§ 3. Региональные правотворческие процедуры

Правотворчество является сложной деятельностью и протекает в рамках установленной нормами права процедуры. Наличие процедуры отражается в определениях категории правотворчества, существующих в науке.

Известно, что термин “процедура” (от лат. procedere - продвигаться) л

означает порядок рассмотрения, обсуждения, выполнения ряда последовательных мероприятий, действий в каком-либо сложном деле^[249]. Следовательно, под юридической процедурой понимается “особый нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности, обеспечивающий реализацию норм материального права и основанных на них материальных правоотношений, охраняемый от нарушений правовыми санкциями”^[250]. Можно привести и такое определение: “Юридическая процедура - это система последовательных юридически значимых действий, осуществляемых определенными субъектами с использованием допустимых

л

законом средств по организации и оформлению надлежащего осуществления материальных норм”^[251].

Социальная значимость юридических процедур выражается в том, что они: “1) способствуют повышению эффективности управления, наиболее целесообразному достижению планируемых действий; 2) дисциплинируют участников процедуры, устанавливая согласованность и предсказуемость их юридически значимых действий; 3) способствуют повышению ответственности должностных лиц, облегчают контроль за их деятельностью; 4) обеспечивают

оперативность и своевременность совершения тех или иных социально значимых действий; 5) служат своеобразной гарантией обеспечения прав и свобод личности, выработки законных, обоснованных и справедливых решений”^[252].

В зависимости от характера основного материального правоотношения выделяют материальную, процессуальную и правотворческую процедуры^[253].

В ходе осуществления правотворческой процедуры реализуется специфическое “право на правотворчество”, целью которого является формирование правовых норм. Следовательно, правотворческая процедура - это один из видов юридической процедуры, содержанием которого является формирование правовых норм.

По нашему мнению, региональная правотворческая процедура - это нормативно установленный алгоритм осуществления определенными региональными субъектами права юридически значимых действий по формированию правовых норм.

Категория “правотворческий процесс” является составной частью правотворческой процедуры. Существует и такая точка зрения, что “процедура правотворчества - это обязательный, юридически и логически обоснованный порядок действий, обеспечивающий принятие нормативного правового акта, соответствующего по содержанию мотиву и объекту правотворческого процесса”^[254]. -

Особой разновидностью юридической процедуры является юридический процесс. Юридический процесс - правовая форма деятельности, связанная с разбирательством юридического дела, выражающаяся в совершении операций с нормами права, осуществляемая только уполномоченными на то субъектами, результаты которой всегда закрепляются в процессуальных документах, которая вызывает объективную потребность в особом уровне нормативной регламентации - процессуальном праве, которая непосредственно связана с

107 необходимостью использования различных правил и приемов юридической техники^[255].

Стадия юридического процесса “выражается в совокупности процессуальных действий и процессуальных правоотношений, объединенных ближайшей целью и одновременно установленным законом порядком движения дела”^[256]. Можно констатировать расхождение законодательного процесса (как деятельности законодательного органа, урегулированной нормами права, то есть с формальной точки зрения) и законотворчества (как познавательной, информационной деятельности как самого законодательного органа, так и иных субъектов, то есть с содержательной точки зрения)^[257].

Правотворческий процесс - юридическая процедура, то есть урегулированная правом последовательность совершения правотворческих действий, которая складывается из определенных стадий^[258]. Правотворческий процесс представляет собой состоящий из отдельных стадий процесс подготовки, утверждения и официального оглашения отдельных нормативных правовых актов, процедуру их создания и придания им официального значения. Иначе говоря, это процесс технологии создания нормативного правового акта, состоящий из последовательных операций, в результате осуществления которых в правовую систему вливается новый официально действующий акт.

Правотворческий процесс представляет собой определенный официальный порядок осуществления юридически значимых действий, нечто процессуально оформленное и юридически опосредованное^[259].

Современному региональному правотворческому процессу присущи все традиционные его стадии. , Но в него привнесены отдельные детали, обусловленные местными особенностями, инициативой региональных

правотворческих органов, уровнем развития и применения демократических институтов в том или ином субъекте Российской Федерации.

Правотворческий процесс включает в себя несколько элементов: 1) познание, изучение и анализ явлений и процессов, допускающих или требующих правовой регламентации; 2) определение органа или иного субъекта, который вправе принять тот или иной правовой акт; 3) выбор формы предполагаемого акта; 4) подготовка текста формы; 5) принятие или изменение его в рамках соответствующих процедур”^[260].

В литературе высказывается различное понимание совокупности стадий, составляющих правотворческий процесс. Многие авторы уделяют внимание лишь законодательному процессу. Так, обращается внимание, что законодательный процесс выступает частью правотворческого процесса и включает в себя четыре основные стадии: законодательную инициативу; обсуждение законопроекта; принятие закона; обнародование закона^[261]. В других случаях правотворческий процесс рассматривается более широко, как процесс создания нормативного правового акта, и представляет собой совокупность последовательных организационных действий, которые регулируются конституционными и иными юридическими нормами.

Правотворческий процесс рассматривается и как совокупность шести стадий, относящихся ко всем видам правотворческого процесса: 1) принятие решений о внесении изменения в действующую систему права; 2) подготовка проекта нормативно-правового акта либо доработка проекта, внесенного в порядке правотворческой инициативы; 3) рассмотрение проекта нормативно­правового акта правотворческим органом; 4) обсуждение и согласование проекта заинтересованными лицами; 5) принятие нормативно-правового акта; 6) опубликование нормативношравового акта^[262].

Многообразие точек зрения на правотворческий процесс обусловлено как наличием разнообразного законодательства, регламентирующего порядок

создания нормативных правовых актов (отличаются стадии разработки и принятия законов и подзаконных актов, правовых актов судебных и административных органов), так и различными критериями анализа совокупности стадий правотворческого процесса (например, в зависимости от видов субъектов правотворчества).

Правотворческому процессу уделено много внимания в региональных нормативных правовых актах. Одним из наиболее детально разработанных региональных нормативных правовых актов, посвященных вопросам правотворчества, является Закон Свердловской области “О правовых актах в л

Свердловской области” от 10.03.1999 года № 4-03. Данным Законом правотворческий процесс определен как урегулированный нормативными правовыми актами порядок осуществления правотворческой деятельности, включающий внесение в правотворческий орган (вынесение на референдум), рассмотрение, принятие, подписание, опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов (статья 28).

Основными видами регионального правотворческого процесса являются: региональный законодательный процесс; процесс принятия подзаконных региональных нормативных правовых актов; процесс принятия нормативных договоров. Каждый из указанных видов регионального правотворческого процесса имеет свою специфику, что мы и рассмотрим далее.

Одним из редких случаев, когда в региональном нормативном акте закреплены как стадии законодательного процесса, так и стадии правотворческого процесса в целом, является Закон Свердловской области “О правовых актах Свердловской области” от 10.03.1999 года № 4-03.

по рассмотрение проекта нормативного правового акта и его принятие; 3) подписание и официальное опубликование нормативного правового акта; 4)

*

вступление в силу нормативного правового акта. Отдельные виды правотворческого процесса могут иметь иное количество стадий”.

Стадиями законодательного процесса согласно статьи 30 данного Закона являются: 1) внесение проекта областного закона (законопроекта) в Областную Думу Законодательного Собрания Свердловской области - стадия законодательной инициативы; 2) предварительное рассмотрение законопроекта в комитетах и комиссиях Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области; 3) рассмотрение законопроекта Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области; 4) предварительное рассмотрение законопроекта в комитетах и комиссиях Палаты Представителей Законодательного Собрания Свердловской области; 5) одобрение закона Палатой Представителей Законодательного Собрания Свердловской области; 6) подписание и обнародование закона Губернатором Свердловской области; 7) вступление закона в силу”.

Виды и стадии правотворческого процесса закреплены также новым законом Ханты-Мансийского автономного округа от 25.02.2003 г. № 14-03 “О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа” (ст.ст. 23,24). •

Совокупность процедур составляет стадии законодательного процесса, то есть относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу^[263].

На наш взгляд, региональный правотворческий процесс можно определить как урегулированную региональными правовыми нормами последовательность совершения правотворческих действий, состоящую из совокупности следующих стадий: региональная правотворческая инициатива; подготовка и обсуждение нормативного правового акта субъектами

регионального правотворчества; принятие регионального нормативного правового акта; подписание, опубликование и вступление в силу регионального нормативного правового акта.

“Специфика каждой стадии правотворческого процесса зависит от субъекта и результата правотворчества (создаваемого юридического текста) и должна быть подчинена его единой цели - позитивации собственно права. Именно это требование - обеспечение правового характера (правости, юридичности) норм, объективируемых в том или ином источнике, ... и составляет основной принцип правотворчества, предопределяющий особенности его субъектов и процедур”^[264].

Рассмотрим вышеуказанные стадии регионального правотворческого процесса.

Сначала дадим краткую характеристику регионального законодательного процесса. Подробное освещение данного вопроса не является целью данного исследования. Вышеуказанный вопрос достаточно широко обсуждается в последние годы^[265].

Правотворческий процесс субъектов Российской Федерации начинается с правотворческой инициативы.

Под региональной правотворческой инициативой понимается юридически предусмотренная возможность внесения управомоченными государственными органами, должностными лицами, субъектами гражданского общества соответствующего субъекта Российской Федерации предложения в законодательный орган субъекта Российской Федерации о необходимости принятия, изменения либо отмены конкретного нормативного правового акта. Реализуется правотворческая инициатива в двух формах: в форме внесения законодательного предложения либо в форме внесения проекта нормативного правового акта. Мы называем инициативу правотворческой

потому, что вносимый в порядке инициативы проект нормативного правового акта может найти свое объективированное выражение не только в форме закона, но и в форме другого вида нормативного правового акта.

Региональная правотворческая инициатива носит двоякий характер: с одной стороны, она осуществляется во внутрирегиональном правотворческом процессе, с другой, - имеет внешнее проявление, так как законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации имеют право законодательной инициативы в Государственную Думу Российской Федерации.

Большинство нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации посвящены регламентации основного вида правотворческого процесса - законодательного. Круг субъектов законодательной деятельности в регионах неодинаков и устанавливается ими самостоятельно в нормативных правовых актах, регулирующих процедурные правила принятия актов. Законодательство субъектов Российской Федерации в отличие от федерального л законодательства расширяет перечень субъектов законодательной инициативы.

Можно отметить, проанализировав региональные нормативные правовые акты, что к субъектам права законодательной инициативы в регионах отнесены депутаты законодательного органа и главы администраций (президенты) субъектов Российской Федерации, правительства (Республики Адыгея, Саха (Якутия), Оренбургская, Саратовская, Свердловская области и др.), председатели законодательных органов (Республика Коми, Липецкая, Пензенская, Рязанская, Тамбовская области), комитеты и постоянные комиссии законодательных органов регионов, каждая из палат двухпалатного законодательного органа (Республика Башкортостан, Свердловская область), президиум (совет) законодательного органа (Республики Мордовия, Татарстан, Брянская область и др.), органы судебной власти субъектов Российской Федерации: конституционный (уставной) суд, верховный (областной) суд, арбитражный суд субъекта Российской Федерации, прокуроры (Республики Мордовия, Татарстан, Хабаровский край, Вологодская, Воронежская,

из

Ивановская, Саратовская, Свердловская области и др.), избирательные комиссии субъектов Российской Федерации (Алтайский край, Орловская, Ростовская, Самарская, Ульяновская области и др.), представительные органы местного самоуправления (Алтайский край, Липецкая, Саратовская области и др.), профсоюзные организации региона (Алтайский край, Саратовская область и др.).

Единичные случаи - право законодательной инициативы принадлежит начальнику УВД, аппарату _ законодательного органа (Приморский край), комитету парламентского контроля (Республика Татарстан), полномочному представителю Президента Российской Федерации по вопросам его ведения (Ульяновская область), почетным гражданам города (Санкт-Петербург), республиканским органам политических партий и общественных движений (Республика Саха (Якутия) и др.

Значительное число субъектов Российской Федерации установили такую форму непосредственного участия граждан в осуществлении государственной власти как народную правотворческую инициативу, что, несомненно, можно только приветствовать. Народная правотворческая инициатива позволяет выявить реальные общественные потребности в правовом урегулировании тех или иных отношений, учесть интересы групп граждан, формировать правовую активность населения соответствующего региона. Данный институт рассмотрим поподробнее в связи с тем, что он является определенным новшеством, присущим региональному правотворческому процессу.

В литературе справедливо отмечается, что необходимо стимулировать желание граждан и неправительственных организаций участвовать в процессе разработки законодательства для того, чтобы они почувствовали свой вклад в законотворческую работу^[266]. ’

Россия остается еще закрытым обществом с недостаточной критичностью, неумением обосновывать свои решения на совместном

обсуждении и безверием _tв возможности собственного интеллекта^[267]. Правотворческая инициатива народа, общества может стать реальной формой участия населения региона в процессе создания определенной правовой среды в регионе, способом изменения ситуации, положения дел в регионе, “средством преодоления политического отчуждения власти от народа”^[268]. Региональное законодательство о народной правотворческой инициативе способствовало бы усилению социальных факторов правотворчества.

Но институт народной инициативы - один из наиболее слабо разработанных отечественной наукой и носит декларативный характер. Статья 6 Федерального Закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ (ред. 19.06.2004) содержит факультативную для субъектов Российской Федерации норму о том, что общественным объединениям, гражданам, проживающим на территории субъекта Федерации, в соответствии с Конституцией (уставом) данного субъекта может быть предоставлено право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти данного субъекта Российской Федерации. Кроме того, институт правотворческой инициативы граждан закреплен в статье 26 Федерального

*

Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. 12.08.2004). Между тем данный институт развит за рубежом во многих странах (например, если брать во внимание региональный уровень, то он закреплен конституциями 24 штатов США, ряда земель ФРГ, кантонов Швейцарии). К концу 2003 года конституции (уставы) более трети субъектов Российской Федерации закрепили право народной правотворческой инициативы в представительном (законодательном) органе государственной власти соответствующего субъекта Федерации. Но региональные акты, посвященные народной правотворческой

инициативе, касаются чаще всего уровня муниципального правотворчества^[269]. Практически в России отсутствует опыт рассмотрения и принятия нормативных правовых актов в порядке народной инициативы. Одним из единичных примеров попытки инициировать принятие нормативного правового акта на региональном уровне является постановление Государственного Собрания Республики Мордовия от Ol августа 1997 года № 952 от отказе в регистрации инициативы группы граждан о проведении республиканского референдума по вопросу о внесении изменений в Конституцию Республики Мордовия.

Но значимость института народной правотворческой инициативы, на наш взгляд, бесспорна именно на региональном уровне. Этот институт наиболее эффективен на уровне субъекта Федерации или муниципальном уровне, так как “сохраняется прямая связь между предметом инициативы и непосредственными жизненными интересами граждан”^[270].

Содержанием конституционно-правового института народной (гражданской) инициативы является совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих порядок осуществления в виде обязательной для рассмотрения в установленном законом порядке гражданской инициативы, направленной на принятие органом государственной власти или местного самоуправления в пределах установленной компетенции нормативно-правового акта, не противоречащего Конституции Российской Федерации и законам, или решения им в иной форме общественно значимого вопроса, содержащегося в

предложении граждан^[271]. Например, в Указе Президента Республики Адыгея от 0912.1996 года № 210 (ред. 18.09.2003) “О праве граждан Российской Федерации, проживающих на территории Республики Адыгея на инициирование принятия нормативных правовых актов” говорится следующее: “Граждане Республики Адыгея, их объединения в целях урегулирования проблем в разных сферах общественной жизни, а также социально­экономических и политических вопросов имеют право инициировать принятие любого нормативного правового акта Республики Адыгея и адресовать его Президенту Республики Адыгея в установленном настоящим Указом порядке. Инициатива граждан, их объединений вносится Президенту Республики Адыгея в письменной форме и должна содержать четкие предложения по нормативной регламентации конкретной сферы общественных отношений и мероприятия по разрешению выявленной проблемы”.

Народная правотворческая инициатива является одним из институтов л

демократии. Она может быть реализована двумя путями: путем референдума либо путем внесения проекта нормативного правового акта или предложения о разработке данного акта в представительные (законодательные) органы власти. Следует также отметить, что региональные акты о народной инициативе касаются прежде всего именно законодательного процесса.

В литературе выделяется четыре варианта института инициативы: 1) инициатива как институт прямой демократии: а) инициативные предложения граждан в соответствии с процедурой, предусмотренной законодательством, выносятся на народное голосование минуя представительный орган государственной власти; б) инициативные предложения граждан в соответствии с процедурой, предусмотренной законодательством, вносятся в представительный орган государственной власти для предварительного обсуждения, а затем выносится на народное голосование; 2) инициатива как смешанный институт прямой и представительной демократии: а) инициативные

предложения граждан вносятся в представительный орган государственной власти для их рассмотрения и принятия. В случае несогласия представительного органа принять предложения без существенных изменений они выносятся на народное голосование; б) инициативные предложения граждан вносятся в представительный орган государственной власти, который рассматривает их и самостоятельно принимает по ним решения^[272]. Субъекты Российской Федерации в большинстве случаев используют последний вариант, то есть принимают по результатам рассмотрения народной правотворческой инициативы самостоятельное решение (это зафиксировано, например, в нормативных правовых актах таких регионов как г. Москва, Калужская область, Нижний Новгород и Новосибирск (на муниципальном уровне)). Таким образом, представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные органы предпочитают оставлять за собой решение по проекту правового акта, инициированного гражданами, что снижает возможность самостоятельного принятия гражданами решений по существу рассматриваемого вопроса. Участие граждан в правотворчестве опосредованное.

Одним из субъектов Российской Федерации, уделившим большое внимание институту народной инициативы, является Алтайский край. Закон Алтайского края “О народной законодательной инициативе в Алтайском крае” от 11.02.2002 года № З-ЗС подробно рассматривает порядок и условия осуществления народной законодательной инициативы. В данном случае используют комбинацию из двух рассмотренных выше вариантов инициативы. При условии успешного осуществления народной законодательной инициативы краевой Совет народных депутатов обязан принять нормативный

л

правовой акт либо вынести его на референдум Алтайского края.

Народная законодательная инициатива в Алтайском крае является формой непосредственного осуществления жителями Алтайского края

. 118 государственной власти посредством внесения ими в Алтайский краевой Совет народных депутатов проекта закона Алтайского края или иного нормативного правового акта по предметам ведения Алтайского края или совместного ведения Российской Федерации и Алтайского края для последующего его принятия на референдуме Алтайского края или принятия краевым Советом народных депутатов (статья 1 Закона). В Законе также указаны гарантии осуществления народной законодательной инициативы (глава 4).

Закон предусматривает ответственность за нарушения настоящего закона (глава 4), но, к сожалению, конкретные меры ответственности не указаны, дана только отсылочная норма. Положительным примером служит Закон Калужской области “О народной правотворческой инициативе” от 03.06.1996 года № 24 (ред. 10.02.2003), в котором перечислены меры ответственности за неисполнение данного закона (статья 14), что, на наш взгляд, усиливает действие норм о народной правотворческой инициативе.

Если проанализировать нормативные правовые акты, посвященные народной правотворческой инициативе, то можно выявить, что субъектами данного института являются гражданин, группа граждан, объединений граждан, проживающие постоянно или преимущественно в данном регионе и обладающие активным избирательным правом.

В России существуют два подхода к определению легитимного количества граждан, имеющих право поддержать правотворческую инициативу: установление абсолютного числа граждан, выступающих в поддержку инициативы и относительного - процентного состава от числа зарегистрированных избирателей. Например, Закон Алтайского края от 11.02.2002 года № З-ЗС “О народной законодательной инициативе в Алтайском крае” закрепляет, что ходатайство о возбуждении процедуры народной законодательной инициативы должно быть поддержано другими гражданами в

л

количестве не менее 300 человек (статья 7). В соответствии с Законом Калужской области от 03.06.1996 года № 24 (ред. 10.02.2003) “О народной правотворческой инициативе” (статья 9) народная правотворческая инициатива

вносится в Законодательное Собрание Калужской области субъектами народной правотворческой инициативы через депутата Законодательного собрания по соответствующему округу. Для внесения народной правотворческой инициативы через депутатов Собрания необходимо собрать не менее 1000 подписей избирателей избирательного округа, по которому избирался соответствующий депутат законодательного Собрания. В Новосибирской области зафиксировано значительно большее число: “правом законодательной инициативы в областном Совете депутатов обладают не менее 20 000 граждан Российской Федерации, проживающих на территории Новосибирской области и обладающих избирательным правом” (статья 2 Закона Новосибирской области от 12.11.1998 года № 29-03 “О

законодательной деятельности в Новосибирской области”).

Другой подход можно увидеть на примере Закона от 28.12.1994 года (ред. 31.12.2003) “О местном самоуправлении в Воронежской области”, который закрепляет, что число подписей, необходимых для внесения народной инициативы, определяется в Уставе муниципального образования, но минимально необходимое количество граждан не может превышать 1% от числа избирателей муниципального округа, зарегистрированных на последних по времени выборах (статья 21). Такая же позиция отражена и в Решении Совета г. Новосибирска от 19 мая 1999 года № 229 “О положении “О л

правотворческой инициативе населения в городе Новосибирске”, где установлено такое же число - не менее 1% подписей избирателей, зарегистрированных на момент проведения последних муниципальных выборов или последнего городского референдума. В Законе Липецкой области от 27.03.1997 года№ 64-03 (ред. 16.12.2003) закреплено, что субъектом права законодательной инициативы может быть группа избирателей численностью не менее 2% от общей численности избирателей (статья 12).

Существуют как сторонники, так и противники предоставления гражданам права прямого правотворчества. Аргументом “за” является то, что общественная инициатива повышает гражданскую ответственность,

способствует усилению заинтересованности граждан в разрешении в общих, актуальных для данного региона проблем. Противники данного права считают, что граждане не компетентны в разрешении многих вопросов, подрывается авторитет законодательных органов, отсутствует детальное и взвешенное обсуждение проектов нормативных правовых актов. Но значение института правотворческой инициативы нельзя ни преувеличивать, ни преуменьшать. Обращение к народной законодательной инициативе целесообразно лишь тогда, когда какой-нибудь вопрос не может быть разрешен посредством обычной законодательной процедуры^[273].

При внесении в региональный законодательный орган текста законопроекта необходимо представление и ряда сопровождающих его документов: пояснительной записки, справки о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования, перечня нормативных правовых актов, подлежащих изменению, дополнению или отмене в связи с принятием данного законопроекта, предложений о разработке нормативных правовых актов, необходимых для реализации данного закона, финансово-экономическое обоснование проекта закона.

Некоторые субъекты Российской Федерации закрепили положение о подготовке проектов нормативных правовых актов на конкурсной или договорной основе, а также подготовке альтернативных проектов нормативных правовых актов несколькими учеными, специалистами, организациями (Алтайский край, Краснодарский край, Томская область), что можно отметить как положительный момент регионального правотворческого процесса, так как возможность выбора проекта нормативного правового акта из нескольких способствует и повышению качества принимаемого нормативного правового акта. Верно подмечено, что “здоровая научная конкуренция, многообразие высказанных идей являются позитивными сторонами правотворчества”^[274].

Также положительным явлением регионального правотворчества является закрепление рядом субъектов Российской Федерации пакетной методики подготовки и принятия нормативных правовых актов, то есть одновременно с разработкой и принятием основного нормативного правового акта разрабатываются и принимаются нормативные правовые акты, развивающие и конкретизирующие его положения (Томская область).

Стадия подготовки законопроекта завершается его представлением в правотворческий орган для обсуждения. Законодательная инициатива подлежит обсуждению законодательным органом субъекта Российской Федерации, по результатам которого принимаются следующие решения: принять законодательную инициативу и включить в план законотворческих работ; обоснованно отклонить законодательную инициативу; направить проект нормативного правового акта на научную экспертизу.

Процедура подготовки и принятия законов субъектов Российской Федерации в целом соответствует федеральной.

Принятию нормативного правового акта предшествует включение проекта акта в план законопроектных работ законодательного органа субъекта Российской Федерации. Затем он подвергается научной экспертизе (финансовой, юридической, экологической и т.п.). На данной стадии целесообразно составление прогноза эффективности норм права, в ходе которого решаются следующие взаимосвязанные задачи: “1) определить степень соответствия целей проекта или проектируемых норм права юридическими социальным закономерностям; 2) выявить качество текста проекта нормативно-правового акта или отдельных норм права; 3) установить

л

систему социально-правовых факторов, которые будут негативно или позитивно влиять на действие проектируемых норм права и степень такого влияния; 4) составить прогноз”^[275]. Следует согласиться, что, “составление прогнозов эффективности норм права является необходимым этапом

деятельности по проектированию законов и иных нормативно- правовых актов”^[276].

Еще раз подчеркнем важность проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, осуществляемой органами Министерства юстиции Российской Федерации, о которой мы говорили ранее в работе. В Рекомендациях по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации^[277] обращается внимание, что в целях повышения уровня юридической экспертизы в отдельных наиболее сложных случаях в установленном порядке либо по согласованию к ее проведению могут привлекаться научные и иные организации. Здесь же указаны критерии оценки нормативного правового акта, признаки несоответствия данного акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Кроме того, рекомендуется оценить соблюдение правил юридической техники при подготовке нормативного правового акта.

Стадия подготовки и обсуждения регионального законопроекта включает в себя предварительное рассмотрение и обсуждение законопроекта комитетами (постоянными комиссиями) законодательного органа субъекта Федерации, рассмотрение и обсуждение законопроекта в первом чтении, доработку законопроекта комитетами и комиссиями после первого чтения, рассмотрение и обсуждение законопроекта во втором чтении. В ряде субъектов Российской Федерации осуществляется доработка законопроекта после второго чтения и рассмотрение его в третьем чтении (Волгоградская область).

Подготовка законопроектов - “один из важнейших и наиболее фундаментальных институтов законотворческого процесса, обеспечивающий высокий качественный уровень законодательства в целом и сохранение известной преемственности в ходе изменения законов, способный

123 .

предотвратить ряд нежелательных последствий в процессе обновления законодательства”^[278].

Одним из новшеств правотворческого процесса, законодательно закрепленном на региональном уровне, является институт лоббизма (Краснодарский край). Лоббизм - весьма распространенное явление в правотворческом процессе. Лобби - это промышленные и финансовые группы, общественные движения и объединения, стремящиеся оказывать систематическое целенаправленное влияние как на законотворческую деятельность, так и на процессы реализации принятых законов и административных актов^[279]. '

Лоббизм неизбежен и имеет как позитивные, так и негативные стороны и многие государства легализируют данный процесс. “Каждый проект нормативного правового акта - это продукт либо согласия, либо борьбы, либо компромиссов. И лоббирование - это естественное явление в правотворчестве, защита интересов социальных слоев, отдельных экономических крупных организаций и даже конкретных лиц”^[280]. Но использование недопустимых средств может привести к правотворческому произволу.

Согласно Закона Краснодарского края “О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края” от 06.06.1995 года (ред. 06.04.1999) лоббизм в правотворчестве края есть деятельность специально уполномоченных на то лиц по информационному воздействию с правотворческим органом края с целью выражения интересов соответствующих организаций в региональном правотворчестве.

Третьей стадией регионального законодательного процесса является принятие закона. Принимаются региональные законы, как правило, в двух чтениях. Но некоторые субъекты Российской Федерации установили процедуру принятия законов в трех чтениях (Белгородская, Свердловская области). Порядок принятия нормативных правовых актов закреплен обычно в

регламентах и положениях о деятельности правотворческого органа субъекта Российской Федерации. Но некоторые регионы закрепили нормы, регулирующие правотворческие процедуры, в тексте законов о нормативных правовых актах субъекта Федерации (Свердловская область).

Законы субъектов Российской Федерации принимаются на заседании (сессии) большинством депутатов законодательного органа (каждой, из палат). Но большинство может быть различным: от установленного (общего) числа депутатов, от числа избранных депутатов, а также простым либо квалифицированным. Квалифицированным большинством голосов принимаются конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, а также поправки (изменения и дополнения) к ним.

Завершающей стадией регионального законодательного процесса является подписание, опубликование и вступление в силу регионального нормативного правового акта. Общие принципы порядка обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации установлены в статье 8 Федерального Закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ (в ред. 19.06.2004) “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”, закрепляющей, что порядок обнародования конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации. Основываясь на федеральном законодательстве, субъекты Российской Федерации наиболее важные положения, касающиеся опубликования законов и иных нормативных правовых актов, закрепили в своих Конституциях и Уставах. Вопросы опубликования получили более детальное отражение в специальном региональном законодательстве. Как правило, субъекты Российской Федерации приняли законы “О порядке опубликования и

вступления в силу нормативных правовых актов” (Вологодская, Воронежская, Тамбовская, Самарская, Сахалинская области, и др.)^[281].

Подписываются законы главой администрации (Липецкая область, Краснодарский край), губернатором области (Саратовская, Свердловская области), Президентом республики (Республика Саха (Якутия)).

Вступает закон в силу на территории субъекта Российской Федерации по истечении семи (Краснодарский край, Липецкая, Свердловская области), десяти (Алтайский край), пятнадцати (Саратовская область) дней после дня официального опубликования, с момента их опубликования (Вологодская, Мурманская области, Республика Саха (Якутия)). Например, в статье 7 Закона Мурманской области “О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти Мурманской области” от 31.05. 1995 г. № 6-01-ЗМО (ред. 04.05.2000) закреплено, что “законы Мурманской области и иные нормативные правовые акты, принятые органами государственной власти Мурманской области, вступают в силу после их официального опубликования в любом из изданий, указанных в статье 5 настоящего закона, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 и 3 настоящей статьи. Законы Мурманской области и иные нормативные правовые акты, принятые органами власти Мурманской области, по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования. Акты законодательства о налогах и сборах вступают в силу в порядке, предусмотренным статьей 5 Налогового кодекса Российской Федерации”.

В статье 8 Закона Тамбовской области от 31.01.1997 года № 88-3 “О порядке опубликования и вступления в силу законов области, постановлений и

¹²⁶ .

иных нормативных актов * Тамбовской областной Думы” закреплено следующее положение: “Законы области, постановления и иные нормативные акты областной Думы вступают в силу на всей территории области по истечении десяти дней после их официального опубликования, если самими законами, постановлениями и иными нормативными актами не установлен другой порядок вступления их в силу. Закон области, принятый на всенародном голосовании (референдумом области), вступает в силу со дня опубликования решения референдума. Законы и иные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования-(обнародования)”. Но вступление законов в силу с момента их опубликования вряд ли можно считать положительным явлением, так как из-за отсутствия условий для ознакомления с содержанием вновь принятых правовых норм происходит ущемление интересов субъектов права. Кроме того, Федеральный Закон от 06 октября 1999 года (в ред. 19.06.2004) “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” специально оговаривает, что законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

В регионах определены и источники, опубликование в которых считается официальным (газеты “Алтайская правда”, “Саратовские вести, “Кубанские новости” и т.д.). Кроме того, законы могут быть опубликованы в других печатных изданиях, обнародованы через средства массовой информации, выходят в свет в виде отдельных изданий (Собраний правовых актов региона).

В науке выделяют также и прямой правотворческий процесс, под которым понимается “юридически установленная процедура деятельности субъектов прямого народовластия применительно к приданию юридической силы непосредственно выраженной воле граждан, порядку формирования и закрепления такой воли в общеобязательных юридических предписаниях,

упорядоченной системе стадий деятельности по установлению, изменению или отмене правовых норм”¹. Данный процесс состоит из двух основных стадий: “1) предварительное формирование непосредственной воли граждан, что внешне находит выражение в создании проекта нормативного акта; 2) официальное придание юридической силы непосредственной воле граждан, ее воплощение в правовых нормах. На данной стадии проект нормативного акта превращается в правовой акт, имеющий общеобязательный характер. Каждая из основных стадий подразделяется на ряд самостоятельных стадий. Стадия предварительного формирования непосредственной воли граждан (создание проекта нормативного акта) состоит в принятии решения о разработке проекта и подготовке его текста. Стадия официального предоставления юридической силы непосредственной воле граждан в свою очередь состоит из двух отдельных стадий: официального одобрения проекта, принятия нормативного акта и официального обнародования (опубликования) принятого акта”^[282][283].

Учитывая вышеизложенное, по нашему мнению, под прямым правотворческим процессом понимается нормативно урегулированная последовательность осуществления юридически значимых действий двумя видами субъектов правотворчества: непосредственно народом и представительными (законодательными) органами государственной власти, в результате реализации которой непосредственно выраженная водя народа найдет свое объективированное выражение в норме права. Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации референдум и свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа. Принятие законов путем референдума урегулировано как на федеральном, так и на региональном уровнях^[284].

На наш взгляд, прямому правотворческому процессу присущи те же стадии, что и законодательному, но их содержание будет иметь определенные

особенности: правотворческая инициатива; разработка проекта нормативного правового акта либо определение действующего нормативного акта, подлежащего изменению; принятие решения путем референдума; опубликование и вступление в силу. •

Другим видом регионального правотворческого процесса является процесс принятия подзаконных региональных нормативных правовых актов. “В целом природа нормотворчества представительных органов и исполнительно-распорядительных органов государственной власти и с содержательной, и с формальной точек зрения является однотипной. В то же время трудно переоценить особую роль и практическое значение решения вопроса разграничения законодательной деятельности и административного нормотворчества”^[285].

Высшие должностные лица государственных органов исполнительной власти (Президенты республик, губернаторы, главы администраций), правительство субъектов Федерации, иные органы исполнительной власти, избирательные комиссии (Вологодская область) осуществляют подзаконное правотворчество, отличающееся рядом особенностей. Главное - то, что правотворческая инициатива исходит не от соответствующего органа исполнительной власти, а от законодателя. Нормативные правовые акты принимаются на основе и во исполнение законов, то есть занимают более низкую ступень в иерархии правотворчества. Подзаконное правотворчество также складывается из определенных стадий и является более оперативным и динамичным по целям подготбвки и принятия актов.

Каждый орган самостоятельно в пределах полномочий, определенных законодателем, и в рамках бюрократических процедур определяет порядок подготовки, согласования, рассмотрения проектов актов и их принятия и подписания. Например, постановлением главы администрации Краснодарского края от 09.09.2003 года № 885 утверждено Положение о порядке подготовки

правовых актов главы администрации Краснодарского края, где довольно подробно изложены вопросы порядка подготовки проектов нормативных актов, согласования, подписания, регистрации правовых актов. Указом главы Администрации (Губернатора) Ростовской области от 05.02.2002 г. № 9 (ред. 17.05.2002) утвержден Регламент Администрации Ростовской области, который определяет, что акты главы администрации (губернатора) области издаются в форме указов, распоряжений, Администрация принимает постановления и распоряжения. Регламент определяет и процедуру подготовки нормативных правовых актов исполнительными органами государственной власти области.

Например, закон Липецкой области “О нормативных правовых актах Липецкой области” от 27.03.1997 года № 64-03 (ред. 16.12.2003) в статье 17 устанавливает, что перечни субъектов права внесения проектов постановлений областного Совета депутатов, администрации области, ее главы устанавливаются соответственно Регламентом областного Совета депутатов и главой администрации области. '

*

В отличие от законов, подлежащих процедурному рассмотрению, подзаконные нормативные правовые акты в большей степени лишь согласовываются. На наш взгляд, можно назвать следующие стадии принятия подзаконных нормативных правовых актов: а) правотворческая инициатива; б) разработка проекта подзаконного нормативного акта; в) согласование; г) подписание, регистрация и вступление в силу.

В системе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации существуют и органы отраслевого и межотраслевого управления и регулирования (министерства, комитеты, департаменты и т.д.), сферой

«■

действия актов которых являются отраслевые и функциональные вопросы. Данные органы издают акты, основываясь на актах глав субъектов Российской Федерации и высших органов исполнительной власти. Общие правила подготовки и принятия актов министерств и ведомств содержатся в положении о порядке подготовке ведомственных актов либо в положении о конкретном министерстве.

Несомненно положительной характеристикой регионального законодательства является закрепление необходимости официального опубликования подзаконных нормативных правовых актов (актов органов исполнительной власти), что является условием вступления этих актов в силу и позволяет решить проблему доступности и открытости актов. У граждан есть реальная возможность ознакомится с содержанием данных актов. Например, Законом Саратовской области “О правовых актах органов государственной власти Саратовской области”>от 25.12.1997 года № 61-ЗСО (ред. 04.11.2003) закреплено, что нормативные правовые акты органов исполнительной государственной власти Саратовской области, затрагивающие права, свободы и обязанности человек и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в установленном порядке, подлежат официальному опубликованию. Такие акты не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих отношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. Не допускается ссылка на указанные акты при разрешении споров.

Общеизвестно, что факт опубликования является отправной точкой для исчисления срока вступления акта в силу. Поэтому нормативное закрепление регионами конкретной даты официального опубликования нормативного правового акта имеет существенное значение. Субъекты Российской Федерации закрепили разнообразные сроки официального опубликования региональных подзаконных нормативных правовых актов: в течение семи дней после даты их принятия (Орловская область), не позднее десяти дней после дня их принятия (Воронежская, Самарская, Саратовская, Свердловская области, Республика Башкортостан), не позднее пятнадцати дней после дня их принятия (Ленинградская область). Вступают в силу подзаконные нормативные правовые акты чаще всего со дня их официального опубликования (г. Москва, Белгородская, Вологодская, Липецкая области).

В региональном правотворчестве принимают все более активное участие и негосударственные органы, например, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Например, нормативными правовыми актами многих субъектов Российской Федерации закреплено право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления^[286]. Закон Вологодской области “Об областных нормативных правовых актах” от 17.01.2001 г. №647-03 (ред. 22.07.2002) закрепляет в статье 10 право органов и должностных лиц местного самоуправления принимать нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным в соответствии с федеральным и областным' законодательством, уставами муниципальных образований к ведению муниципальных образований в пределах их полномочий, определенных уставами муниципальных образований.

Следующим видом регионального правотворческого процесса является процесс принятия нормативных договоров. В.В. Иванов выделяет в самом общем плане три стадии договорного правотворческого процесса: а) подготовка и согласование проекта договора; б) заключение договора; в) введение договора в действие^[287]. На первой стадии один или несколько субъектов выдвигают инициативу подготовки проекта договора, происходит совместная разработка текста договора.' На стадии заключения договора происходит подписание соответствующих документов что является выражением согласия, достигнутого сторонами договора. Третья стадия включает в себя ратификацию, регистрацию договора и доведение содержания его норм до адресатов.

Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий и соглашений закреплены Федеральным Законом от 06.10. 1999 года (в ред. 19.06.2004) “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”.

Основываясь на положениях вышеуказанного Федерального Закона, на наш взгляд, можно выделить следующие стадии договорного

*

правотворческого процесса: а) правотворческая инициатива одной из сторон предполагаемого договора, соглашения; б) подготовка договора, соглашения (выработка согласованного текста); в) рассмотрение договора, соглашения; г) подписание договора, соглашения; для) ратификация заключаемого договора, соглашения законом субъекта Российской Федерации; е) опубликование и вступление в силу договора, соглашения.

Важной стадией заключения договоров является выработка согласованного текста. Договор содержит согласованные сторонами в ходе переговоров, консультаций обязательства и нормы процессуального характера. В ходе подготовки договора должны проводиться необходимые расчеты, прогнозные оценки возможных последствий его реализации. В текстах договоров целесообразно указывать на необходимость их опубликования, целью которого будет информирование населения об их содержании и определенной формой общественного контроля. Законами субъектами Федерации устанавливается обязательность ратификации договоров.

В заключении отметим, что, несмотря на явное повышение качества правотворческого процесса, темпы его совершенствования отстают от требований жизни. В условиях интенсивного законодательного и подзаконного правотворчества имеется острая потребность в более быстром создании оптимального порядка подготовки проектов нормативных правовых актов, их обсуждения и принятия компетентными органами власти. Без этого нельзя добиться согласованного нормативно-правового регулирования общественных отношений.

Одной из положительных черт регионального правотворческого процесса является взаимное влияние законодательства регионов друг на друга, что способствует повышению эффективности регионального законодательства, установлению гармоничных отношений между субъектами, центром и регионами, стабилизации политических, социальных и экономических

процессов в стране. Но заимствование чужого опыта в области правотворчества имеет и негативную сторону. Не следует забывать и об уникальности различных регионов. Российская Федерация и ее субъекты перенимают опыт других стран в области правотворчества. Но “законодательство, списанное под копирку с западных образцов и перенесенное на российскую почву “залетными” специалистами, может зачастую вступать в конфликт с российской действительностью”^[288]. Правовое заимствование “требует всесторонних и детальных знаний о существующем положении вещей в стране, позволяющих понять, какие именно аспекты иностранной юридической практики могут быть успешно перенесены в иную институциональную среду, в которой представители юридических профессий обладают иными навыками и иным складом ума”^[289]. Главным критерием оценки западного законодательства должна стать российская правовая культура. Вполне очевйдно, что

и

юридическое сознание является идейным “вдохновителем”, теоретическим ядром правотворческого процесса, ибо ни одно государство, не обладающее государственно-правовой идеологией не в состоянии сформировать собственное законодательство”^[290].

Положительными явлениями регионального правотворческого процесса можно, на наш взгляд, назвать наличие в большинстве субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, регламентирующих правотворческий процесс в регионе; закрепление института народной правотворческой инициативы; закрепление права законодательной инициативы за прокурором субъекта Федерации; детальная регламентация законодательного процесса; уделение внимания не только законодательному процессу, но и правотворческому процессу в целом; законодательное закрепление принципов правотворчества (законотворчества) некоторыми субъектами Российской Федерации; закрепление института лоббизма (Краснодарский край); закрепление пакетной методики принятия нормативных правовых актов. К

отрицательным явлениям можно отнести закрепление регионального законотворческого процесса нормами подзаконных актов - Регламентами, а также вступление законов (в некоторых регионах) в силу с момента их опубликования, что лишает субъектов права возможности ознакомиться с ними.

Таким образом, рассмотрев региональный правотворческий процесс, можно сделать вывод, что субъекты Российской Федерации несмотря на то, что восприняли традиционные стадии правотворческого процесса, проявили и определенную творческую инициативу, внеся ряд новшеств, не нашедших ни официального закрепления, ни применения на федеральном уровне (закрепление институтов народной правотворческой инициативы, закрепление пакетной методики принятия нормативных правовых актов, разработка проектов на конкурсной основе либо альтернативных проектов, законодательное оформление института лоббизма и т.д.).

Полагаем, что процедурные вопросы правотворческой деятельности должны найти свое отражение в специальном акте - Федеральном Законе “О правотворчестве в Российской Федерации”. Подобное предложение также вносилось в науке*.

В данном Законе, на наш взгляд, следовало бы закрепить понятие правотворчества, принципы правотворчества, виды правотворчества, нормы, регулирующие процедуры правотворчества на различных его уровнях, стадии правотворческого процесса, ответственность за правотворчество. Кроме того, должны быть включены нормы о реализации правовых актов, толковании нормативных правовых актов, требования правотворческой техники, определена процедура взаимодействия Российской Федерации и ее субъекта в плане принятия законодательных актов в порядке реализации статьи 72 Конституции Российской Федерации, участие субъекта Российской Федерации в правотворческой деятельности Российской Федерации (закреплена процедура

реализации субъектами Российской Федерации права законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации).

Вопросы, которые мы предлагаем закрепить в Федеральном Законе “О правотворчестве в Российской Федерации”, некоторые ученые и практики считают необходимым отразить в Законодательном Кодексе^[291]. То есть все чаще высказывается идея о необходимости регулирования правотворческой деятельности не подзаконными нормативными правовыми актами, а на более высоком уровне - законодательном. Следует закрепить, что “приоритеты в законодательной стратегии определяются не Советом Государственной Думы, а в федеральном законе”^[292]. Подчеркивается также, что “необходимость толкования конституционных норм, регулирующих законотворческий процесс, связана прежде всего с отсутствием закона, регламентирующего порядок подготовки и принятия законов”^[293].

Если ориентироваться на зарубежный опыт, то можно привести в пример наличие таких законов в Болгарии - Закон о нормативных актах 1973 года, Венгрии - Закон о правотворчестве 1987 года, Ватикане - Закон об источниках права 1929 года и т.д. Несколько лет российские ученые предлагают принять закон “О нормативных правовых актах Российской Федерации”, предлагают и новые законопроекты, например, Закон о правотворчестве, Законодательный кодекс, Закон об источниках (формах) права (то есть наука ищет новые пути, способные привести к усовершенствованию правотворчества Российской Федерации и ее субъектов в целом), но законодатели не спешат принимать подобные законы. Мы полностью согласны с мнением авторов, полагающих, что “вина за подобный весьма существенный пробел в нашем законодательстве лежит не на представителях -науки, а на тех кругах в федеральных органах государственной власти, которые всеми силами стремятся устранить любые

ограничители на пути волюнтаристского нормотворчества высших структур исполнительной власти”^[294].

Законы, касающиеся вопросов правотворческой деятельности, источников (форм) права способствовали бы повышению эффективности правотворчества, разрешению вопросов обеспечения координации правотворческой работы на различных уровнях, единообразия в выборе форм правовых актов, качества законодательства и повышению уровня правовой культуры в целом.

Субъекты Российской Федерации опередили Российскую Федерацию в принятии подобных законов (практически все регионы имеют акты, посвященные данной проблеме). Но содержание данных законов оставляет желать лучшего и зависит от уровня профессиональной подготовленности разработчиков данных актов, зачастую нормы изложены хаотично, бессистемно, не все вопросы нашли свое отражение. Даже если обратиться к объему региональных нормативных правовых актов, посвященных вопросам правотворчества, то увидим значительные различия (от 26 статей Закона Вологодской области “Об областных нормативных правовых актах” от 17.01.2001 года № 647 - ОЗ (в ред. от 22.07.2002 года), 45 статей Закона Алтайского края “О правотворческой деятельности” от 24.08.1995 года № 8-ЗС ( в ред. 05.07.2002) до 69 статей Закона Краснодарского края “О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края” от 06.06.1995 года № 7-КЗ (в ред. 06.04.1999 года), 108 статей Закона Свердловской области “О правовых актах в Свердловской области” от 10.02.1999 года № 4 -ОЗ). Между тем, многие субъекты Российской Федерации не только неоднократно вносили изменения и дополнения в свои нормативные правовые акты, посвященные правотворчеству, но и приняли новые (например, Республика Саха (Якутия), Ханты-Мансийский автономный округ)^[295]. .

г

Считаем, что определенная унификация со стороны Российской Федерации значительно помогла бы ее субъектам повысить уровень своего правотворчества. Своеобразие регионального законодательства находило бы свое отражение в содержании нормативных правовых актов, принятых на основе учета различных особенностей региона.