФ, Конституциях республик и уставах субъектов РФ. Единство правовой основы структурных рядов и позволяет рассматривать их как одно целое — систему нормативно-правовых актов Российской Федерации.Система нормативно-правовых актов РФ, таким образом, представляет собой совокупность иерархически взаимосвязанных нормативно-правовых актов, принимаемых компетентными правотворческими
204
205
органами на основе и в соответствии с Конституцией РФ, Конституциями республик и уставами субъектов РФ.
Каждый структурный ряд системы нормативно-правовых актов характеризуется иерархической связью его элементов, которая выступает как необходимая, закономерная связь этой системы. Иерархическая связь выражается в том, что нормативные акты имеют в структурном ряду определенное место и не могут содержать норм, противоречащих вышестоящим актам. В свою очередь, каждый нормативный акт выступает исходной правовой базой для нормативных актов, расположенных в структурном ряду после него.
Нормативный акт, нарушающий иерархическую связь и содержащий нормы, противоречащие вышестоящим актам, не подлежит применению в конкретных отношениях, поскольку не обладает свойствами, необходимыми для акта, содержащего подлинные нормы права. Вследствие такого основополагающего значения в построении системы нормативно-правовых актов иерархическая связь последовательно закрепляется нормами Конституции РФ, хотя термин «иерархическая связь» в ней не употребляется.
Федеральный закон как акт наибольшей юридической силы, принятый по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, имеет приоритет над остальными актами. Ему не могут противоречить ни указы Президента РФ, ни постановления и распоряжения Правительства РФ, ни законы субъектов РФ. Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Указы Президента и постановления Правительства РФ, принятые по вопросам, отнесенным к ведению Федерации, также имеют приоритет над нормативно-правовыми актами субъектов РФ, что прямо закреплено ст. 90 и 115 Конституции РФ.Иным образом построен структурный ряд нормативно-правовых актов, принимаемых по вопросам, отнесенным к исключительному ведению субъектов РФ. Приоритет здесь отдается не федеральным законам, а законам субъектов РФ. Именно они и только они могут устанавливать исходные, основополагающие нормы права, подлежащие конкретизации в нормативно-правовых актах органов исполнительной власти субъектов РФ. Согласно ч. 6 ст. 76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативным актом субъекта РФ, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ.
Конституция, таким образом, закрепляет органичную связь нормативно-правовых актов разных уровней и содержит четкие предпи-
сания о том, каким актам следует отдавать приоритеты в тех или иных ситуациях. Последовательное проведение этих конституционных положений позволяет создать гармоничную и логически непротиворечивую систему нормативно-правовых актов РФ. Однако важно не только определить критерии оптимального состояния правового явления, но и разработать способы, средства, позволяющие провести эти критерии в реальной жизни. Конституция РФ содержит необходимые решения и по этому аспекту формирования системы нормативно-правовых актов.
Конституция закрепляет действенные способы устранения логических противоречий в действующих нормативно-правовых актах. В этих целях предусматривается создание и деятельность Конституционного Суда РФ, судебный порядок отмены нормативно-правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, наделение Президента РФ правом отменять постановления Правительства РФ и приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса в судебном порядке.
К сожалению, в настоящее время по ряду объективных и субъективных причин пока что не удается достичь полного согласования всех компонентов системы нормативно-правовых актов. Особенно много коллизий содержится в нормативно-правовых актах субъектов РФ, в том числе осуществляется правовое регулирование по вопросам, отнесенным к ведению Федерации, вводятся налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законодательством, устанавливаются нормы, которыми в введение субъектов РФ передаются вопросы, отнесенные к исключительному ведению Федерации. Принятие действенных мер по устранению названных и иных противоречий в праве и создание стройной и эффективно действующей системы нормативно-правовых актов составляет насущную задачу компетентных государственных органов РФ и российских правоведов.