§ 1. Разделение властей — фундамент соотношения законодательной и исполнительной властей

Государственно-правовые реалии России, жизнь которой регламентировалась Конституцией 1978 г,, имели множество конкретных проявлений, одним из которых служила как общенаучная, так и имеющая важное практическое значение пррблема организации властного механизма.

Очевидно, что для того чтобы осмыслить механизм соотношения законодательной и исполнительной властей в его организационно-правовом выражении, необходимо прежде всего определить источники происхождения названных властных институтов. Соответственно исходное методологическое значение приобретает генезис государственной власти в аспекте ее единства и видовых проявлений. Именно такой подход позволяет в максимальной степени соединить принципы единства и многообразия при анализе актуальных государственно-правовых проблем.

Следовательно, предпосылки, необходимые для осмысления названного соотношения, коренятся в самой природе государственной власти. А какова эта природа? Логически и юридически ответ на поставленный вопрос независимо от того, кто и в каких исторических условиях пытается его получить, состоит в признании единства государственной власти, источником которой является народ.

Государство всегда проявляет себя властно как в условиях господства рыночных отношений, так и в условиях всеобщего обобществления. Но властные волеизъявления государства находят свое конкретное воплощение в государственно-властных полномочиях, субъектами которых являются соответствующие государственные органы (государственный аппарат), совокупность которых и создает ощутимое представление о том, что государство — не абстракция, а функционирующая реальность. Именно в наличии и возможности практической реализации государственновластных (юридически-властных) полномочий проявляются как принадлежащая государству, власть, так и ее принципиальное единство.

Однако государство как властвующий в обществе феномен проявляет себя неоднозначно. Этот момент и послужил основой для оформления и теоретического обоснования двух принципиальных подходов к определению сущности государственной власти. Для западного мира это — теория “разделения властей”. В качестве ее антипода для социализма была “уготована” иная концептуальная позиция: власть — работающая (т.е. не парламентская) корпорация, одновременно законодательствующая и исполняющая законы[360]. Эта догма марксизма-ленинизма, будучи господствующей, придавала решению проблемы соотношения ветвей власти специфический характер, по существу “снимая” с повестки дня само это соотношение. Общепризнанным стал постулат: в процессе реализации единой государственной власти имеет место не разделение властей, якобы нарушающее ее единство, а разделение труда (функций) между разными государственными органами. Теория “разделения властей” была признана принципиально неприемлемой для нашей государственно-правовой действительности. Соответственно была лишена самостоятельного значения и проблема соотношения законодательной и исполнительной властей, хотя, конечно, вопрос о соотносимое™ деятельности законодательных и исполнительных органов не снимался. Но все это имело место за пределами теории “разделения властей”, в наших условиях игнорируемой долгими десятилетиями.

Но так ли уж существенны различия между “разделением властей” и “разделением труда” внутри механизма государственной власти? Исходные корни обеих концепций принципиально однородны, ибо они не отрицали единства государственной власти, хотя и предлагали разное его толкование, причем эти различия во многом носили чисто внешний характер, что ставило под сомнение их методологическую значимость.

Нельзя доводить до абсурда тезис о “работающих корпорациях”, ибо таковой механизм государственной власти может быть как при разделении властей, так и при его отрицании. Функционирующие по-разному государственные органы сохраняются и в том и в другом случае,

Влияет ли это на жизненность единства государственной власти?

Видимо, нет. А потому суть проблемы, в конечном счете, и в том и в другом случае заключается именно в соотношении между ветвями государственной власти либо между субъектами этой власти, “делящими” между собой “работу” (функции) по ее практическому осуществлению. ¦ Таков первый методологический вывод.

Второй вывод такого же порядка связан с признанием либо непризнанием субъектами государственной власти относительно самостоятельных видов государственных органов с присущими им специфическими задачами, функциями и полномочиями, а потому и олицетворяющими разные ветви единой государственной власти. В данном случае налицо реакция на непререкаемую долгие десятилетия идею “всевластия” Советов[361], усиленно пропагандируемую и навязчиво внедряемую как в сознание членов общества, так и, прежде всего, — работников законодательных и исполнительных органов. Под этим ленинским лозунгом, практически ничем не подкрепленным, развивались теория и практика отечественного государствоведения, советская политология. Практически подобная ситуация не оставляла почвы как для разделения властей, так и для разделения труда внутри механизма государственной власти.

Действительно, если в Советах соединены законодательство и исполнение законов, значит они не “делят” свою власть с другими государственными органами.

Логика жизни всегда давала весомые доводы против игнорирования пусть не абсолютизированных, но все-таки имеющих самостоятельную организационно-правовую основу исполнительных институтов власти. В силу этого “разделение властей”, предполагающее четкое соотношение между ними, вошло в теорию и практику отечественного государствоведения. И об этом красноречиво свидетельствует тот факт, что в 80-е годы термин “исполнительная власть” стал официально употребляться наряду с законодательной и судебной властью. Вот почему в это же время в наших условиях конституционное значение приобрела и система “разделения властей”.

Соответственно на один из первых планов и выдвинулась проблема поисков оптимального варианта конституционной соотносимое™ законодательной и исполнительной ветвей государственной власти.

В провозглашенной II Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. “Декларации о государственной независимости РСФСР” было констатировано, что “разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства” (ст. 13). Затем данный принцип получил, хотя и весьма скудное, но конституционное закрепление (ст. 3).

Таким образом, можно утверждать, что тот факт, что идеи теории “разделения властей” пробили себе “дорогу” на самостоятельную конституционную почву, свидетельствует о том, что само разделение властей, в каком бы состоянии ни находилось его практическое оформление, служит фундаментом соотношения законодательной и исполнительной ветвей единой государственной власти Российской Федерации.

Вряд ли нужно специально аргументировать вывод о том, что возведение разделения властей в конституционный принцип само по себе не решает все проблемы, связанные с соотношением законодательной и исполнительной ветвей власти. Все обстоит значительно сложнее, о чем свидетельствует общая “неустроенность” государственного механизма Российской Федерации, инспирируемая, к сожалению, преимущественно теми государственными органами, которые представляют законодательную (в широком смысле слова) власть. На этой почве в течение ряда лет мы являемся свидетелями чрезвычайно резких конфликтных ситуаций, возникающих почти постоянно во взаимоотношениях между законодательной и исполнительной властью. Обоснованно звучал тезис о кризисе исполнительной власти. Не менее отчетливо выражается по существу кризисное состояние механизма государственной власти в целом, причем не только на уровне федерального центра, но и на местах.

Естественно, что все это негативно отражается на соотношении законодательной и исполнительной власти в целом. Причины же подобной ситуации различны, в силу чего целесообразно акцентировать внимание на ря(ле вопросов, которые имеют общее методологическое значение- для всей рассматриваемой проблематики.

Во-первых, очевидно, что сущностного различия между разделением властей и разделением труда по осуществлению единой государственной власти не существует.

Признать его наличие возможно лишь в “технологическом” смысле, ибо фактически и в том и в другом случае “соотношение” законодательной и исполнительной ветвей власти означает определение и юридическое закрепление организационно-правовых вариантов их взаимодействия, без которого ни о каком единстве государственной власти просто не могла бы идти речь. По существу имеются в виду ветви одного “дерева” (ствола).

Следовательно, налицо чисто терминологические расхождения: “дерево” без ветвей обречено. Значит, главное заключается в сбалансированности всех проявлений единой государственной власти. Иное неизбежно приводит к хаосу, к неуправляемости общественных процессов и нарушению указанного единства. Само же оно — объективная категория, нарушить которую никакое “разделение” не в состоянии. Только чисто субъективные факторы способны на это, что и демонстрировал в конце 80-х —начале 90-х годов печальный опыт взаимоотношений Съезда народных депутатов, Верховного Совета Российской Федерации и субъектов федеральной, прежде всего исполнительной, власти. Нельзя забывать и о том, что разделение властей, взятое сейчас на “вооружение”, не тождественно разрушению единства государственной власти. Оно призвано все расставить на свои места, не нарушая при этом единства государственной власти и обеспечивая собственный организационно-правовой статус каждого субъекта каждой из ее ветвей. Разумеется, речь идет не об абсолютной независимости каждой такой ветви, а об их тесном взаимодействии в рамках относительной самостоятельности: иное неизбежно лишало бы само государство целостности.

Разделение властей ориентирует на упорядочение механизма реализации государственной власти, на реальное, а не формальное распределение внутри государственного механизма функций по руководству обществом. Налицо функциональный подход к реализации государственно-властных полномочий как наиболее “жестких” форм регулирования общественных отношений. Представляется, что подобный подход в самом общем виде уже выражен в самом наименовании ветвей государственной власти: законодательная, исполнительная, судебная.

Во-вторых, поскольку власть государства едина, а ее конкретные выразители различны, проблема своеобразного “раздела” власти между олицетворяющими ее органами (прежде всего — законодательными и исполнительными) чрезвычайно актуальна не только в функциональном аспекте. Методологически и фактически в наибольшей мере актуализирован компетенционнмй аспект их соотношения.

Иначе говоря, наибольшая острота всегда была характерна для проблемы четкого правового закрепления механизма компе- тенционного разделения труда между законодательной и исполнительной властями, т.е. представляющими эти ветви власти государственными органами. Но его практически в подобном варианте никогда не было, так как задачи, функции и полномочия субъектов исполнительной власти, как правило, определялись крайне схематично либо вообще замалчивались. Об этом свидетельствует анализ всего бывшего союзного и республиканского законодательства о Советах всех уровней, результат какового можно выразить следующим образом: компетенция исполнительных органов не поддавалась каким-либо четким измерениям. Все это не могло не отразиться негативно на соотношении законодательной и исполнительной власти. Да и современная законодательная практика (например, Закон о Правительстве Российской Федерации) существенной помощи в решении этой принципиального значения задачи фактически не оказывает. В этом — одна из серьезнейших причин перманентных кризисных ситуаций на всех уровнях соотношения законодательной и исполнительной властей.

В-третьих, с учетом ухlt;е излохlt;енных соображений очевидно, что соотношение законодательной и исполнительной власти в рамках разделения властей в своем конкретном государственноправовом выражении есть функционалыю-компетенционное соотношение (взаимодействие) соответствующих государственных органов. Казалось бы, вряд ли есть необходимость в напоминании об этом общеизвестном факте. Однако причины для этого имеются. Такие категории, как “власть”, “разделение властей”, отличаются значительной степенью абстрактности или, говоря мягче, условности.

Уже подчеркивалось в этой связи, что, например, власть нельзя “разделить” в буквальном смысле. Эволюция теории и практики разделения властей привела к единственно возможному пониманию ее реальной сути: разделение властей в “работающем” варианте проявляется в организационной структуре государственно-властного механизма, между составными элементами которого соответствующим образом разграничиваются государственновластные полномочия. Организация, функционирование и взаимоотношения государственных органов — вот сфера “приземления” всех теоретических конструкций, связанных с традиционным и современным пониманием “разделения властей”, в рамках которого разделительное начало выступает не в роли “шлагбаума”, а наоборот, является (разумеется, при правильном его понимании) “ключом”, открывающим путь к взаимосвязанному их функционированию. Если быть последовательным, то следует признать, что более точным с учетом изложенного будет утверждение следующего порядка: поскольку государственная власть едина, целесообразно и методологически обоснованно исходить из соотношения не властей (например, законодательной и исполнительной), а субъектов, практически олицетворяющих ту или иную ветвь власти, т.е. тех или иных государственных органов. Именно в этом, как представляется, и состоит глубокий смысл теории “разделения властей” вообще, а тем более в ее современном российском варианте.

В-четвертых, следовательно, говоря, например, о “законодательной власти”, мы имеем в виду государственные органы, в компетенцию которых входит осуществление законодательных функций и т.п. Но если это так, то возникают некоторые вопросы, провоцируемые существующей конституционной терминологией, а таюке фактическим функционально-компетенционным назначением тех органов государства, которые в соответствии с разделением властей олицетворяют ее законодательную ветвь. Дело в том, что законодательные полномочия, как известно, принадлежали в соответствии с Конституцией РФ 1978 г. далеко не всем Советам, хотя именно они подразумевались в качестве тех субъектов, с которыми не только мыслилось, но и фактически фиксировалось соотношение соответствующих субъектов исполнительной власти.

Мало того, большинство субъектов прежней Российской Федерации не законодательствовало, т.е. круг субъектов законодательной власти был ограничен. Даже Съезд народных депутатов РФ ни в одной из статей Конституции законодательным органом не назывался, что вообще-то малообъяснимо, ибо он вправе был принять к своему рассмотрению и решить любой (формально — и законодательный) вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации (ст. 104 Конституции РФ). И только Верховный Совет РФ четко обозначался в качестве законодательного органа (ст. 107 Конституции РФ), чего нельзя сказать о Верховных Советах республик в составе Российской Федерации, которые конституционно подобным образом не характеризовались. В соответствии со ст. 131 Конституции РФ они являлись высшими органами государственной власти республик.

Из числа “законодателей” следует также исключить краевые, областные и прочие Советы народных депутатов, несмотря на то, что принимавшиеся ими юридические акты по своему назначению и характеру были тождественны законодательным актам, хотя и имели различие в юридической силе и масштабности.

Все названные органы Конституция РФ 1978 'г. сводила в одну группу, для обозначения которой используется термин — “органы государственной власти” (исключая органы местного самоуправления). Но и в данном случае не все свободно от разночтений.

Если законодательным органам РФ отводилось место среди высших органов государственной власти, то Советы краев, областей и т.д. именовались представительными органами государственной власти (ст. 138' Конституции РФ). Значит, Советы федерального и республиканского уровня не были представительными органами? Такая терминологическая путаница не украшала Конституцию РФ, давала основание для произвольного толкования характера и роли Советов народных депутатов разного уровня, а по существу — не вписывалась в конструкцию разделения властей.

Действительно, если в ст. 3 Конституции РФ говорилось о законодательной власти, то это непререкаемо ограничивало масштабы механизма разделения властей только государственным уровнем. Ее полохlt;ения не были применимы для областей, краев и т.п. А это означает лишь одно — редакция ст. 3 нуждалась в совершенствовании, ибо разделение властей по смыслу ее содержания программировалось в качестве пронизывающего всю систему государственной власти сверху донизу.

С учетом того, что законодательство у нас всегда трактовалось в широком смысле, было бы обоснованным с самого начала использовать унифицированную, обобщенно характеризующую все уровни Советов терминологию, а именно — представительные органы государственной власти. Соответственно и соотношение целесообразно было бы проводить между субъектами представительной и исполнительной властей.

В-пятых, в ст. 3 Конституции РФ говорилось, что на принципах разделения властей основывается система государственной власти. Очевидно, что ее (эту систему) составляли все ее субъекты. Однако Конституция Российской Федерации относила к числу органов государственной власти только Съезд народных депутатов РФ (ст. 104), Верховный Совет РФ (ст. 107), аналогичные органы республик в составе Российской Федерации (ст. 131), Советы народных депутатов края, области, автономной области, автономного округа (ст. 138'). Разделы Конституции РФ, посвященные государственным органам, именовались “Высшие органы государственной власти и управления Российской Федерации” (раздел V), “Органы государственной власти и управления края, области...” (раздел VI, п. I) и т.п.

Следовательно, органы государственного управления, олицетворяющие исполнительную ветвь единой государственной власти (по смыслу ст, 3 Конституции РФ), фактически органами государственной власти не являлись. Подобное впечатление создается не только в связи со “странностями”, заключенными в наименовании названных конституционных разделов, но и по другим основаниям. Например, в ст. 122 Конституции РФ можно было прочесть, что Совет Министров РФ — орган исполнительной власти.

Неправомерность исключения исполнительных органов из системы органов государственной власти очевидна, равно как и явное умаление их роли (просто “органы управления”). Мехlt;Ду тем реально и представительные, и исполнительные, и судебные органы, если руководствоваться как теорией разделения властей, так и фактическим положением, которое они занимали в государственном механизме, не могли не быть органами государственной власти, т.е. ее субъектами. Поэтому соотношение следует проводить между деятельностью этих трех видов органов государственной власти, одновременно проведя должную унификацию соответствующей конституционной терминологии.

Исполнительная власть представляет собой специфическую государственно-правовую институцию. Если в принципе место законодательства в государственном механизме не вызывает особых дискуссий, то в отношении исполнительной власти многое весьма проблематично, особенно в последние годы, т.е. в процессе оформления новой российской государственности.

Прежде всего обращает на себя внимание тот факт, что в Российской Конституции 1978 г. ответы на принципиальные вопросы типа: что это за государственно-правовое явление, каким целям служит, в каком состоянии находится и т.п., — получить непросто. Было ясно лишь одно: исполнительная власть органически связана с таким традиционным видом государственновластной деятельности, как государственное управление. И традиционно в юридической литературе анализировалось соотношение деятельности Советов народных депутатов и органов государственного управления[362].

В условиях становления правового государства на базе разделения властей закономерен вопрос о конституционных основах исполнительной власти. Скромное упоминание о ней в ст. 3 Конституции РФ не позволяло получить хотя бы минимальное представление о ее сути. Да и сама эта конституционная статья вряд ли могла быть квалифицирована в качестве отчетливо выраженной юридической нормы. Скорее всего она содержала один из тех политических лозунгов, которыми всегда были перенасыщены все наши прежние конституции. Совершенно очевидно, что никакого представления как о разделении властей, так и о месте исполнительной власти в его механизме получить на основе анализа этой статьи было невозможно.

В тексте Конституции РФ было еще несколько упоминаний об исполнительной власти, причем столь же юридически бессодержательных, как и прежние, Так, в ст. 72 в общей форме говорилось об органах исполнительной власти; в ст. 121' Президент Российской Федерации обозначался в качестве главы исполнительной власти без каких-либо попыток определить его организационно-правовой статус в этом качестве. Ст. 122 Конституции

РФ говорила о Правительстве РФ как об органе исполнительной власти. Практически это было все, если говорить о федеральном уровне. И лишь в подзаконных актах (например, президентских) довольно часто упоминались “федеральные органы исполнительной власти”.

Интересно, что в Конституции РФ 1978 г. применительно к правительствам республик, входящих в состав Российской Федерации, почему-то использовалась иная терминология. Так, в ст. 133 Правительство суверенной республики характеризовалось как высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти. Сопоставление упомянутых конституционных статей подводило к логически оправданным вопросам: почему федеральное правительство по своему статусу рассматривалось как орган исполнительной (но не государственной!) власти, а республиканское правительство играло роль высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти республики?

Нельзя, в частности, поверить в то, что республиканское правительство является органом государственной власти, а федеральное таковым не является, что первое есть высший орган такого рода, а второй — рядовым. А ведь конституционные формулы призваны обеспечивать упорядоченность (известную типизацию) характеристик однозначных, хотя и разноуровневых образований.

В формально-юридическом плане Совет Министров Российской Федерации, кроме того, был уравнен с администрацией краев, областей, автономных областей и округов, ибо последняя в ст. 1383 Конституции РФ подобно Правительству РФ характеризовалась как исполнительный орган. В данном случае была лишь одна новелла: исполнительные органы края, области и т.п. отождествлялись с органами государственного управления.

Наконец, только Закон о Совете Министров Российской Федерации отнес его к числу высших, но не органов исполнительной власти, а государственного управления (ст. I)[363]. Данная новелла, однако, не способствовала устранению двусмысленности, ибо сохраняла, равно как и в ст. 122 Конституции РФ, прежнюю “куцую” формулу — просто орган исполнительной власти. Но это противоречит элементарной логике, когда высший орган государственного управления не несет в себе все качества высшего органа исполнительной власти[364].

Приведенные примеры говорят о том, что исполнительной власти, равно как и ее субъектам, в конституционном плане явно не повезло, а следовательно, их конституционные основы весьма ущербны. А ведь они прямо связаны с проблемой соотношения представительной (законодательной) и исполнительной властей.

Еще один принципиальный вопрос — о конституционном определении роли Президента как главы исполнительной власти Российской Федерации. По существу эта новая для нашей государственности фигура вообще в организационно-правовом смысле не обозначалась. Ст. 1215 Конституции РФ, специально посвященная его компетенции, практически лишь в самой минимальной степени выражала его статус, причем в Конституции даже не было упоминания о том, что Президент РФ являлся и главой государства. Большинство его полномочий свидетельствовало именно о такой его роли, а не о его двояком государственноправовом амплуа. Если Президент действительно есть глава исполнительной власти (сейчас это не воспринимается как реальность), необходимо было четко обозначить его полномочия именно в этом аспекте, выделив их в отдельную конституционную статью.              '

Некоторые сведения об отдельных элементах исполнительной власти можно было получить из ряда законодательных и президентских актов2. Но только — некоторые, причем далеко не всегда ясные и, что самое главное, полные. Такова, к сожалению, была общая ситуация. В ее рамках законодательная власть была представлена в значительно более выгодном свете.

В Конституции 1978 г. содержались весьма разрозненные сведения, причем не об исполнительной власти, а лишь об “органах управления” разных уровней. В равной степени это относилось и к системе представительной власти, не говоря уже о судебной, которая в Конституции РФ 1978 г. была сведена почему-то к правосудию.