§ 2. Роль международного права в модернизации структуры кодифицированных актов российского законодательства

Универсализация современных межгосударственных отношений, их динамизм, отвечающий объективным потребностям международного развития, происходящего в современных условиях, и, наконец, усложнение всей системы международно-правового регулирования, расширение диапазона и форм современного международного правотворчества — все это объективно способствует выдвижению на первый план юридического анализа отдельных сторон, элементов международно-правовых актов и норм, а также их влияния на российское право и законодательство, в том числе на структуру его источников.

Как верно отмечает М.А. Пшеничников, каждый принимаемый в России закон — это не просто акт профессиональной деятельности российского законодателя, нормативное отражение сложных процессов российской действительности, это результат сложных общепланетарных общечеловеческих процессов, которые прямо либо косвенно оказывают влияние на российскую действительность. При таком подходе речь должна идти о более гибком и многомерном явлении, отражающем все грани переплетения двух правовых материй как в сугубо юридическом, так и философском, экономическом, психологическом, антропологическом и прочих аспектах — гармонизации российского законодательства и международного права[314].

Влияние норм международного права на содержание, а, соответственно, и структуру кодифицированных источников российского права многогранно. Примером этому может служить такой структурный элемент Конституции РФ, как ч. 4 ст. 15, содержащая положение о том, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Указанная норма нашла свое воплощение в содержании и структуре практически всех крупных кодифицированных актов России (ст.

Кроме того, появление данного положения сопровождается тем, что в Конституции РФ нашли отражение, а следовательно, и структурное обособление многие нормы, которые относятся к категории общепризнанных принципов международного права (гарантируются права и свободы человека и гражданина (ч. 1 ст. 17), а также права коренных малочисленных народов (ст. 69); определено осуществление Россией суверенных прав и юрисдикции на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне (ч. 2 ст. 67) и многие другие). Указанные нормы находят свое дальнейшее закрепление в отраслевых источниках права.

Очень важное значение для определения роли международного права в модернизации структуры кодифицированных актов имеет классификация международных договоров на самоисполнимые и несамоисполнимые[315]. Такого рода классификация осуществляется, исходя из смысла ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[316], в соответствии с которой можно сделать заключение, что ратифицированные и опубликованные договоры Российской Федерации подразделяются на две категории в зависимости от порядка их реализации, так как одни из них могут действовать непосредственно, а для реализации положений других необходимо принятие внутригосударственного нормативно-правового акта. В ходе правоприменительной деятельности государственные органы могут прямо ссылаться на нормы договоров, относящихся к первой группе, и должны ссылаться на внутригосударственный нормативно-правовой акт во втором случае.

Самоисполнимость и несамоисполнимость должны вытекать из самого договора. Обязательства, которые государство принимает на себя с момента вступления международного договора в силу и готово обеспечить их исполнение, являются сомоисполнимыми. Те обязательства, реализацию которых государство в силу различных причин не способно обеспечить на данный момент, являются несамоисполнимыми.

Сказанное дает основание предположить, что обязательства, закрепленные в международном договоре, но не признанные самоисполнимыми, не являются юридически обязательными до их признания в качестве таковых посредством принятия соответствующего внутригосударственного акта. Они носят политически обязательный характер, являются своеобразной декларацией, к реализации которой государство должно прилагать максимум усилий[317].

Относительно того, насколько удачен термин «самоисполнимые договоры», в литературе нет единства. Так, например, О.В. Ткачук указывает на то, что он недостаточно точен и удобен при практическом использовании. Свою точку зрения он мотивирует тем, что отсылка как форма согласования представляет собой государственное разрешение (санкцию) на реализацию в той или иной сфере общественных отношений нормы международного права[318]. А раз так, то ни о какой самостоятельной исполнимости говорить не приходится. Аналогичной позиции придерживается И.И. Лукашук[319].

Дифференциация международно-правовых договоров на самоисполнимые и несамоисполнимые обусловила появление в литературе различных теорий относительно способов реализации международно-правовых норм в национальном праве.

Е.Т. Усенко, Н.В. Миронов и другие обосновали положение, что юридическим средством перевода нормы международного права в норму национального права служит специфический метод трансформации[320]. С.В. Черниченко различает следующие виды юридической трансформации: а) автоматическая инкорпорация; б) отсылка; в) индивидуальная инкорпорация; г) адаптация; д) легитимация. Автоматическая инкорпорация и отсылка, по мнению автора, не связаны с внесением изменений в источники национального законодательства. Под индивидуальной инкорпорацией понимается издание акта национального права, текстуально повторяющего положения норм международного права.

Концепция трансформации, однако, разделяется не всеми учеными. Ей противопоставляется идея полного уравнения международного договора и закона, которую наиболее последовательно отстаивал И.П. Блищенко[322].

Р.А. Мюллерсон указывает, что при заключении договора, требующего для своей реализации действий со стороны субъектов национального права, возможны два варианта помощи национального права. Первый заключается в том, что государство включает в свое национальное право нормы, отсылающие к нормам международного права. Этот способ принято называть отсылкой. Второй способ, по мнению автора, более универсален, суть его сводится к принятию государством норм национального права, текстуально повторяющих нормы международного права, конкретизирующих и адаптирующих их к особенностям правовой системы государства. Данный способ следует называть инкорпорацией[323]. Указанный ученый отстаивает позицию, в соответствии с которой индивидуальную инкорпорацию, адаптацию и легитимацию следует понимать не как формы трансформации, а как формы инкорпорации.

На наш взгляд, применительно к такому явлению, как влияние международного права на содержание и структуру кодифицированных актов национального права, наиболее правильным будет выделение двух способов взаимодействия внутригосударственного и международного права в пределах территории определенного государства:

1) реализация (имплементация) норм международного права на территории государства; нормы международного права применяются при урегулировании внутригосударственных отношений; такие нормы могут применяться в сочетании с нормами национального законодательства и без них (в этом случае происходит взаимодействие двух систем права в правоприменительном процессе);

2) согласование норм двух систем права; особенностью данного способа является влияние норм международного права на возникновение, изменение или отмену норм внутригосударственного права[324].

Первый способ применим для самоисполнимых договоров, второй — для несамоисполнимых.

Влияние первого способа взаимодействия внутригосударственного и международного права чаще всего выражается в появлении в структуре кодифицированных актов статей, содержащих нормы-отсылки. Отсылки бывают нескольких видов (а) отсылка ко всему международному праву (как правило, содержится в Конституции страны); б) отсылка определенной группы норм национального права к определенной части норм международного права (ст. 2, 10 ТК РФ, ст. 7 НК РФ, ст. 7 ГК РФ и т.д.); в) специальная отсылка — отсылка к конкретной норме международного права).

С точки зрения воздействия международного права на изменение структуры кодифицированных актов нас в большей степени интересует второй способ взаимодействия правовых систем, поскольку он связан с изменением содержания источников национального права, а следовательно, и их структуры. В случае ратификации международно-правового договора возможно применение следующих мер, обеспечивающих реализацию указанного способа:

1) издание нового закона, в котором будут воплощены международные обязательства России;

2) внесение изменений в уже существующие нормативно-правовые акты (законы);

3) отмена нормы закона, противоречащей международным обязательствам государства.

Принятие государством норм национального права, которые текстуально повторяют нормы международного права, конкретизируют и адаптируют их к особенностям социального строя и правовой системы России, по мнению М.А. Пшеничникова, следует называть рецепцией. При этом автор выделяет позитивную и негативную рецепции. Под позитивной рецепцией понимается появление в национальном праве новой нормы — аналога международно-правовой. Вариант негативной рецепции сопровождается отменой существующей нормы внутреннего права, противоречащей международно-правовому обязательству России[325].

Денонсация международно-правового договора также может повлечь изменения в национальном законодательстве, поскольку государство в данном случае должно предпринять одну из следующих мер:

1) оставить законодательство без изменения (то есть сохранить в нем те изменения, которые были внесены в целях выполнения международных обязательств);

2) вернуть законодательство в прежнее состояние (то есть отменить все нормы, которые были приняты до исполнения международных обязательств, и заменить их нормами, существовавшими до приятия этих обязательств);

3) заменить нормы, принятые в целях соблюдения международных обязательств, на нормы, которые будут соответствовать новым международным обязательствам государства по вновь заключенным соглашениям[326].

Обращаясь непосредственно к вопросу влияния международного права на структуру кодифицированных актов России, можно говорить о том, что данное влияние следует понимать в узком и широком смыслах. В узком смысле следует говорить о таком воздействии, когда нормы международного права непосредственно требуют изменить структуру кодифицированного акта. В широком смысле необходимость изменения норм национального права влечет изменения структуры его кодифицированных источников, то есть структура меняется опосредованно, через изменение норм права.

Международное право в узком смысле влияет на изменение структуры кодифицированных актов России достаточно редко. Связано это с принципом невмешательства международного права во внутренние дела государства. На уровне международного права могут быть сформулированы правовые положения, которые необходимо согласовать с внутренней системой права государства, но сама процедура такого согласования, ее форма зависят от воли законодателя. Кроме того, у международного права вряд ли имеется какой-либо интерес к структуре источников внутригосударственного права, поскольку эти вопросы ближе государственному законодателю и правоприменителю, то есть внутренним государственным институтам.

В широком же смысле международное право, как уже указывалось, требует изменения ряда положений кодифицированных актов государства, а это, в свою очередь, влечет изменение его структуры.

В широком понимании влияние международного права на структуру кодифицированных актов можно проиллюстрировать множеством примеров. Рассмотрим некоторые из них.

1. Издание нового закона, в котором будут воплощены международные обязательства России.

Статья 22 (ч.1 п. «а») Конвенции о психотропных веществах от 21 февраля 1971 г. предусматривает, что каждая сторона рассматривает как наказуемое правонарушение в тех случаях, когда оно совершено умышленно, любое деяние, противоречащее какому-либо закону или постановлению, принятому во исполнение ее обязательств по настоящей Конвенции[327]. Ратификация указанной Конвенции способствовала принятию Россией Федерального закона от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»[328]. Указанный кодифицированный акт, учитывая сложный предмет регулирования, имеет достаточно сложную структуру и состоит из 8 глав, включающих 61 статью.

2. Отмена нормы закона, противоречащей международным обязательствам государства.

Так, в ст. 4 Конвенции о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества от 24 ноября 1968 г. говорится о том, что государства-участники настоящей Конвенции обязуются принять в соответствии с их конституционной процедурой любые законодательные или иные меры, необходимые для обеспечения того, чтобы срок давности, установленный законом или иным путем, не применялся к судебному преследованию и наказанию за преступления, указанные в ст. 1 и 2 настоящей Конвенции[329]. Другим примером влияния международных актов на структуру кодифицированного акта России служит ч. 3 ст. 8 Международного пакта о гражданских и политических правах, в соответствии с которой никто не должен принуждаться к принудительному или обязательному труду. В предыдущих российских конституциях право на труд одновременно являлось обязанностью граждан. В действующей Конституции данная норма исключена.

3. Внесение изменений в уже существующие нормативно-правовые акты (законы) — наиболее часто используемый прием согласования российского законодательства с нормами международного права, а значит, и способ, посредством которого реализуется влияние норм международного права на структуру кодифицированных актов России.

Под воздействием норм международного права в Конституцию РФ было включено значительное количество норм, а значит, оно повлияло и на структуру данного документа. Например, ст. 2 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г. устанавливает, что государства-участники осуждают дискриминацию в отношении женщин во всех ее формах и с этой целью обязуются включить принцип равноправия мужчин и женщин в свои национальные конституции и другое соответствующее законодательство, если это еще не было сделано[330]. Структурно данное требование нашло отражение в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ.

Другим примером влияния норм международного права на содержание и структуру Конституции РФ является включение в ч. 2 ст. 46 Конституции РФ положения, согласно с которой каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Данная норма воспроизводит положение ст. 2 Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.[331] Еще одной иллюстрацией служит ч. 4 ст. 37 Конституции РФ, где закреплено право на забастовку. Данная норма является способом реализации ч. 1 ст. 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г.[332]

Разумеется, перечисленные примеры не исчерпывают всего многообразия влияния международно-правовых договоров на содержание, а следовательно, и структуру такого основополагающего кодифицированного акта, как Конституция РФ.

Влияние норм международного права наглядно проявляется в структуре такого кодифицированного акта российского права, как УК РФ. Под воздействием международно-правовых норм (Конвенция о предупреждении геноцида и наказании за него 1948 г.[333], Конвенция о борьбе с актами, направленными против безопасности морского судоходства 1988 г.[334] и т. д.) в УК РФ появились структурные элементы (ст. 205, 206, 211, 220, 221), включающие нормы, регулирующие составы «международных» преступлений, в частности, ст. 174, устанавливающая ответственность за такие деяния, как легализации (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем; ст. 227 — пиратство, ст. 357 — геноцид, ст. 358 — экоцид, ст. 359 — наемничество и др.

В международном праве содержатся и стандарты обращения с лицами, подозреваемыми и обвиняемыми в совершении преступлений, а также с осужденными (Минимальные стандартные правила обращения с заключенными 1957 г.[335], Основные принципы обращения с заключенными, 1990 г.[336], Свод принципов защиты всех лиц, подвергшихся задержанию или заключению в какой либо форме 1990 г.[337] и др.). Как верно отмечает В.С. Хижняк, в этих документах присутствуют идеи, которые могут и должны быть отражены в национальном уголовно-процессуальном законодательстве государств-участников[338], а следовательно, должны найти отражение и в структуре УПК РФ.

Кроме того, Россия является участником многих межгосударственных объединений (Совет Европы, Содружество Независимых Государств).

Как член Совета Европы Российская Федерация обязана учитывать и реализовывать такие важнейшие акты международного права, как Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.[339], Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г.[340], Европейская конвенция о пресечении терроризма от 27 января 1977 г.[341], Рамочная конвенция о трансграничном сотрудничестве между территориальными общинами и властями, Хартия местного самоуправления, Кодекс о социальной защите, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств.

Примером влияния норм права Совета Европы на структуру кодифицированных акта России являются изменения в ГПК РФ.

В отношении иностранного элемента в гражданском судопроизводстве ГПК РСФСР 1964 г. содержал ряд пробелов, некоторые из которых были учтены законодателем при разработке ГПК РФ, в частности:

появилась статья 400, содержащая нормы о порядке определения процессуальной правоспособности и процессуальной дееспособности иностранных граждан и лиц без гражданства с учетом положений международных договоров;

была создана глава 44, содержащая специальные нормы о подсудности дел с участием иностранцев (в ГПК РСФСР этому вопросу была посвящена всего одна статья 434, которая носила отсылочный характер);

статья 406 ГПК РФ включила в себя норму, предусматривающую оставление заявления без рассмотрения или его возвращение в случае нахождения в производстве суда другого государства аналогичного дела, принятого ранее к производству, если оно не относится к исключительной подсудности суда Российской Федерации;

значительно изменилась структура ГПК РФ по вопросу исполнения решений иностранных судов. В частности, в ГПК РСФСР в разделе VI содержалось лишь две статьи по этому вопросу (436, 437). В ГПК РФ в разделе V этому вопросу посвящена отдельная глава 45, состоящая из 9 статей.

Примером опосредованного согласования норм международного и российского права явилось включение в гл. 43 ГПК РФ ст. 408 «Признание документов, выданных, составленных или удостоверенных компетентными органами иностранных государств». В ГПК РСФСР 1964 г. такой статьи не было. Указанная статья включена под влиянием Гаагской Конвенции от 5 октября 1961 г.[342], отменяющей требование легализации иностранных официальных документов, вступившей в силу в СССР с 17 апреля 1991 г.[343], двухсторонних договоров, Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Минск, 22 января 1993 г.)[344], ратифицированной Федеральным законом от 4 августа 1994 г. № 16-ФЗ «О ратификации Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам»[345].

Другим примером влияния международного права на нормы ГПК РФ, и соответственно на его структуру, является право Совета Европы, одним из требований которого было изменение роли надзорной инстанции в интересах принципа правовой определенности.

Внесенный Верховным Судом РФ в Государственную Думу 25 декабря 2000 г. проект ГПК сохранял нормы, регулирующие деятельность должностных лиц суда по принесению протестов в порядке надзора[346].

Однако в ряде решений Европейского Суда по правам человека указывалось, что надзорное производство не является эффективным средством судебной защиты по смыслу п. 1 ст. 35 Европейской конвенции по правам человека, поскольку пересмотр дела в надзорном порядке в Российской Федерации не может инициироваться частным лицом, и возбуждение производства в порядке надзора относится к сфере дискреционного усмотрения определенных законом должностных лиц[347]. Законодатель учел данное требование международного суда и правом обжаловать судебные постановления в порядке надзора были наделены только лица, участвующие в деле, и лица, чьи права и законные интересы были нарушены судебным постановлением (п. 1 ст. 376 ГПК РФ).

Кроме того, Европейский Суд по правам человека в ряде решений[348] признал, что национальными судами было допущено нарушение ст. 6 § 1 Конвенции по правам человека, состоявшее в том, что использование надзорного производства в отношении вступивших в силу и юридически обязательных судебных решений нарушило принцип правовой определенности и, соответственно, право заявителей на доступ к суду[349].

Суд посчитал, что право тяжущейся стороны на судебную защиту своих прав и законных интересов будет носить иллюзорный характер, если правовая система государства допускает отмену судебного решения, ставшего окончательным и обязывающим, вышестоящим судом по протесту, принесенному должностным лицом государства.

Российское гражданское процессуальное законодательство восприняло требование международного суда и в настоящее время в целях обеспечения реализации принципа определенности внесен ряд изменений в ГПК РФ:

в статью 387 ГПК РФ внесены изменения[350], в соответствии с которыми основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в порядке надзора являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов. А Пленум Верховного Суда РФ в постановлении «О применении гражданского процессуального законодательства в суде надзорной инстанции в связи с принятием и введением в действие Федерального закона от 4 декабря 2007 г. “О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации”» дал разъяснение, что принцип правовой определенности предполагает, что суд не вправе пересматривать вступившее в законную силу постановление только в целях проведения повторного слушания и получения нового судебного постановления. Иная точка зрения суда надзорной инстанции на то, как должно было быть разрешено дело, не может являться поводом для отмены или изменения судебного постановления нижестоящего суда[351];

срок на обжалование судебного постановления в порядке надзора был сокращен сначала до одного года (п. 2 ст. 376 ГПК РФ)[352], а затем до шести месяцев[353];

условием обжалования в порядке надзора признано исчерпание лицами, перечисленными в ч. 1 ст. 376 ГПК РФ, иных способов обжалования судебного постановления до дня его вступления в законную силу. Как разъясняется в указанном постановлении Пленума Верховного Суда РФ, надзорная жалоба и представление прокурора на судебные постановления, не прошедшие стадию апелляционного или кассационного обжалования, подлежат возвращению без рассмотрения по существу определением суда на основании п. 5 ч. 1 ст. 379.1 ГПК РФ, как поданные с нарушением правил подсудности, установленных ст. 377 ГПК РФ.

К сожалению, все указанные изменения до настоящего времени носят незавершенный половинчатый характер. Конституционный Суд в качестве недостатков надзорной системы указал множественность надзорных инстанций, неопределенность сроков для отмены решений в порядке надзора, неопределенность оснований для такой отмены и возможность неоднократного «разворота» вступившего в законную силу решения суда[354]. Частично указанные недостатки были ликвидированы путем внесения изменений в ГПК РФ в декабре 2007 г.

Описанные выше акты международного права повлияли на структуру ГПК РФ. Однако на уровне раздела и главы изменения структуры были не существенными: изменения их наименований не имеют принципиального значения, основные изменения касались уровня статей и пунктов.

Помимо изменения структуры ст. 376, 377, в новый ГПК РФ были включены три принципиально новые статьи, которые отсутствовали в ГПК РСФСР, в частности, ст. 378, регламентирующая требования к содержанию надзорной жалобы или представлению прокурора, ст.380.1, регламентирующая действия суда надзорной инстанции после поступления надзорной жалобы или представления прокурора, ст. 379.1, посвященная вопросам возвращения надзорной жалобы или представления прокурора без рассмотрения по существу. С учетом влияния права Совета Европы на уменьшение роли надзорной инстанции исключена имевшаяся в предыдущем кодексе ст.323 о приостановлении исполнения решения, правом на которое был также наделен прокурор.

Следует отметить, что изменение порядка рассмотрения дела в надзорной инстанции в связи с требованиями права Совета Европы означает сближение его с апелляционной или кассационной инстанциями, что отражается и на структуре соответствующего раздела.

Другим наглядным примером влияния права Совета Европы на содержание, а значит и структуру кодифицированных актов России, являются изменения, внесенные в Федеральный закон «О высшем и послевузовском образовании»[355], под влиянием совместного заявления министров образования 29 стран «Зона европейского высшего образования», совершенного в г. Болонья 19 июня 1999 г.[356] Именно в этом документе, ставшем стартовой точкой Болонского процесса, была сформулирована его основная цель — установление к 2010 г. единого Европейского пространства высшего образования. Выполнение этой ключевой задачи было отражено в 10 известных позициях, которые определены основными документами Болонского процесса. Способами достижения данной цели, как известно, явились применение доступной для понимания и сопоставления системы степеней с выдачей Приложения к Диплому (Diploma Supplement); введение структуры обучения, базирующейся на двух основных циклах, соответственно первого и второго уровня (бакалавриат и магистратура); применение системы накопления и передачи кредитов — по модели ECTS; обеспечение мобильности студентов, аспирантов, преподавателей и административного персонала путем устранения препятствий к их свободному перемещению; поддержка европейского сотрудничества по вопросам обеспечения качества образования; поддержка необходимого уровня высшего образования в странах-партнерах.

29 декабря 2001 г. распоряжением Правительства РФ № 1756-р после общественного обсуждения и рассмотрения на заседаниях Государственного Совета и Правительства РФ была одобрена и введена в действие подготовленная Минобразованием России Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года.

Исходя из требований указанного международно-правового акта, были внесены изменения в статьи Федерального закона «О высшем и послевузовском образовании», а это, безусловно, повлекло изменение структуры самого кодифицированного акта. Существенным образом, например, изменилась структура ст. 6 «Уровни высшего профессионального образования, сроки и формы его получения», ст. 7 «Документы о высшем и послевузовском профессиональном образовании», ст. 20 «Работники высших учебных заведений» (в нее были внесены пп. 3.1, 3.2, устанавливающие правомочие вуза учреждать должность президента и определяющие его права).

Более того, в настоящее время Министерством образования и науки РФ разработана Концепция проекта Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»[357], в соответствии с которой подлежит признанию утратившим силу ряд кодифицированных актов, таких как Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-I «Об образовании»[358]; Закон РФ от 30 марта 1993 г. № 4693-I «О минимальном размере оплаты труда»[359]; Федеральный закон от «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Концепция устанавливает, что целью разработки законопроекта является обеспечение комплексной модернизации законодательства РФ в области образования, направленной на приведение его в соответствие с новыми общественными отношениями, возникающими в данной сфере, повышение эффективности механизма правового регулирования, создание правовых условий для обновления и развития российской системы образования в соответствии с современными запросами человека, общества и государства, потребностями развития инновационной экономики, международными обязательствами Российской Федерации в указанной сфере. А основной идеей законопроекта является установление системного и функционально более полного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере образования, обеспечение стабильности и преемственности в развитии законодательства, регулирующего данную отрасль, совершенствование законодательных основ отечественной системы образования, обеспечивающих ее эффективное функционирование и развитие в современных условиях.

Актуальность и своевременность задачи обновления законодательства в указанной области обусловлена, с одной стороны, динамичным развитием и процессами модернизации системы образования, с другой — ярко обозначившимся в последние годы разрывом между потребностями образовательной практики и ее законодательным обеспечением, снижением эффективности правового регулирования в сфере образования.

Изложенное позволяет говорить о том, что под влиянием международного права не просто вносятся изменения в действующее законодательство, но и могут быть приняты самостоятельные кодифицированные акты. Очевидно, что структура планируемого к принятию закона будет более сложной, нежели ныне действующих нормативных актов в сфере образования. К сожалению, Концепция не содержит даже примерной структуры данного законопроекта, что, на наш взгляд, служит ее существенным недостатком.

Как уже отмечалось, Россия является участником Содружества Независимых Государств (далее — СНГ). В соответствии с учредительными документами СНГ Совет глав государств принимает решения, обязательные для органов государств-членов. Межпарламентская Ассамблея СНГ принимает модельные законодательные акты, которые имеют нормативно-ориентирующий смысл не только для содержания, но и для структуры национальных законов. Таковы, например, законы «Об аудите», «О бухгалтерском учете и отчетности», «О банкротстве банков», « Об охране труда», «О государственной поддержке малого предпринимательства», «Об общественных объединениях», «Основы таможенных законодательств государств-участников СНГ», «О радиационной безопасности населения», «О коллективных договорах и спорах».

В литературе верно отмечается, что цель взаимодействия международного и национального права заключается в установлении такого соотношения двух правовых систем, при которых возможна реализация их общих приоритетов, воплощающаяся в правотворческом процессе через оптимальную унификацию норм двух систем. Международное право не стоит над российским, а только выступает фактором его прогрессивного развития. Нормы национальной правовой системы перенимают наиболее прогрессивные идеи, содержащиеся в нормах международного права[360].

В качестве важнейшего методического требования к подготовке законопроектов в российской законотворческой практике определена необходимость анализа международных договоров и общепризнанных норм международного права по теме законопроекта, изучения и анализа (преимущественно в сравнительном аспекте) зарубежного опыта законодательного регулирования в соответствующей сфере. Весьма полезной в этом отношении могла бы стать организация проведения экспертизы действующих российских законов с точки зрения соответствия их ратифицированным Российской Федерацией международно-правовым документам. Целесообразна, например, оценка важнейших кодифицированных актов финансового законодательства, Налогового кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ как актов, которые должны были разрабатываться с учетом российских финансовых обязательств и международного налогообложения доходов физических и юридических лиц в Российской Федерации. Специалисты уже сейчас отмечают, что Налоговый кодекс РФ, например, не включает принятые в мировой практике «общепризнанные» принципы налогового регулирования и контроля, такие как принцип оптимизации налогообложения, принцип возвратности на национальную территорию капиталов и налогов, полученных за рубежом, и др.

На основании изложенного можно сделать следующие выводы относительно роли международного права в модернизации структуры кодифицированных актов российского законодательства:

нормы международного права призваны оказывать позитивное влияние на содержание, а, следовательно, и структуру кодифицированных актов;

влияние норм международного права может пониматься в узком смысле (непосредственное указание в международно-правовом акте на необходимость изменения структуры кодифицированного акта государства) и широком смысле (влияние на структуру кодифицированного акта осуществляется опосредованным образом через указание на необходимость изменения норм российского права);

в узком смысле международное право практически не оказывает никакого влияния на структуру кодифицированных актов, весь объем влияния реализуется посредством требования международно-правовых норм об изменении содержания действующего законодательства (в широком смысле);

международный договор может оказать влияние на содержание, а значит и структуру российских актов, если он был заключен и одобрен с соблюдением всех правил, установленных как в международном, так и внутригосударственном праве;

общие принципы международного права оказывают существенное влияние на содержание системы права Российской Федерации, а, значит, и на структуру его источников;

влияние на структуру кодифицированных актов Российской Федерации оказывают только несамоисполняемые договоры;

самоисполнимые договоры выражаются, как правило, только во включении в кодифицированный акт российского законодательства статей, содержащих нормы-отсылки.

Таким образом, влияние международного права на формирование и совершенствование структуры кодифицированных актов имеет неоценимое значение благодаря специфическим приемам применения норм международного права в системе национального права.