ГЛАВА 4. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ: РОЛЬ В АДАПТАЦИИ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ

Идеологический шок, вызванный резкой сменой официальных идейно-политических догматов, усугубил сложность поиска ответов на вопрос о том, можно ли эволюционным путем осуществить коренную перестройку политической системы общества, перейти от жесткой, “закрытой” модели его организации, основанной на абсолютном доминировании одного из элементов системы — правящей партии, к “открытой”, основанной на традиционных демократических ценностях, покоящейся на принципах разделения властей.

Долгое время наши ученые-обществоведы полагали, что замена одной модели партийно-политической системы другой может происходить только путем революционной ломки старого строя.

Увлеченность темой кризиса и прогрессирующего упадка буржуазного общества помешала теоретикам и практикам радикального марксизма обратить должное внимание на то, что исторический опыт даже в то время уже давал определенный эмпирический материал, позволяющий считать, что в развитии человеческой цивилизации сосуществуют два варианта модернизации общества и его политической системы — путь революционной ломки и путь эволюционной адаптации, причем по мере совершенствования и усложнения характера политического процесса удельный вес второго варианта неуклонно увеличивается. К началу Первой мировой войны как минимум две страны — США и Великобритания — могли дать примеры успешного осуществления реформ своих политических систем, позволившие адаптировать их к изменившимся условиям. Даже Россия, страна “догоняющего развития”, предприняла в царствование Александра II широкомасштабную попытку усовершенствовать реформистским путем свою политическую систему.

Однако XIX — начало XX в. — это все же время преимущественно революционного способа снятия противоречий, в том числе и в сфере, связанной с совершенствованием политических систем. В споре этих двух вариантов общественно-политического развития переломным, по всей видимости, стал рубеж 20—30-х годов нашего века.

Естественно, конкретные формы и методы адаптации политических систем к новым, условиям многообразны. Они определяются национальной спецификой, исторической традицией, глубиной накопившихся противоречий, соотношением и расстановкой политических сил, положением дел в сфере экономики, жесткостью и устойчивостью самих политических институтов и целым рядом других факторов. Следует учитывать и то обстоятельство, что сам внутренний механизм интересующего нас процесса никогда не был статичным. Он постоянно развивался, обогащался, совершенствовался.

Сегодня, изучая его действие, мы можем апеллировать к наследию не только наиболее развитых буржуазно-демократических стран типа США и Великобритании, но и к удачной попытке модернизации жесткой, “закрытой” политической системы в КНР, к своеобразному опыту перехода от тоталитарной к демократической модели политического устройства в постфранкист- ской Испании и обратной эволюции в Германии, осуществленной в ходе так называемой “национал-социалистической революции”. Все эти события развивались по особому, присущему только им сценарию, и на первый взгляд национальное начало в них явно доминировало над общими, универсальными закономерностями.

Вероятно, наиболее солидным опытом приспособления своей политической системы к новым условиям обладают Соединенные Штаты. Это государство, родившееся 200 лет тому назад в огне революционных сражений, добилось с тех пор весьма впечатляющих успехов. Из небольшой, малонаселенной, преимущественно аграрной страны, находившейся на периферии системы международных отношений, заокеанская республика ныне превратилась в ведущую индустриальную державу, лидера западной цивилизации, ее фактического гаранта. В глазах значительной части мирового сообщества Соединенные Штаты стали символом динамичного, стремительно меняющегося общества. Лишь в одной сфере изменения, по крайней мере чисто внешне, были сравнительно незначительными. Речь идет о политической системе США. Формально она выглядит в основном так же, как было запрограммировано “отцами-основателями” этого государства.

Констатируя этот факт, мы сразу же сталкиваемся с двумя вопросами. Во-первых, необходимо понять, в чем же заключается причина достаточно высокой приспособляемости и одновременно стабильности политической системы США? Во-вторых, можно ли на основании опыта одной, причем достаточно своеобразной, страны делать широкие обобщения, выводить закономерности, носящие универсальный характер, применимые к другим государствам? Начнем со второго вопроса, ибо проблема соотношения национального и универсального является одной из наиболее дискуссионных в политологии, правоведении, истории[171].

Бесспорно, политическая система США, ее составляющие по ряду параметров довольно существенно отличаются от своих европейских аналогов. Еще более специфична “среда обитания” политических институтов США[172]. Это, безусловно, накладывало весьма серьезный отпечаток на становление механизма адаптации политической системы США.

Прежде чем предложить свою версию ответа на вопрос о роли механизма разделения властей в адаптационных процессах, следует упорядочить наши представления о том, какие элементы включаются в термин “политическая система”. Важно подчеркнуть, что от статичной трактовки этого понятия западные, а в последние 10 — 15 лет и отечественные политологи и правоведы все решительнее переходят к динамичной, нацеленной на постоянное самоусовершенствование. Тезис о способности политической системы к самоусовершенствованию еще сравнительно недавно встречал в нашей научной литературе суровую отповедь.

лишь классовая борьба могла детерминировать изменения в политической организации общества. Правда, постепенно в научную мысль стало проникать понимание того, что подобный подход гипертрофирует эту важную сторону жизни государства[175] и тем самым обедняет наши представления о закономерностях функционирования политических институтов. Развитие системного подхода к анализу общественно-политических явлений все больше убеждало исследователей, что любая замкнутая система, несомненно испытывая воздействие со стороны внешней среды, обладает в то же время высокой степенью автономности и стремится к поддержанию постоянной внутренней стабильности[176]. Именно столкновение двух факторов — все время меняющейся окружающей среды и стремления самой системы к внутренней стабильности — заставляет ее развиваться, совершенствоваться, приспосабливаться к новым реалиям. Этот конфликт двух противоположных начал на определенном этапе и дал толчок, а затем привел к окончательному формированию механизма адаптации современных политических систем.              ¦

Мы не случайно говорим о современных политических системах. Далеко не все их типы продемонстрировали способность к адаптации. .Пишь достаточно развитые системы, обладающие разветвленной внутренней структурой, элементы которой находятся в сложной, неодномериой взаимозависимости, могут относительно безболезненно приспосабливаться к меняющейся ситуации. По всей видимости, существует прямая зависимость адаптивного потенциала системы от степени ее гибкости и открытости. И этот тезис еще совсем недавно выглядел весьма необычно для наших традиционных представлений об оптимальном политическом устройстве общества.

Поскольку во второй половине XX в. наиболее распространенной формой политической организации является именно демократическая модель и поскольку характер ее функционирования изучен гораздо глубже, чем “тоталитарных”, мы в дальнейшем будем говорить о закономерностях адаптации только этих систем. Выше мы констатировали наличие прямой зависимости между адаптивным потенциалом системы и степенью ее гибкости и открытости, А эти качества в свою очередь зависят от целого ряда разноплановых параметров, характеризующих данное общество и его политическую организацию. Сюда относятся и факторы социально-экономического порядка (мобильность социальной структуры, роль в ней среднего класса, уровень монополизиро- ванности народного хозяйства и т.д.), идейно-политические характеристики (система ценностей, господствующая в обществе, уровень конфликта и консенсуса, тип политической культуры и т.д.), культурологические и, конечно, правовые параметры общества. Очевидно, что в рамках данного раздела невозможно проанализировать воздействие всех этих факторов на становление и функционирование механизма адаптации политических систем. Мы сосредоточимся на выяснении роли лишь политико-правовых моментов в интересующих нас процессах.

Гибкость и открытость политических систем во многом определяются теми конституционно-правовыми доктринами, которые господствуют в обществе. В какой мере эти представления способны обеспечить стабильность общества и в то же время гарантировать создание правовой среды, необходимой для общественного прогресса? — вот ключевой вопрос, стоящий перед творцами любой конституции. Первыми с этой проблемой столкнулись “отцы-основатели” США, и они же первыми предложили свой вариант ее решения, который, судя по всему, на сегодняшний день следует признать наиболее удачным. Система политико-правовых взглядов авторов первой писаной конституции достаточно хорошо изучена в нашей историографии[178]. Суть их подхода к данной проблеме заключается в следующем: для того чтобы общество могло свободно и стабильно развиваться, нельзя сковывать его жесткими формами. Иными словами, политическая система должна быть открыта для постоянной коррекции.

Строго говоря, не закрыты для коррекции и “тоталитарные” модели. Ни одна из известных моделей подобного типа никогда не была статичной. Вопрос в том, что лежит в основе коррекции и как она осуществляется. Принципиальная черта политического мировоззрения “отцов-основателей” США, отличавшая их от ма- киавеллистской традиции, характерной для большинства европейских политиков, заключалась в том, что лидеры нового общества во всех своих построениях исходили из безусловного верховенства закона. Не случайно они уделяли пристальное внимание подготовке Конституции США, где и постарались зафиксировать общие принципы государственного устройства своей страны. Ожесточенные дебаты, сопровождавшие данный процесс, убедили их в опасности чрезмерной детализации указанного документа. Этот факт не отрицает практически ни один исследователь.

Историки по-разному объясняли таїсую позицию. В первой трети XX в. в подобном подходе видели либо “коварный трюк” правящей элиты, либо неспособность буржуазной правовой мысли дать ответ на жгучие вопросы государственного строительства[179].

Жесткую критику в адрес “отцов-основателей” можно понять. В тот период, когда теория государства и права бурно развивалась, обогащаясь новыми фактами и идеями, многим казалось, что сбои в функционировании государственной машины как раз и вызваны недостаточной проработкой ее редких деталей. Вывод из такой посылки напрашивался сам собой: чем скрупулезнее будут прописаны в конституционном праве все аспекты взаимоотношений составных элементов политической системы, тем больше шансов на ее бесперебойную деятельность.

Однако бурные события 30—40-х годов опрокинули эту схему. Жесткие, детально регламентированные конституционно-правовые конструкции плохо выдержали суровые испытания тех лет, с трудом приспосабливались к стремительно меняющейся окружающей среде. И наоборот, все больше фактов убеждало научную общественность в том, что чрезмерная детализация, загромождение основного закона второстепенными мелочами только затрудняют модификацию конституции, а это тормозит адаптацию всей политической системы. На позицию “отцов-основателей” США теперь стали смотреть иначе.

На наш взгляд, с большой долей уверенности можно предположить, что творцы Конституции США хотя и неосознанно, но подняли в общем виде вопрос о формировании механизма адаптации политической системы. Конечно, было бы явным преувеличением считать, что уже тогда все аспекты этой проблемы были ясны и понятны политическим лидерам молодой республики. Однако контуры ее им удалось обрисовать верно. Определившись с общей концепцией построения основного закона, “отцы-основатели” создали важную предпосылку, обеспечившую значительную мобильность всей политической системы, а следовательно, и высокую степень ее открытости для последующей коррекции, приспособления к меняющемуся социуму.

Как мы уже отмечали, значимость этого опыта была оценена европейскими государствоведами-теоретиками и политиками- практиками далеко не сразу. XIX в. изобиловал революциями. Казалось, что революционная волна с каждым новым десятилетием набирает все больший размах. Кульминацией “эпохи войн и революций” стали драматические события 1917—1919 гг., когда политические механизмы целого ряда стран не сумели удержать под контролем социальные конфликты и рухнули под их напором. В этой ситуации правящая элита многих стран испытывала серьезное недоверие к “открытым” системам, которые рассматривались как недостаточно эффективные в снижении накала классовой борьбы. Дело в том, что у демократических систем постоянный открытый конфликт интересов разных социальных сил является нормой жизнедеятельности, и вопрос о том, достаточно ли у них резервов для их регулирования, удержания в легитимных рамках, оставался открытым. Из этого обстоятельства вытекало стремление сконструировать систему, обеспечивающую бесконфликтное развитие общества. Лишь постепенно и теоретики-государствове- ды, и политики-практики осознали, что конфликты и развитие всегда идут рука об руку. Следовательно, при оценке степени эффективности тех или иных политических систем речь должна идти не об их способности подавлять и элиминировать конфликт, а о возможности регулировать его.

Роль конфликта в функционировании политических механизмов традиционно интересовала отечественных исследователей. Если в западной историографии долгое время делался акцент на разрушительном воздействии социального конфликта на общество, то в работах, отталкивавшихся от марксистской идеологии, наоборот, всячески подчеркивалась конструктивная роль конфликта и отрицалась возможность достижения консенсуса в классово-антагонистическом обществе. Неразрывная диалектическая связь конфликта и консенсуса долгое время оставалась в тени. Только в 70-е годы в отечественную историографию стал проникать тезис о том, что стержнем функционирования партийно-политических систем западных стран является “консенсусно-альтернативный принцип”[180]. Подчеркивалось, что именно органическое единство этих двух противоречивых начал как раз и обеспечивало стабильность, поступательность развития данных систем. Велико значение этого принципа и в процессе адаптации. Соотношение конфликта и консенсуса в политической жизни общества во многом детерминирует ход и характер интересующего нас явления.

Этот тезис нуждается в некоторых пояснениях. Конфликт — основа развития. Без конфликта, точнее, без необходимости решать его общество было бы обречено на стагнацию, загнивание и гибель. В то же время конфликт как таковой может стать источником таких катаклизмов, которые грозят обществу катастрофой[181]. История знает немало примеров, когда с лица Земли исчезали целые цивилизации, не сумевшие найти конструктивного решения назревших в них конфликтов. Следовательно, конфликт только тогда является движущей силой общественного прогресса, когда человеческое сообщество оказывается в состоянии выработать рецепты лечения проблем, порождаемых данным конфликтом. Иными словами, конфликт может быть и стимулом для вос- хохсдения общества на новый виток развития, и источником его краха.

Чем же определяется выбор того или иного варианта развития? Думается, что не в последней степени способностью общества и его политических институтов выработать согласие между разными социально-политическими силами, которое и позволяет найти конструктивный способ снятия накопившихся противоречий. Мы не случайно подчеркиваем слово “конструктивный”, ибо история дает немало примеров того, как общественно-политическое согласие достигалось за счет ухода от реального решения стоящих перед страной задач. Можно смело утверждать, что консенсус такого рода столь же гибелен для общества, как и неконтролируемый конфликт.

Адаптация политических систем, в отличие от революционного варианта, основывается на том, что в ряде стран, круг которых неуклонно расширяется, постепенно формировался механизм регулирования конфликтов и выработки консенсуса. Лидирующие позиции здесь принадлежали опять-таки США и Великобритании, где зачатки этого механизма возникли еще на рубеже XVIII—XIX вв. В наиболее чистом виде данный механизм сложился в США[182]. Это и понятно. Там процесс государственного строительства фактически совпал со становлением общества нового типа, основанного на чисто буржуазных ценностях, по существу свободного от наслоения феодальной эпохи[183]. Система ценностей, которая в нем утвердилась, по сути дела, не имела конкурентов. В такой ситуации выработка общественно-политического консенсуса была делом значительно более простым, чем в странах Европы и Азии, где в обществах сосуществовало несколько подчас взаимоисключающих систем ценностей. Но и в США механизм выработки конструктивного консенсуса сформировался далеко не сразу.

Весьма значительную роль в его создании сыграла партийная система этой страны. Специфика ее становления хорошо изучена и в нашей и в американской научной литературе[184]. Напомним лишь некоторые моменты, необходимые для понимания интересующих нас вопросов. В США изначально возникло две партии. Такое положение быстро превратилось в норму политической жизни, стало прочнейшей традицией, которой лишь изредка бросали безуспешный вызов те или иные политические аутсайдеры. Опять-таки изначально оба составных компонента партийного тандема обладали исключительно гетерогенной социальной базой: они имели приверженцев в каждой из сколько-нибудь значительных страт общества. Эта особенность влияла и на характер идеологии американских партий. Резкая идеологическая поляризация, столь часто приводившая к тому, что в европейских странах межпартийные столкновения выходили из-под контроля элиты, для двухпартийной системы США является скорее исключением из правил. В обычные, будничные периоды развития диапазон расхождений между американскими партиями относительно невелик. Разделяя общую систему ценностей, они ведут спор об оптимальных методах их реализации. В такой ситуации эту борьбу легко вписать в легитимное русло. Правящая партия и оппозиция не только не растаскивают общество по разные стороны баррикад, но, наоборот, консолидируют его, изолируя и поглощая экстремистские силы. Дополняя друг друга, они общими усилиями укрепляют существующий правопорядок. Правящая и оппозиционная партии при таком подходе являются скорее партнерами, чем соперниками, и уж тем более противниками. В таком режиме работы, естественно, гораздо проще вести диалог, вырабатывать взаимоприемлемые решения, чем когда партии стремятся если и не уничтожить, то хотя бы максимально ослабить друг друга. Подобный характер взаимоотношений партий несомненно весомо влияет на всю атмосферу, царящую в обществе, на функционирование политической системы и особенно государственного механизма.

Эти особенности позволяют американским партиям активно воздействовать на перестройку всего политического механизма США. В вопросе о том, как это происходит, в научной среде нет единой точки зрения. На наш взгляд, наиболее перспективной представляется версия, разрабатываемая на протяжении последних 40—45 лет большой группой американских политологов. Согласно их точке зрения, выборы являются тем механизмом, который периодически реанимирует политический процесс, начинает новый виток в его развитии. Анализируя различные аспекты выборов, они заметили, что в их ряду периодически попадаются такие, когда происходят резкие изменения в симпатиях электората, а следовательно, и в соотношении сил между партиями, в уровне конфликта и согласия во всем политическом процессе.

Такие выборы получили с легкой руки известного политолога В. Ки мл. название “критических выборов”. Он же в статье “Теория критических выборов” предложил следующее определение этого явления: это такой тип выборов, “в которых глубина и интенсивность вовлечения электората в сами выборы существенно выше, чем обычно, в которых в большей или меньшей мере происходит глубокая перестройка политической структуры и образуются новые, прочные избирательные коалиции”[185]. Однако в его концепции было немало уязвимых мест, и сам ее автор, понимая это, ввел в научный оборот понятие “критические периоды”, которые отделяют историю одной модели партийной системы от другой. Иными словами, это периоды перестройки или перегруппировки всей партийно-политической структуры общества. Произошло слияние теории “критических выборов” с концепцией “перегруппировок”, и этот симбиоз стал главным инструментом в руках американских политологов, с помощью которого они объясняют эволюцию партийно-политической системы США.

Партийная перегруппировка — важнейшая составляющая всего процесса адаптации политической системы. Изучение этого явления убеждает, что в своем развитии оно проходит несколько фаз (стадий), на каждой из которых соотношение конфликта и консенсуса различно. В настоящее время в политологии, как отечественной, так и западной, нет единой точки зрения на внутреннюю анатомию этого явления, динамику его развития. Серьезный разнобой существует и в ответах на вопрос о влиянии как конфликта, так и консенсуса на ход и характер перегруппировки. Вплоть до последнего времени превалировала точка зрения, согласно которой основные события, определяющие историческое место перегруппировки, разворачивались на стадии “активной перегруппировки”. Действительно, именно в это время происходят наиболее интенсивные качественные перемены в партийной идеологии, политической практике, электоральной поддержке, оформляются контуры новой партийной комбинации, соответствующие текущим социально-политическим реалиям.

Если придерживаться этой точки зрения, то следует признать определяющую роль конфликта в осуществлении адаптации партийно-политической системы, поскольку фазу “активной перегруппировки” действительно характеризует острейшее столкновение старых и новых ценностей. Происходит перестройка всей политической повестки, что не может не вызвать разбалансировку государственных структур. Для данной фазы перегруппировки это естественное состояние, но очевидно, что оно не может быть длительным, иначе государству угрожает катастрофа. Такие случаи были и в истории США (гражданская война 1861 — 1865 гг.), и в истории других стран — Испании, Франции, гоминдановского Китая, Веймарской Германии, Мексики. Все это неизбежно заставляло исследователей задуматься над уточнением места “активной перегруппировки” и присущей ей остроконфликтное™ политической жизни в общем контексте процесса адаптации.

По мере накопления конкретно-исторического материала, касающегося имевших место в прошлом перегруппировок, многие ученые стали обращать все более пристальное внимание на фазу консолидации. На наш взгляд, этот интерес вполне оправдан: есть немало фактов, подтверждающих, что судьба всей перегруппировки решается именно на этой фазе. Чтобы не быть голословными, мы будем апеллировать к конкретному историческому примеру — перегруппировке, развернувшейся в Соединенных Штатах в 30— 40-е годы нашего века. Сегодня не вызывает дискуссий вопрос о сущностном содержании перегруппировки — речь шла о переходе партийного тандема и государственного механизма на этатистскую платформу, ибо только при опоре на эти методы управления можно было гарантировать сохранение буржуазного правопорядка, его приспособление к условиям развитого “индустриального общества”[186].

Процесс оказался весьма болезненным и вызвал исключительно мощный всплеск политической борьбы, пик которой пришелся на середину 30-х годов. Бурные политические баталии затушевывали одно принципиальное обстоятельство: созданная в разгар “активной перегруппировки” сложная социально-экономическая инфраструктура, призванная стабилизировать общественно-политические процессы, носила чрезвычайный характер. В обществе не сложилось консенсусного взгляда на эти нововведения. Необходимы были гарантии, что они прочно и органично вплетутся в ткань общества. Иначе говоря, требовалась институционализация реформ. Без этого начатая на фазе “активной перегруппировки” адаптация политических институтов не могла считаться необратимой. Наоборот, эти процессы служили бы постоянным катализатором конфликта, который в итоге грозил стать неконтролируемым. В обществе остро ощущалась потребность в симбиозе старых и новых ценностных установок. Важной подчеркнуть: речь шла не о простом их механическом слиянии, а о выработке качественно обновленного, этатистского по своей сути, либерально-консервативного консенсуса.

Эти исключительно важные для судеб как политической системы США, так и всего американского общества процессы составляли главное внутреннее содержание фазы консолидации, когда произошло политико-правовое закрепление тех структурных сдвигов, которые наметились в разгар “активной перегруппировки”. Благодаря этому удалось снизить уровень конфликта и в итоге взять его под контроль государственных структур. Успешное решение данных проблем обеспечило американскому обществу в последующий период одновременно динамизм и стабильность. Пожалуй, лишь сегодня мы начади понимать, что крупномасштабные преобразования “нового курса” смогли сработать и дать долговременную отдачу как раз благодаря тому, что им сопутствовала тщательная, хорошо выверенная институционализация новых структур, обеспечившая надежность и бесперебойность функционирования созданных реформами механизмов.

Вторая задача, решенная в ходе консолидации новой модели партийно-политической системы, состояла в том, чтобы к конструктивному участию в процессе реформ была подключена оппозиция. Те достаточно влиятельные сегменты социальной структуры общества, которые ориентировали на нее, нашли свое место в обновленной, модернизированной политической системе. Их энергия отныне была направлена не на разрушение сложившейся модели партийно-политической системы, а на то, чтобы оказывать большое влияние на ее жизнедеятельность[187]. Решение этой задачи позволило реставрировать давший трещину в разгар “активной перегруппировки” консенсус. Вопрос о масштабах и глубине консенсуса, сложившегося к концу фазы консолидации, до сих пор является предметом острой дискуссии, но очевидно, что в нашей историографии явно недооценивалась его роль в жизни западных стран, особенно таких, как США, Великобритания, Австралия, Канада.

Фаза консолидации важна и тем, что в это время происходит упорядочение не только норм и принципов деятельности собственно партийной системы, но и всех связей между составными компонентами политической системы в целом. Политические системы, основанные на принципе разделения властей, — весьма тонкий механизм, чрезвычайно чутко реагирующий на все изменения, происходящие в обществе. Возрастание уровня конфликта, сопровождающее фазу “активной перегруппировки”, неизбежно ведет к разбалансировке государственного механизма, обострению противоречий между разными ветвями власти. Вместо того чтобы общими усилиями, дополняя друг друга, вести государственный корабль совместно проложенным курсом, каждая из ветвей власти начинает толкать его в ту сторону, которая, по ее мнению, является наиболее разумной. Естественно, консенсус разрушается. На первый план выходит конфликт программно-целевых установок.

Так произошло и в разгар “активной перегруппировки”, развернувшейся в США в 30-е годы. Общеизвестно, что в это время произошел резкий крен в сторону расширения прерогатив исполнительной власти и федеральной бюрократии. Их усилиями были созданы “встроенные стабилизаторы”, которые помогли обуздать мощнейшие стихийные силы частнопредпринимательской экономики и вытащить страну из трясины кризиса. Именно исполнительная власть нащупала тот путь, который гарантировал США выход на передовые рубежи буржуазного прогресса. Однако усиление исполнительной власти привело к серьезной деформации системы “сдержек и противовесов” — станового хребта американского государства. В долговременном плане в таком положении таилась немалая опасность. Вся американская история свидетельствует: от сбалансированности этой системы напрямую зависит эффективность функционирования всего политического механизма, его способности к самонастройке.

Роль системы “сдержек и противовесов” традиционно привлекала к себе внимание правоведов, историков, политологов[188]. Ее первостепенное значение для прогрессивного развития страны не вызывает сомнений практически ни у кого из серьезных американских исследователей. Да и советские правоведы, долгое время весьма критически настроенные по отношению к американской демократии, тем не менее отмечали весьма важное значение системы “сдержек и противовесов”. Это положение давно и прочно вошло в научный оборот.

Гораздо слабее изучена роль системы “сдержек и противовесов”, а в более широком плане — механизма разделения властей в перестройке политической системы. Хотелось бы предложить следующую версию ответа на этот вопрос. Во-первых, благодаря системе “сдержек и противовесов” в деятельность государственного механизма вносится элемент регулируемой конкуренции, которая делает политико-административные структуры более восприимчивыми к различным новациям. Важно учитывать, что конкуренция между ветвями власти в рамках системы “сдержек и противовесов” носит регулируемый характер, ее параметры и масштабы очерчены в Основном законе, который надежно сдерживает амбиции политических лидеров и партий. В то же время конкуренция, пусть и регулируемая, в целом оказывает позитивное влияние на функционирование политической системы, предотвращая ее стагнацию. Можно привести множество примеров из опыта разных стран, иллюстрирующих этот тезис. Например, конкуренция различных ветвей власти в 50-е годы в США способствовала в немалой степени выдвижению на авансцену политической жизни проблемы гражданских прав негритянского населения[189], во Франции в 60-е годы в споре разных ветвей власти происходило переосмысление внешнеполитических концепций страны[190], в Чили благодаря этому качеству политической системы в самом начале 70-х годов удалось начать1 проведение крупных социально-экономических преобразований[191].

Во-вторых, система “сдержек и противовесов” обеспечивает постепенность перестройки политической системы, что в свою очередь позволяет производить тщательный отсев законодательных инициатив и закреплять в практике преимущественно те, которые устраивают правящую элиту. В столкновении революционного и эволюционного начал в развитии политических институтов механизм разделения властей способствует победе последних. Действительно, в истории США, пожалуй, не было случая, когда новые инициативы сразу же находили поддержку всех трех ветвей власти. Наоборот, как правило, в периоды резкого изменения политической повестки в обществе, в его элите, в политических институтах происходит раскол. Лишь постепенно новые идеи завоевывают признание большинства, причем в ходе борьбы вокруг них неизбежны компромиссы, которые снижают заряд радикализма, содержащийся в этих новациях. Уже упоминавшаяся перестройка партийно-политической системы США времен “нового курса” подтверждает данный тезис. Ключевые законодательные акты, институционализировавшие новый подход к роли государства в сфере социально-экономических отношений, в конечном варианте оказались гораздо более умеренными, чем в момент их появления[192]. Таким образом, механизм разделения властей надежно оградил процесс приспособления политической системы США к новым реалиям от возможных неприятностей, порождаемых радикальными движениями, гарантировал доминирование центристских сил.

Данный тезис в полной мере подтверждают и события 30-х годов во Франции, когда весьма радикальные предложения демократических сил были заметно трансформированы в более умеренную сторону в ходе острейшей борьбы в правительстве и в палате депутатов. Способность к тушению заряда радикализма продемонстрировал механизм разделения властей и в Англии, где после Второй мировой войны в немалой степени благодаря ему удалось канализировать в умеренно-реформистское русло обширные планы социально-экономических преобразований, выдвигавшиеся левыми лейбористами. Список подобных примеров можно было бы продолжать довольно долго. При всей специфике каждого из них, вызванной национальными особенностями механизма разделения властей, общий вектор его действия совпадал: он страховал государство от возможных потрясений из-за действия радикалов.

В-третьих, система “сдержек-и противовесов” позволяет создать гарантии против того, что государственный аппарат попадет под контроль какой-то одной фракции правящего класса, будет монополизирован ею. Иными словами, система “сдержек и противовесов” осуществляет дисперсию власти внутри буржуазии, а это несомненно стабилизирует государство, ибо чем шире его социальная опора, тем оно устойчивее. Опыт XVII—XVIII вв., когда европейское сообщество находилось на полпути от “старого порядка”, основанного на ценностях феодальной эпохи, к буржуазной цивилизации, хорошо иллюстрирует это положение. В тот период еще только шло теоретическое оформление концепции разделения властей. Реальное государственное строительство опиралось на монархические принципы единовластия с большей или меньшей долей представительных учреждений. Государственная власть сосредоточивалась в руках у чрезвычайно узкого круга лиц. Не случайно, что это была эпоха частых дворцовых переворотов, происходивших с удивительной легкостью. Могут возразить — многие латиноамериканские страны, конституции которых чуть ли не дословно списаны с американской, не уступают по частоте дворцовых переворотов государствам XVII—XVIII вв. Да, формально-правовая структура значительной части “банановых республик” скопирована с “северного соседа”. Однако это лишний раз подчеркивает, что механическое перенесение иноземных политико-правовых норм и институтов на иную национальную почву далеко не всегда приносит ощутимые плоды. Необходимы адекватная социальная среда, соответствующая политическая культура для того, чтобы родившаяся на американской земле система “сдержек и противовесов” заработала с такой же отдачей, как и у себя на родине.

Создаваемая системой “сдержек и противовесов” дисперсия власти важная еще в одном плане. Благодаря ей государственные органы делаются более открытыми для интеграции новых идей и тех социально-политических сил, которые их отстаивают. А умение интегрировать новые идеи и движения — важнейший показатель эффективности любого политического механизма, его способности к выживанию и самонастройке. Не секрет, что падение многих политических системы было как раз и обусловлено их неспособностью конструктивно реагировать на вызов новых идей. Достаточно упомянуть IV Республику во Франции, Веймарскую республику, Соединенные Штаты накануне гражданской войны, Советский Союз в 70—80-е годы, чтобы понять, сколь актуально для жизнедеятельности любой политической системы это качество. Методы интеграции в разных типах систем, естественно, отличаются друг от друга. Общим является то, что, интегрируя новые идеи и социальные силы, их отстаивающие, механизм разделения властей одновременно осуществляет обновление и адаптацию системы к меняющемуся контексту общественного развития. Представляется, что системы, становым хребтом которых является механизм “сдержек и противовесов”, на сегодняшний день в наилучшей степени способны выполнять эту сложную операцию[193].

В-четвертых, системы “сдержек и противовесов”, усложняя функционирование государственного механизма, в. то же время открывают дополнительные возможности для ослабления внутрисистемных конфликтов. Действительно, если даже одна из трех ветвей государственной власти занимает благожелательную позицию в отношении того или иного аспекта реформ, напряженность в обществе заметно снижается — появляется ощущение прогресса, открывается перспектива движения вперед. Сторонники реформ получают как бы зримое подтверждение того, что есть смысл добиваться перемен в рамках системы легальными методами, а не путем внеконституционного противостояния с ней. Это качество, следовательно, опять-таки способствует укреплению эволюционных мотивов в развитии политической системы, формирует благоприятную среду для ее адаптации.

В совокупности все эти параметры позволяют системе “сдержек и противовесов” находиться в достаточно сбалансированном, уравновешенном состоянии. Подчеркиваем, речь идет о равновесии системы, а отнюдь не о равенстве ее составных элементов. По справедливому утверждению известного отечественного правоведа А.А. Мишина, “конфликт и неравенство были интегрированы в нее (систему “сдержек и противовесов”. — А.М.) ее создателями с самого начала”[194]. Равновесие и неравенство — в динамическом взаимодействии этих двух на первый взгляд взаимоисключающих начал следует искать объяснение многих особенностей функционирования системы “сдержек и противовесов”, прежде всего периодической повторяемости циклов ее развития и открытости для различных социально-политических новаций. Этот тезис нуждается в комментариях.

Во-первых, цикличность развития системы “сдержек и противовесов” не означает движения по замкнутому кругу. Динамика ее эволюции намного сложнее. Было бы преувеличением утверждать, что мы полностью постигли внутреннюю логику цикличного развития общественно-политических систем[195]. Очевидно одно: восстановление динамического равновесия системы “сдержек и противовесов” происходит каждый раз на качественно новой основе, более соответствующей объективным потребностям общественного прогресса. Такой режим функционирования системы позволяет осуществлять не только этапные, крупномасштабные преобразования политической системы, но и ее постоянную текущую корректировку, что, несомненно, облегчает процесс адаптации.

Во-вторых, именно легитимизированный конфликт, а не формально-юридическое равенство трех ветвей власти — основа жизнестойкости политических систем, базирующихся на принципе разделения властей. Стремление добиться в рамках четко очерченной правовой среды успеха в конкурентной борьбе, укрепить свои позиции в механизме “сдержек и противовесов” дает импульс для движения вперед. Несомненно, конкурентная борьба должна жестко регламентироваться нормами конституционного права, иначе она приведет к подавлению конкурентов и установлению авторитарного режима.

В ходе соперничества трех ветвей власти могут возникать самые различные комбинации их взаимодействия. Обратимся к американскому опыту. Так, в годы “нового курса” инициатором реформ выступала исполнительная власть, которой жестко противостояла судебная. Роль балансировщика системы в этой ситуации перешла к законодательной власти. В 50-е годы, наоборот, судебная власть инициировала ряд важных социальных реформ. Исполнительная же власть крайне настороженно относилась к любым новациям. Решающее слово в большинстве случаев оставалось за законодателями, которые и определяли судьбу всех крупных политических инициатив. В годы “прогрессивной эры” (начало XX в.) центром реформистской активности стал конгресс, а оппоненты реформизма возлагали все свои надежды на судебный корпус. Роль балансировщика системы играла исполнительная власть[196].

Как мы видим, не существует какой-то одной, эталонной модели, которая бы подходила для любого варианта модернизации, — все зависит от конкретной ситуации, от реального расклада социально-политических сил. Но во всех этих случаях есть и общее. Какие бы политические комбинации ни возникали в ходе борьбы трех ветвей власти за реализацию своих программно-целевых установок, в определенный момент включались “встроенные стабилизаторы”, которые и обеспечивали самобалансировку системы. Роль стабилизатора выполнял Основной закон, об особенностях которого мы уже говорили. Подобный характер взаимоотношений властей создает, на наш взгляд, благоприятную среду для усиления эволюционных тенденций общественного развития. А это означает следующее: когда перед обществом возникает альтернатива — революционная ломка политической системы или ее эволюционная адаптация, — механизм разделения властей становится весомым фактором, действующим в пользу выбора второго варианта.

В-третьих, несмотря на серьезные достоинства изложенной выше схемы достижения сбалансированного состояния политической системы, нельзя утверждать, что она надежно страхует страну от разного рода нежелательных побочных эффектов. Для иллюстрации этого положения обратимся к уже упоминавшейся перестройке политической системы США, развернувшейся в годы “нового курса” и дающей исследователям богатейший материал для понимания сущности адаптационных процессов.

Острейшие коллизии, потрясшие тогда Америку, вызвали резкую деформацию системы “сдержек и противовесов”. Поскольку прерогативы президента заметно расширились, ему пришлось создавать все новые и новые федеральные агентства, в руках которых подчас оказывалась и исполнительная и законодательная власть. Более того, эти агентства сами нередко становились генераторами новых ведомств. Таким образом, был дан мощнейший импульс объективному, но весьма опасному процессу роста бюрократического аппарата, который вскоре стали называть “четвертой ветвью государственной власти”[197]. Дебаты о роли федеральной бюрократии с тех пор прочно заняли одно из центральных мест в политических дискуссиях. Хотя в целом удалось вписать ее в рамки системы “сдержек и противовесов”, даже сегодня нельзя говорить, что могущественная федеральная бюрократия находится под эффективным контролем общества или хотя бы правительства. Конечно, США не Италия, Колумбия или ельцинская Россия, где бюрократия, прочно слившись с мафиозными группами, в ряде случаев стала заметно превосходить по своему влиянию конституционные ветви власти. В Соединенных Штатах бюрократия в целом все же действует в правовой среде, сравнительно четко фиксирующей ее статус. И все же вопрос о повышении надежности контроля над федеральной бюрократией никак нельзя считать закрытым. Сегодня это — поистине интернациональная проблема.

Еще большие осложнения в функционировании политической системы в процессе адаптации возникают, когда изменения идейно-политической повестки приобретают взрывной характер: консервативные по своей природе, обладающие большой инерцией, политико-правовые институты, как правило, резко снижают свою эффективность. Уровень опасности существующему правопорядку заметно возрастает, когда в обществе не появляется просто набор новых проблем, а зарождается и приобретает влияние альтернативная существующей система ценностей. В таком случае конфликт может легко выйти за легитимные рамки и сделать адаптацию политической системы невозможной.

Справедливости ради следует признать, что механизм “сдержек и противовесов” открывает достаточно широкий простор для предотвращения подобного развития событий. Это утверждение, однако, верно лишь для тех стран, в которых данный механизм опирается на мощный экономический фундамент, позволяющий государству и партиям осуществлять широкое социально-политическое маневрирование. Короче говоря, роль механизма “сдержек и противовесов” в функционировании и модернизации политической системы нельзя рассматривать только в правовом измерении. Ограничение анализа роли системы “сдержек и противовесов”, а в более широком плане механизма разделения властей в адаптационном процессе исключительно конституционно-правовыми рамками серьезно искажает реальную картину.

Какие же моменты помимо чисто правовых необходимо учитывать, чтобы объективно оценить значение механизма разделения властей в адаптационном процессе? Прежде всего экономический фактор. Сегодня, на волне критики марксизма, это положение может кому-то показаться устаревшим. И тем не менее мы полагаем, что оно вполне правомерно. Задумаемся над вопросом: почему принцип разделения властей, на котором основаны политические системы многих стран, дает разные результаты? Ответить на этот вопрос без учета экономического фактора невозможно. Не бывает нищих демократий — это аксиома. Лишь опираясь на мощный экономический фундамент, механизм разделения властей может в полной мере раскрыть свои потенциальные возможности. Однако, по-видимому, дело не только в мощи экономического базиса. В наиболее ярком виде все указанные качества механизма разделения властей проявились в высокоразвитых индустриальных обществах со сложной, глубоко дифференцированной социально-экономической структурой и относительно однородной культурно-этнической средой. Вероятно, оптимальной для функционирования политической системы, основанной на принципах разделения властей, является многоукладная, смешанная экономика. Она порождает плюрализм экономических интересов, балансируя между которыми разные ветви государственной власти вкупе с партиями могут вырабатывать некий усредненный курс, отвечающий не только интересам каких-то влиятельных социальных страт, но и общества в целом[198].

Последнее утверждение пока звучит непривычно для большинства отечественных исследователей. В нашей научной литературе вплоть до последнего времени доминировала точка зрения, согласно которой государство в западных демократиях, даже во второй половине XX в., продолжало оставаться исключительно инструментом господства правящего класса, а точнее, одной его фракции — монополистической буржуазии. Однако этот тезис, по-видимому справедливый для более ранней стадии буржуазного общества, по мере усложнения его социально-политической структуры и всей системы общественных отношений стал тормозом развития наших представлений о роли и месте государства в политической системе. Все больше конкретных фактов говорит о том, что диалектика сочетания классового и общенационального в деятельности государства в наиболее развитых странах в XX в. гораздо более сложна, чем это представлялось в наших работах на эту тему. Роль механизма разделения властей в этой трансформации функций государства весьма значительна и ярче всего проявлялась как раз в переломные моменты истории, когда на повестку для выходит вопрос об адаптации политических институтов к новым реалиям.

Помимо экономической среды, в которой осуществляет свою деятельность механизм разделения властей, на его эффективность, способность к самонастройке существенное влияние оказывают этнокультурные факторы и национальная традиция. В этнокультурной сфере для него предпочтительнее гомогенность данной среды, ибо ничто так не стимулирует политический экстремизм, враждебный самой сути разделения властей, ничто так не подрывает возможности достижения компромиссов, необходимых для нормального функционирования этого механизма, как порождаемый этническими конфликтами национализм. Как свидетельствует исторический опыт, практически ни одно государство не способно бороться только легитимными методами с угрозой национализма. В лучшем случае, комбинируя правовые и силовые методы, ряду государств удавалось в той или иной степени сбить остроту проблем. Однако в любой момент они могут вырваться наружу и взорвать даже хорошо сбалансированную систему.

Могут возразить: США — классический пример страны, политическая система которой основана на разделении властей, — стали пристанищем для выходцев из самых разных стран мира. Тем не менее межнациональные распри не сотрясают их.

Однако никакого противоречия здесь нет. Все дело в том, что в Соединенных Штатах изначально был взят курс на ассимиляцию иммигрантов и абсорбирование их в единую нацию. Жители США, откуда бы ни были их предки, рассматривают себя прежде всего как американцев. Никто не ставит вопрос о создании “ирландской”, “польской”, “еврейской”, “итальянской” или какой- либо иной “автономной республики” или штата в рамках Союза. За исключением негритянского вопроса, у американского государства пока не было серьезных проблем в данной сфере. Что касается культурной среды, то США в этом плане весьма плюралистичны: здесь сосуществуют обширные протестантские, католические, иудейские, мусульманские конфессии, но одновременно есть “массовая культура”, которая способствует стиранию граней между национальными культурами и традициями, стереотипизи- рует поведение граждан, “причесывает” всех под одну гребенку.

Наибольшую опасность представляют проблемы межнациональных отношений в момент столкновения общества с проблемой модернизации. Когда речь заходит о его новых долговременных параметрах, споры вокруг этих сюжетов, естественно, приобретают особую значимость. Там, где в обычной обстановке противоборствующие стороны готовы к поиску компромисса, в условиях перестройки политической системы они стремятся любой ценой склонить чашу весов в свою пользу. Конечно, механизм разделения властей в состоянии снять какую-то часть проблем, но его возможности здесь обусловлены не столько внутренними качествами, сколько национальной традицией. Безусловно, на ее формирование серьезное влияние оказывает характер государственного устройства страны, но ее составляющие, несомненно, более сложны и многоплановы. Таким образом, адаптационный потенциал механизма разделения властей имеет вполне определенные пределы и зависит от многих внешних по отношению к нему факторов.

Бесспорно, жизнь много сложнее любых схем. Да и наши знания о процессе адаптации партийно-политических систем еще далеко не полны. Изучение этой проблематики только набирает темп. И все же сегодня можно попытаться сделать некоторые предварительные заключения о закономерностях этого явления и о роли в нем механизма разделения властей.

Во-первых, адаптация партийно-политических систем — явление многомерное, характеризующееся теснейшим переплетением и взаимодействием внесистемных и системных факторов, с одной стороны, и четким распределением ролей всех составных компонентов самой системы — с другой. Сюда включаются модификация конституционно-правовых доктрин, партийная перегруппировка, корректировка и перестройка механизма разделения властей, переосмысление содержания концепции федерализма[199]. Разрыв в этой цепочке, по всей видимости, мажет иметь фатальные последствия для адаптации политической системы. Любой исторический процесс, в том числе и процесс адаптации, не терпит ни разрывов, ни форсажа, ни перескоков через фазы. Здесь мы выходим на вторую характерную черту процесса адаптации — его резко выраженную цикличность.

В своем развитии он проходит ряд последовательно сменяющих друг друга фаз, поднимаясь с каждой новой фазой на более высокую ступень. Иными словами, движение идет не прямолинейно, а по спирали. И в том, что данное явление приобретает цикличный характер, далеко не последняя роль принадлежит механизму разделения властей,' ибо в самой его анатомии заложены такие генетические свойства, которые детерминируют внешнюю повторяемость основных форм политического процесса.

Во-вторых, эффективность адаптации во многом зависит от того, в какой мере согласованы действия исполнительной и законодательной властей, насколько они готовы взять на себя инициирующую роль в осуществлении перестройки политической системы, ибо именно этим двум элементам механизма разделения властей, как правило, принадлежит решающее значение в модернизации и приспособлении всей совокупности политических институтов к меняющемуся социуму. Именно от этих двух элементов исходят те импульсы, которые двигают вперед перестройку системы, определяют ее базовые параметры.

В-третьих, перестройка не перерастает в революцию (последняя не модернизирует, а уничтожает старую политическую систему) только в том случае, если на всех своих фазах она в основном остается в легитимных рамках, в границах, определяемых действующими конституционными параметрами. Их попрание — основа для перерастания эволюционного пути развития в революционный. Естественно, конституционно-правовые доктрины не должны оставаться статичными. Требуется мобильное правовое обеспечение перестроечных процессов, а это накладывает особую ответственность на законодательную и судебную власти. Эти качества, которые можно назвать адаптационным потенциалом, связаны со степенью гибкости и открытости системы, которые, в свою очередь, зависят от целого ряда факторов; характера экономической среды, национальной, культурной традиции, мобильности социальной структуры и др.

Наконец, адаптационные процессы не могут успешно развиваться, если перестройка политических институтов на федеральном уровне (по горизонтали) не будет сопровождаться схожими изменениями по вертикали, т.е. обновлением характера связей между Центром и субъектами Федерации[200]. Здесь особая роль принадлежит исполнительной власти — носительнице державности. От разумности ее политики, скоординированности действий с оппозицией зависит успех обновления и совершенствования всего государства.

Безусловно, мы наметили лишь самые общие контуры процесса адаптации политических систем, основанных на разделении властей. По мере постоянного усложнения общественных отношений развивается и механизм приспособления политических институтов к этим изменениям. Жизнь постоянно обогащала и продолжает обогащать эти явления. Сегодня ведущие страны уже вступили в новую стадию развития, которую футурологи окрестили “информационным обществом”. Параметры его еще только обозначаются, но ясно, что на пути к нему человечеству придется встретиться со многими неожиданностями[201]. Политическим системам стран, входящих в эту стадию, требуется немало гибкости, эластичности, мобильности, чтобы вовремя отреагировать на эти изменения. Чрезвычайно важно, чтобы стихийные процессы адаптации дополнялись целенаправленной деятельностью политических лидеров, аккумулирующих все лучшее из того опыта предшествующих попыток реформирования политических систем, который уже накоплен.