§ 4. Региональная правотворческая техника

Вопросам юридической техники в последние годы уделяется повышенное внимание^[296]. При позитивации права субъекты правотворчества должны придерживаться некоторых правил, обеспечивающих надлежащие языковое выражение содержания и внутреннюю и внешнюю организацию юридического текста^[297].

Юридическая техника - это совокупность правил, приемов и способов, используемых для создания и оформления нормативно-правовых, правоприменительных и интерпретационных актов. Если соотнести по объему понятия “законодательная техника”, “правотворческая техника”, “юридическая техника”, то наиболее широким содержанием обладает юридическая техника, затем правотворческая техника, а законодательная техника является частью предыдущих категорий. К сожалению, “нередко вся юридическая техника сводится в одной ее разновидности - правотворческой, а последняя - к законодательной”^[298].

Юридическая техника по своему содержанию отображается исходя из разнообразных точек зрения на правотворчество. В одних случаях определяется как совокупность приемов и способов подготовки нормативных правовых актов, в других - подготовки, составления, оформления юридических документов, в-третьих - разработки, оформления и систематизации нормативных правовых актов. Проанализировав различные источники о

юридической технике, можно привести следующее определение юридической техники - это выработанная теорией и практикой совокупность правил, приемов и способов, используемых в правотворческой деятельности в целях наиболее рациональной, качественной и эффективной ее организации, достижения краткости, ясности, определенной стандартности правовых актов^[299]. Мы полностью согласны с данным высказыванием. Общими требованиями юридической техники являются точность используемого языка, стабильность терминологии; логическая последовательность изложения материала; компактность изложения текста; единство системы источников права; унификация формы источников права одного вида.

В юридической литературе в зависимости от видов источников права юридическую технику подразделяют на: законодательную, то есть совокупность правил, приемов и способов, используемых при создании такого источника права как закон; нормотворческую, то есть совокупность правил, приемов и способов, используемых при подготовке нормативных, правовых актов; судебно-администратиЬную, то есть совокупность правил, приемов и способов, используемых при принятии судебных и административных решений^[300].

Учеными приводятся различные определения главного вида правотворческой техники - законодательной. Законодательная техника - совокупность методов придания законопроекту оптимальной языковой формы, логической структуры и достижения научной истинности его содержания, а также практическая деятельность по их использованию^[301].

“Законодательная техника - это система основанных на. практике правотворчества и теоретически осмысленных правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов. Такие правила и приемы обеспечивают максимально полное и точное

* 140

соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и легкую обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов”^[302]. Законодательная техника в региональном правотворчестве определяется как система правил и приемов наиболее рационального составления и правильного изложения правовых актов субъектов Российской Федерации, применяемая в целях совершенствования форм их выражения в соответствии с разграничением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами^[303].

Техника в области правотворчества - это совокупность приемов написания проекта акта, формулирования правовых предписаний^[304].

Исходя из вышеизложенных определений, на наш взгляд, под региональной правотворческой техникой понимается совокупность правил и методов подготовки, изложения и оформления правовых норм в различных источниках права субъектов Российской Федерации (законах, подзаконных актах, нормативных правовых договорах) с целью достижения оптимальной, стандартной формы их внешнего закрепления.

В литературе приводятся разнообразные характеристики правил, приемов и способов, используемых в правотворчестве. Правила - это определенные требования, выработанные и предъявляемые к созданию, изменению, прекращению нормативных правовых актов. А.Ф. Черданцев все правила законодательной (нормотворческой) техники подразделяет на три вида: правила, относящиеся к внешнему оформлению нормативных актов; правила, относящиеся к содержанию и структуре нормативного акта; правила и приемы изложения норм права (язык нормативных актов)^[305].

Методы юридической техники - это совокупность приемов и способов юридической техники. В.М. Сырых подразделяет методы юридической техники на четыре группы: методы подготовки концепции нормативно-

правового акта; методы проектирования норм права и механизма их реализации в конкретных отношениях; приемы подготовки текста нормативно-правового акта; приемы составления прогнозов эффективности действия проектируемых норм права^[306].

В науке выработаны основные, наиболее общие требования, которые должны предъявляться к форме готовящихся проектов. Это: 1) конкретность, достаточная определенность правового регулирования; 2) логическая последовательность изложения, связь между собой нормативных предписаний, помещаемых в правовом акте; 3) отсутствие противоречий как в нормативном акте, так и во всей системе законодательства, недопустимость наличия формально действующих актов, которые утратили свое значение, а также актов, фактически действующих в измененной редакции; 4) максимальная краткость и компактность изложения нормативного материала; 5) ясность, простота и доступность языка нормативных актов; 6) точность и определенность формулировок, выражений и отдельных терминов нормативного акта; 7) сокращение до минимума количества актов по одному и тому же вопросу в интересах лучшей обозримости нормативного материала, облегчения пользования им, учета и систематизации; 8) единообразие и последовательность использования технических приемов правотворчества^[307].

Значение процедурных вопросов исключительно велико, что подчеркивается возможностью отмены нормативных правовых актов в случае порядка их подписания. Чем больше государство заботиться об укреплении законности, об эффективности законодательства и его доходчивости, тем больше уделяется внимания совершенствованию технической стороны процесса, тем больше возможностей для достижения высокого технического уровня нормативных актов^[308].

Рассмотрим как закреплены правила правотворческой техники на региональном уровне. Большинство субъектов Российской Федерации сочли *

необходимым разработать собственное законодательство, посвященное правотворческой деятельности, в котором помимо видов нормативных правовых актов, норм, определяющих субъектов правотворчества, субъектов законодательной инициативы, стадий регионального правотворческого процесса, постарались отразить правила правотворческой, в основном, законодательной, техники. То, что субъекты регионального правотворчества переводят требования к проекту нормативного правового акта из статуса научных рекомендаций в разряд строгих юридических правил, свидетельствует о желании усовершенствовать процесс принятия региональных нормативных правовых актов, способствует улучшению технико-юридических начал проекта нормативного правового акта, рационализирует деятельность субъектов регионального правотворческого процесса. Если проанализировать региональное законодательство о правотворчестве и нормативных правовых актах, то при всех плюсах, можно отметить и такой существенный недостаток как бессистемность изложения положений, касающихся правотворческой деятельности, правотворческого процесса и правотворческой техники. Каждый регион по-своему определил, что нужно закрепить, что нет. Некоторые субъекты Федерации изложили правила правотворческой техники очень кратко, схематично (что, на наш взгляд, является минусом), другие уделили более серьезное внимание данному вопросу.

Так, например, статья 2 Закона Краснодарского края “О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края от 06.06.1995 года (ред.

устанавливают в развитие настоящего Закона правила и нормативы юридической техники”.

Многие правотворческие ошибки субъектов Российской Федерации обусловлены несовершенством используемых приемов и способов юридической техники. Одна, из главных проблем, с которой сталкиваются региональные законодатели - это проблема выбора внешней формы правового регулирования. Это очень важный вопрос, так как от внешней формы зависит действенность юридических предписаний, место каждого из них в нормативной системе, соотношение с другими источниками права и т.д. В литературе отмечается, что “законодательная практика свидетельствует о том, что органы государственной власти формой правового акта стремятся установить значимость принимаемого решения”^[309]. Различия форм актов могут быть обусловлены тремя позициями юридического характера: различиями в содержании вопросов, разрешаемых актом; различиями в юридической силе актов; существенными различиями в процедуре принятия решения^[310]. В литературе верно отмечается, что “одной из существенных ошибок при создании нормативного правового акта, влияющей на его качество, возможность эффективной реализации данного нормативного правового акта, является неверное определение его юридической силы, нечеткое определение места каждого правового акта в системе иерархии нормативных правовых актов”^[311]. Незнание сущности и предназначения видов нормативных актов отрицательно сказывается на правотворчестве^[312].

Правила внешнего оформления (реквизитные правила) л

нормативных правовых актов.

144 текстов. Они показывают, какой орган и когда принял данный акт, в какую форму облек, удостоверяют его официальный характер и юридическую силу.

Региональные нормативные правовые акты имеют следующие реквизиты: наименование (вид и название) нормативного правового акта (Вологодская, Липецкая, Томская области); наименование органа, принявшего (издавшего) этот акт (Липецкая область, Ханты-Мансийский автономный округ); заголовок, обозначающий предмет регулирования (Краснодарский край, Самарская область, Ханты-Мансийский автономный округ); даты (дату) принятия (издания), подписания нормативного правового акта и его регистрационный номер (Вологодская, Липецкая области, Ханты-Мансийский автономный округ); изображение герба региона (Самарская, Томская области, Ханты- Мансийский автономный округ); подписи лиц, официально уполномоченных подписывать соответствующие нормативные правовые акты (Вологодская, Липецкая области, Краснодарский край) или удостоверительная подпись соответствующего должностного лица (Томская область, Ханты-Мансийский автономный округ); номер нормативного правового акта (Томская область, Ханты-Мансийский автономный округ); печать (Ханты-Мансийский автономный округ).

Следует обратить внимание на такой обязательный формальный атрибут на заголовок нормативного правового акта. Обозначая предмет регулирования нормативного правового акта, он во многом определяет сферу его действия, служит основным средством правильного выбора необходимого нормативного материала, начальным этапом ознакомления с содержанием правового акта, важным инструментом для учета и систематизации законодательства^[313].

Наиболее подробно правила внешнего оформления нормативных правовых актов изложены в Законе Свердловской области “О правовых актах в Свердловской области” от 10.02.1999 года № 4 -ОЗ (статьи 22 - 25). Отдельные статьи посвящены реквизитам различных видов нормативных правовых актов (законов Свердловской области, постановлений палат Законодательного

Собрания Свердловской области, правовых актов Губернатора и Правительства Свердловской области).

Большинство анализируемых законов не содержит специальных статей о требовании к содержанию нормативного правового акта.

Данному вопросу уделил внимание закон Свердловской области “О правовых актах в Свердловской области” от 10.03.1999 года № 4-03 (статья 17), закрепивший, что содержательная часть правового акта - выраженное в письменном виде языковое, знаковое, графическое, . словесно­терминологическое закрепление содержащихся в нем норм права или индивидуальных предписаний, а также иных положений, в том числе разъясняющих цели и мотивы его принятия. Глава 3 данного Закона называется “Структура и содержание правового акта”.

Закон Томской области “О нормативных правовых актах Томской области” от 07.03.2002 года № 9-03 указывает, что основная (содержательная) часть содержит нормы права, регулирующие соответствующие общественные отношения (статья 19).

Правила, относящиеся к работе со структурой нормативных правовых актов, в законодательстве субъектов Российской Федерации также изложены зачастую в схематичном виде. Большинство региональных законов упоминают о преамбуле как части любого закона (Липецкая, Свердловская, Томская, Читинская области), главная задача которой - разъяснение мотивов и целей принятия нормативного правового акта. Общеизвестно, что преамбула - это самостоятельная часть нормативного правового акта. Преамбула помогает полнее и глубже понять цели и значение издаваемого акта, заостряет внимание на актуальных вопросах правового регулирования, дает анализ причин недостатков в конкретной сфере общественных отношений и намечает пути преодоления негативных явлений. Хотя преамбулы и не включают в себя нормы права и не применяются к конкретным случаям, тем не менее ее положения “имеют определенное нормативно-регулирующее значение, но воздействуют на общественные отношения не прямо, а через посредство норм,

сформулированных в статьях акта”^[314]. Но региональные законодатели часто фиксируют положение, что “нормативные предписания в преамбулу не включаются” (Свердловская, Томская, Читинская области). Н.А. Власенко считает данное требование неправомерным, так как “один из признаков права, как известно, нормативность, и в этой связи представить в праве, в нормативном массиве ненормативные элементы едва ли возможно”^[315]. Другая точка зрения у С.А. Жинкина, считающего, что преамбула региональных актов не должна иметь нормативного характера. Кроме того, региональные законодатели не должны слишком часто использовать преамбулы, так как многие акты, не имеющие большого социально-политического значения, в них не нуждаются^[316].

Региональными законодателями закрепляются традиционные структурные элементы текста нормативного правового акта: преамбула, части, разделы, главы, статьи или пункты, пункты статей или части пунктов (Закон Свердловской области “О правовых актах в Свердловской области” от 10.03.1999 № 4-ФЗ). Отмечается, что структура нормативного правового акта должна быть логически обоснованной, отвечающей целям и задачам правового регулирования, а также обеспечивающей логическое развитие и правильное понимание данного нормативного правового акта (статья 11 Закона- Липецкой области “О нормативных правовых актах Липецкой области” от 27.03.1997 года №64-ФЗ(ред. 16.12.2003)).

В качестве особого требования к тексту нормативного правового акта можно привести требование статьи 27 Закона Краснодарского края “О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края” от 06.06.1995 года (ред. 06.04.1999) № 7-КЗ: “В нормативном правовом акте края или акте о его введении в действие указываются правовые средства его

реализации: источники финансирования, меры стимулирования, поощрения, контроля и порядок разрешения споров.

В качестве дополнительных материалов к нормативному правовому акту могут быть подготовлены таблицы, графики, схемы, образцы документов, которые помещаются в приложениях к нормативному правовому акту (статья 11 Закона Липецкой области “О нормативных правовых актах Липецкой области” от 27.03.1997 года (ред. 16.12.2003) №64-03). Таблицы, графики, схемы, чертежи, рисунки, карты, являющиеся неотъемлемой составной частью правового акта, как правило, оформляются в виде приложений к нему (статья 18 Закона Свердловской области “О правовых актах в Свердловской области” от 10.03.1999 № 4-ФЗ, статья 23 Закона Томской области “О нормативных правовых актах Томской области” от 07.03.2002 года № 9-03). Данное правило общеизвестно и целесообразно, но оно нашло свое закрепление в законодательстве немногих регионов.

Одной из серьезных проблем правотворческой техники является “проблема языка законодательства и юридической терминологии, где непосредственно соприкасаются языкознание и правовые науки и где исследование требует одновременно и лингвистического, и юридического анализа^[317]. Языковые требования сводятся к правилам стиля законов, написанию слов и словосочетаний. Что касается стиля, то закрепляются следующие требования: изложение текста простым и ясным литературным языком (Краснодарский край, Ханты-Мансийский автономный округ, Томская область), текст нормативного правового акта должен быть отредактирован в соответствии с правилами грамматики русского языка (Липецкая область).

По-разному региональные законодатели регламентируют использование иностранных слов и выражений. Некоторые субъекты не допускают употребление иностранных слов в нормативных правовых актах (например, статья 11 Закона Липецкой области “О нормативных правовых актах Липецкой области” от 27.03.1997 года № 64-ФЗ (ред. 16.12.2003)). Но в действительности

вряд ли возможно соблюдение данного запрета. Более последовательны в этом вопросе свердловские и томские законодатели, считающие, что в текстах нормативных правовых актов допускается использование терминов иностранного происхождения, ставших в русском языке общеупотребительными, допускается также использование новых иностранных терминов, если отсутствуют имеющие тот же смысл русские термины и выражения^[318].

Многие региональные законодатели ввели также запрет на употребление устаревших слов и выражений, образных сравнений, эпитетов и метафор (ст. 19 Закона Вологодской области “Об областных нормативных правовых актах” от 17.01.2001 года № 647-03, ст. 11 Закона Липецкой области “О нормативных правовых актах Липецкой области” от 27.03.1997 года № 64-ФЗ (ред. 16.12.2003), ст. 27 Закона Краснодарского края “О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края” от 06.06.1995 года (ред. 06.04.1999) № 7-КЗ). Необходимость данного запрета также вызывает сомнения, так как многие слова в правовом лексиконе были архаизмами и получили в настоящее время “вторую жизнь” (губернатор, дума, купчая, полиция, пристав и т.д.).

Региональное законодательство содержит достаточно общие требования, относящиеся к разряду логических. Они сводятся к необходимости “логичности”, “последовательности”, отсутствию

“двусмысленности” изложения правовых норм. Отдельное внимание уделяется так называемым повторам и дефинициям. Большинство субъектов Российской Федерации считают необходимым включать в региональные нормативные правовые акты нормы-дефиниции. В нормативных правовых актах при необходимости даются определения вводимых в законодательство юридических, технологических и других специальных терминов (статья 19 Закона Вологодской области «б областных нормативных правовых актах” от

17.01.2001 года № 647-03). В нормативном правовом акте даются определения используемых- в нем юридических, технических и других специальных терминов, если без этого невозможно или затруднено его понимание (ст. 23 Закона Томской области “О нормативных правовых актах Томской области” от 07.03.2002 года № 9-03). Термины необходимо употреблять только в одном значении и в соответствии с общепринятой терминологией (Липецкая область). “Требование единства употребления терминов означает, что однажды употребленное в нормативном правовом акте словесное выражение (термин), предназначенное для обозначения юридического понятия определенной отрасли законодательства, в других нормативных правовых актах той же отрасли, последовательно должно употребляться в том же значении. Настоящее требование должно относиться как к тому или иному конкретному закону, так и ко всем актам, развивающим и конкретизирующим его положения”^[319].

В случае необходимости в нормативном правовом акте воспроизводятся отдельные положения из нормативных правовых актов более, высокой юридической силы со ссылкбй на такие акты (п. 2 ст. 11 Закона Липецкой области “О нормативных правовых актах Липецкой области” от 27.03.1997 года № 64-ФЗ (ред. 16.12.2003). В большинстве региональных законов повторение норм одинаковой юридической силы запрещено (Республика Дагестан, Вологодская, Калининградская, Липецкая области).

В Свердловской области вопросам дублирования посвящена специальная статья (статья 27 “Воспроизведение положений нормативных правовых актов и ссылки на нормативные правовые акты”). Из смысла этой статьи следует, что дублировать в случае необходимости допустимо региональные нормативные правовые акты более высокой или равной юридической силы, если “необходимо показать взаимную связь нормативных положений либо избежать повторов”. Данное положение закрепляется и законодателями других регионов - Вологодской, Липецкой областей и др. Таким образом, основными

принципами употребления дублирования норм различной юридической силы являются целесообразность и нормативная логика.

Проблема закрепления правил правотворческой техники в региональном законодательстве является одной из новых и актуальных проблем, требует дальнейшей глубокой разработки учеными. От качества нормативно закрепленных правил правотворческой техники зависит в определенной мере эффективность нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. •

В литературе указывается, что значение юридической техники в том, что “юридическая техника - один из показателей правовой культуры в стране. Доступны ли нормы права населению, насколько они отражают его интересы и стремления, в какой степени обеспечивают возможность наиболее рационального использования их в повседневной жизни - все это находится в непосредственной зависимости от уровня юридической техники”^[320]. Данную мысль можно отнести и к разновидности юридической техники - правотворческой. Правотворческая техника должна способствовать юридически грамотному конструированию источников (форм) права, формированию взаимоувязанной, логически обоснованной системы источников права России и ее субъектов.

Необходимость изучать и обобщать фактический уровень технического состояния законодательства - это лишь отправная точка для главного в проблеме законодательной техники, а именно - разработки, широкого пропагандирования и внедрения правил подготовки проектов нормативных актов, всемерного совершенствования техники правотворчества^[321].

Можно согласиться с точкой зрения Т.Д. Зражевской, считающей что “юридическая техника субъекта Российской Федерации зависит прямо пропорционально от уровня сбциально-экономического развития субъекта. Чем больше причин у должностных лиц субъекта Федерации скрывать свой

151 настоящий уровень развития, тем больше фикций содержится в законодательстве субъекта”^[322].

Одним из путей совершенствования правотворческой техники в регионах мы видим (как и многие ученые) в необходимости научного обеспечения всех стадий регионального правотворческого процесса. Наука должна быть генератором новых идей о развитии законодательства (что она зачастую и делает, предлагая в юридических изданиях, публикациях проекты тех или иных нормативных правовых актов, высказывая предложения на научно­практических конференциях, внося их в органы государственной власти).

Приведем неоднократно цитируемое во многих работах, но не потерявшее своей актуальности до сих пор, высказывание Г. Спенсера, что “ни в одном деле нет такого поразительного несоответствия между сложностью задачи и неподготовленностью тех, кто берется за ее решение. Несомненно, что одно из всех чудовищных заблуждений людей, самое чудовищное заключается в том, что для того, чтобы овладеть каким-нибудь несложным ремеслом, например, ремеслом сапожника, необходимо долго учиться, а единственное дело, которое не требует никакой подготовки, - это искусство создавать законы для целого народа”^[323].

Повысить уровень правотворческой техники в регионах Российской Федерации возможно только с помощью обучения региональных законодателей основам правотворческой техники. И в последние годы наметилась тенденция к изменению сложившейся ситуации, чему в большой степени поспособствовало создание и развитие в ряде регионов Российской Федерации институтов законотворческой деятельности. Например, в Саратовской области действует Поволжский региональный институт законотворческой деятельности Саратовской государственной академии права, который готовит специалистов с высшим образованием в области законотворчества, а также разрабатывает проекты нормативных- правовых

актов для ряда субъектов Российской Федерации. Особое место в научном обеспечении регионального правотворческой деятельности занимают региональные институты законодательства (например, Воронежский институт регионального законодательства, Государственный экспертный институт регионального законодательства при губернаторе Ленинградской области, Государственный институт регионального законодательства администрации Иркутской области, Уральский институт регионального законодательства, Поволжский региональный институт законотворческой деятельности Саратовской государственной академии права). Данные институты выполняют значительный объем работы, необходимой для повышения качества региональной правотворческой деятельности. Например, основными функциями Государственного экспертного института регионального законодательства при губернаторе Ленинградской области являются: проведение научных исследований фундаментального и прикладного характера в сфере законодательной деятельности в регионе, разработка научных концепций развития областного законодательства, подготовка и обоснование программ законопроектных работ, разработка по поручению губернатора проектов федеральных и областных законов, подготовка экспертных заключений по ним^[324]. Кроме того, Институт анализирует практику применения федерального и областного законодательства, составляет аналитические справки по вопросам регионального правотворчества и правореализации,

л

информирует население о законотворческой работе органов власти Ленинградской области. Государственный институт регионального законодательства администрации Иркутской области разрабатывал проекты многих из принятых региональных нормативных правовых актов (Устав области, Законы “Об областном референдуме”, “О местном самоуправлении в Иркутской области”, “Об Уставном суде Иркутской области и др.). Кроме того, данный институт оказывает постоянную помощь в правотворческой работе

органам государственной власти других субъектов Российской Федерации (Читинская, Сахалинская области, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ). Примерно теми же функциями обладают и другие региональные институты. Институтами региональными законодательной деятельности разрабатываются рекомендательные (модельные) законы, которые рассматриваются субъектами Российской Федерации как правовые стандарты. Разрабатываются и научные монографии^[325].

В заключении необходимо подчеркнуть, что соблюдение правил правотворческой техники позволит будет способствовать и решению такой проблемы как обеспечение согласованности, непротиворечивости и взаимодополняемости федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в соответствии с разграничением сфер их компетенции”^[326]. В литературе вносится предложение, которое мы также поддерживаем, о необходимости “... разработать и принять Федеральный Закон “О правилах юридической техники и порядке их применения в правотворческом процессе федеральных, региональных и муниципальных органов публичной власти”. При этом предусмотреть возможность признания судом недействующими нормативные правовые акты органов публичной власти при условии несоблюдения в них правил юридической техники”^[327]. Это и будет одной из так необходимых мер ответственности в сфере правотворчества.

При всех особенностях требований региональной правотворческой техники необходимо исходить из единства основных правил (стандартов) правотворческой техники на федеральном и региональном уровнях.