Рекомендации по реализации технологии структурирования кодифицированных актов
Цель настоящих Рекомендаций заключается в содействии деятельности субъектов правотворчества по формированию качественной структуры кодифицированного акта.
I. Общие положения
1.
К основным понятиям и терминам, используемым в настоящих рекомендациях, относятся следующие:кодифицированный акт — это нормативный правовой акт, являющийся одновременно результатом правотворчества и систематизации законодательства, регулирующий обширную область общественных отношений, призванный технически оформить систему отраслей и институтов права, принимаемый в особой форме (основы законодательства, кодекс, устав и т. д.), направленный на преодоление несогласованности и дублирования разрозненных норм;
технология структурирования кодифицированного акта — осуществляемая в установленном порядке системная, целенаправленная деятельность компетентного субъекта по формированию качественной структуры кодифицированного акта с помощью научно обоснованного комплекса правотворческих действий, принципов, средств, приемов и правил;
показатели качества структуры кодифицированного акта — количественная характеристика свойств структуры кодифицированного акта, составляющих ее качество, рассматриваемая применительно к определенным условиям ее создания и использования;
структура кодифицированного акта — система объективно существующих элементов текста данного акта, объединенных устойчивыми связями, обеспечивающими его целостность и тождественность самому себе, то есть сохранение основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях;
элементы правового акта — реквизиты и элементы содержательной части текста;
реквизит правового акта — элемент правового акта, который предназначен для отражения юридических свойств (официального характера и юридической силы) и (или) идентификации (обозначения) правового акта, и не содержит регулятивных положений (предписаний);
элемент содержательной части кодифицированного акта – это элемент, включающий регулятивные (нормативные или ненормативные) положения (предписания) правового акта, а в отдельных случаях также положения, не имеющие регулятивного значения.
2. Технология структурирования кодифицированных актов осуществляется на основе принципов законности, научности, объективности, профессионализма, стабильности, непрерывности совершенствования, целесообразности и оперативности в нормотворческой деятельности.
3. Объектом технологии структурирования кодифицированных актов являются общественные отношения, связанные с подготовкой, оформлением и совершенствованием структуры рассматриваемых актов.
4. Предметом указанной технологии являются структуры проектов или уже принятых кодифицированных актов, на которые непосредственно направлены действия и операции субъекта нормотворчества.
5. Субъекты технологии структурирования кодифицированных актов — лица, наделенные соответствующей компетенцией на выполнение деятельности, связанной с созданием и изменением структуры кодифицированного акта (как правило, это государственные органы и должностные лица, осуществляющие нормотворчество, но в отдельных случаях в качестве таких субъектов могут выступать и юридические лица, не наделенные статусом государственного органа, например, при разработке ведомственных уставов).
6. Участниками указанной технологии являются отдельные лица, их объединения и организации, которые так или иначе содействуют ее субъектам.
7. Технология структурирования состоит из следующих этапов (стадий):
1) сбор нормативной предпроектной правовой информации;
2) подготовка непосредственно структуры кодифицированного акта;
3) доработка и корректировка структуры кодифицированного акта в ходе кодификационного процесса.
7.1. Сбор нормативной предпроектной правовой информации включает следующие операции:
7.1.1. Изучение разработчиком сущности такого правового явления, как кодифицированный акт.
7.1.2. Изучение системы отрасли (подотрасли, института) права, подлежащей кодификации.
7.1.3. Принятие решения относительно выбора вида и формы кодифицированного акта.
7.1.4. Изучение правил юридической техники, связанных со структурированием кодифицированных актов.
7.1.5. Анализ процессов систематизации законодательства соответствующей отрасли права.
7.1.6. Изучение требований международного права и судебной практики.
7.2. Подготовка непосредственно структуры кодифицированного акта включает в себя следующие операции:
7.2.1. Непосредственно создание структуры кодифицированного акта.
7.2.2. Отражение ее в концепции проекта кодифицированного акта.
7.2.3. Трансформация ее в проект кодифицированного акта.
7.3. Доработка и корректировка структуры кодифицированного акта в ходе кодификационного процесса состоит из следующих операций:
7.3.1. Изучение изменений, произошедших в системе отрасли (подотрасли, института) права, которую регулирует соответствующий акт.
7.3.2. Анализ недостатков структуры кодифицированного акта.
7.3.3. Изучение правил юридической техники, связанных с изменением структуры кодифицированных актов.
7.3.4. Учет требований международного права и судебной практики.
7.3.5. Внесение изменений в структуру кодифицированного акта.
8. К показателям качества структуры кодифицированного акта относятся: максимальное соответствие структуры акта системе кодифицируемой отрасли (подотрасли, института), единство, системность, целостность, согласованность, логическая завершенность, достижение оптимального уровня интеграции и дифференциации правовых предписаний, стабильность, доступность для всех групп правоприменителей.
II. Правила формирования
структуры кодифицированных актов
9. Структурирование кодифицированных актов должно осуществляться на основе предмета и метода правового регулирования, исходя из принципов кодификации.
10. Следует учитывать правила систематизации законодательства, а также использовать приемы его специализации (дифференциации и интеграции) и унификации.
11. Построение (структурирование) кодифицированных актов должно отражать объективные связи внутри системы права. Структура соответствующего кодифицированного акта в идеале должна совпадать с системой отрасли (подотрасли, института) права.
12. Количество и виды структурных элементов (как элементов содержательной части, так и реквизитов) должно быть оптимальным и соответствовать конкретным виду и форме кодифицированного акта, а также отражать структурные элементы системы кодифицируемой отрасли (подотрасли, института) права.
13. К реквизитам кодифицированных актов относятся изображение герба Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования; обозначение вида правового акта; заголовок (наименование) правового акта; подпись (подписи) уполномоченного лица (лиц); дата принятия; номер; гриф принятия закона законодательным органом и иные.
14. Реквизиты кодифицированного акта должны отвечать следующим требованиям:
14.1. Обозначение вида кодифицированного правового акта должно состоять из согласованных между собой наименований вида (формы) правового акта и органа, издавшего этот акт.
14.2. Заголовок кодифицированного правового акта формулирует тему (предмет регулирования) правового акта. Он должен быть точным и по возможности кратким. Каждый самостоятельный структурный элемент кодифицированного акта должен иметь свой заголовок, состоящий из обозначения вида структурного элемента без сокращения, порядкового номера и его названия. Заголовки могут отсутствовать в пунктах и подпунктах внутри статьи, а также пунктах и подпунктах внутри кодифицированного акта, если он не дробится на статьи.
14.3. Дату принятия кодифицированного правового акта в качестве его реквизита следует оформлять словесно-цифровым способом.
14.4. Кодифицированный акт должен иметь сквозную нумерацию. Все структурные элементы кодифицированного акта, за исключением абзаца, должны иметь порядковые номера. Предпочтительным является использование арабских цифр. Использование римских цифр возможно при нумерации крупных, немногочисленных элементов, а букв – при нумерации подпунктов в статье. Новым статьям (пунктам) правового акта, которыми дополняется ранее принятый правовой акт, следует присваивать номера, состоящие из номера статьи (пункта), после которой располагаются новые статьи (пункты), и присоединенных через дефис дополнительных порядковых номеров, начиная с первого.
Новым статьям (пунктам), включаемым в правовой акт после его последней статьи (пункта), присваиваются номера, следующие за номером последней статьи. Аналогичным способом присваиваются номера другим новым структурным элементам текста правового акта. Даже в случае многократного внесения изменений в кодифицированный акт недопустимо менять нумерацию статей.Нумерация кодифицированных правовых актов должна вестись отдельно для каждого вида в пределах данного года. Следует использовать сложную нумерацию, состоящую из разделенных дефисом цифры и буквенного индекса (К), позволяющего идентифицировать кодифицированный акт (для федеральных законов — «№ »-КФЗ (Кодифицированный федеральный закон), для постановлений Правительства РФ — «№ »-КПП и т. д.).
15. При создании кодифицированных актов применяются следующие элементы содержательной части: преамбула, часть, раздел, подраздел, глава, параграф, статья (пункт), пункт, подпункт, часть статьи, абзац, примечание, приложение, сноска.
16. Иерархия (соотношение) структурных элементов кодифицированного правового акта должна выглядеть следующим образом: статьи (пункты) правового акта могут объединяться в главы; главы в необходимых случаях могут включать параграфы, состоящие из статей (пунктов); главы объединяются в разделы; разделы в необходимых случаях могут включать подразделы, состоящие из глав; разделы могут объединяться в части. Части, разделы, подразделы, главы, параграфы правового акта должны включать в себя не менее двух структурных элементов текста следующего за ними уровня.
17. В кодифицированном акте, особенно законе, следует использовать такой структурный элемент, как преамбула. Структура преамбулы закона состоит из: а) перечня регулируемых вопросов, б) целевого направления закона и в) общей мотивации закона, его нормативного содержания. Преамбула не должна иметь заголовка и обозначения в виде слова «Преамбула». Она может состоять из абзацев. Кроме того, если речь идет о подзаконных кодифицированных актах, то в первичных правовых актах преамбула должна завершаться постановляющей фразой.
18. Часть правового акта — наиболее крупный структурный элемент. Его следует использовать только в больших по объему кодифицированных актах (кодексах, Основах законодательства и т.п.). Остальные кодифицированные акты целесообразно делить на более мелкие структурные элементы (разделы, главы и т. д. по нисходящей). В кодифицированном акте необходимо создавать только Общую, Особенную и Заключительную части (возможно вынесение заключительных и переходных положений во вводный закон), все остальные структурные элементы должны располагаться внутри этих частей. Построение кодифицированных актов, когда «Общая часть», «Общие положения» противопоставляются равным структурным элементам, не объединенным в Особенную часть, недопустимо. Также неверным является прием, когда Общая и Особенная части противопоставляются структурным единицам одного уровня.
19. В тексте кодифицированных актов следует избегать злоупотребления такими структурными элементами, как примечания к статьям, приложения, сноски. Приложения допустимы в подзаконных актах, в том числе актах ведомственного характера. Применение примечаний возможно при необходимости изменения объема действия юридической нормы. Возможно оформление через примечания исключений из правил, ограничительных и расширительных законодательных оговорок. Сноска является нежелательным структурным элементом.
20. Понятийный аппарат в случае небольшого объема кодифицированного акта следует располагать в специальной статье-глоссарии; при наличии большого объема определение понятий (терминов) следует осуществлять при первом их упоминании в тексте нормативного акта.
21. В структуре кодифицированного акта, который заменяет устаревшие малоэффективные нормативные предписания новыми, более существенными, должна иметь место специальная статья с указанием реквизитов законов и их структурных частей, признанных утратившими силу.
22. Положения о сроке и порядке вступления в действие кодифицированного акта либо о придании ему обратной силы, а также о приведении иных актов в соответствие с ним должны найти отражение в содержании и структуре данного акта.
Нормативные предписания указанного содержания следует включать в структуру специального акта о введении в действие кодифицированного акта, если это касается крупных кодифицированных актов (кодексов, Основ законодательства). Если кодифицированный акт имеет сложносоставную структуру, то положения указанного рода целесообразно включать в тот акт, которым утвержден кодифицированный акт.
Если же речь идет об узконаправленных кодифицированных актах, принимаемых в форме подзаконных актов и имеющих унитарную структуру, то указанные положения следует включать в отдельный структурный элемент данных актов (пункт, статью).