§ 3. Проблемы взаимодействия и укрепления национальных правопорядков государств - участников СНГ

Постсоветское пространство, объедини п юе рамками Содружества, обнаруживает тенденции к приобщению к мировым ценностям правовой культуры. Вместе с тем государственно-правовое развитие каждой его составной части отражает закономерности общего и специфические особенности индивидуального, предопределенные всем ходом исторического развития каждого конкретного народа.

В современный период возрастает необходимость взаимного изучения опыта законотворческой деятельности государств — участников СНГ, сравнительного исследования отраслей, институтов и отдельных актов законодательства стран Содружества, сопоставления их между собой. Это позволит совершенствовать и взаимно обогащать, законодательную деятельность разных государств, будет способствовать гармоничному развитию законодательства в рамках Содружества, становлению единого правового пространства CHI'. Из содержания соглашений о межпарламентском сотрудничестве государств — участников СНГ в правовой сфере, а также из других документов уставных органов СНГ, следует необходимость ускорения интеграционного развития Содружества.

Право СНГ - это сумма правовых норм, которые регулируют отношения между

3)4 государствами - членами СНГ. Они изложены прежде всего в Соглашении о создании СНГ и в Уставе СНГ, в Договоре о создании Экономического союза и других «интеграционных ячеек», а также во множестве двусторонних и многосторонних соглашений, в решениях органов СНГ и Экономического союза.

Право СНГ бурно развивается количественно.

Можно выделить несколько специфических характеристик права СНГ. Обратимся к абз. 1 ст. 5 Устава СНГ, где изложено правовое устройство Содружества: «Основной правовой базой межгосударственных отношений в рамках Содружества являются многосторонние и двусторонние соглашения в различных областях взаимоотношений государств-членов».

Как видно, многосторонние и двусторонние соглашения составляют лишь «основную правовую базу», что позволяет предполагать наличие также других документов, составляющих «неосновную» часть правовой базы отношений между государствами-членами. Сюда можно отнести акты органов Содружества и других «интеграционных ячеек». Отношения между государствами-членами являются ме­ждународно-правовыми.

«Правовая база межгосударственных отношений в рамках Содружества» составляет часть общего международного права.

После объявления о распаде СССР в документах СНГ признание между народного права закреплено двояко: в порядке правопреемства и в виде принципов СНГ.

В преамбуле Устава СНГ его создатели заявляют, что они действуют «в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, положениями Устава Организации Объединенных Наций, Хельсинкского

315

Заключительного акта и другими документами Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе».

Ссылка на общепризнанные принципы международного права включена также во все документы, лежащие в основе «ячеек интеграции» в рамках Содружества.

Вместе с тем правовой массив Содружества выделяется из общего международного права. В абз. 2 ст. 5 Устава СНГ говорится: «Соглашения, заключенные в рамках Содружества, должны соответствовать целям и принципам Содружества, обязательствам государств-членов по настоящему Уставу».

«Цели и принципы» - так называется раздел I Устава СНГ. Статья 1 этого раздела открывается заявлением о том, что Содружество основано на началах суверенного равенства всех его членов. Это главный принцип построения организации и отношений между ее членами. Следующая фраза разъясняет: «Государства-члены являются самостоятельными и равноправными субъектами международного права».

В ст. 3 Устава изложены принципы, на которых строят свои отношения члены СНГ.

Принцип нерушимости государственных границ, признания существующих границ и отказа от противоправных территориальньЕх притязаний состоит, в сущности, из трех частей. Первая часть универсальна и общепризнанна, третья также универсальна, хотя и является продуктом новейшего времени. Наиболее интересна и важна здесь вторая часть, поскольку речь в ней идет о признании существующих границ, которые стали государственными совсем недавно: до 1990 г. они были просто линиями административного разграничения частей одного государства. Случаи такого признания уже неоднократно встречались в истории Азии и Африки, но это были ситуации образования самостоятельных государств после распада колониальных владений. Признание существующих границ странами СНГ показывает, что сохранение административных разделительных линий в качестве государственных границ приобретает характер обычной нормы.

316

Принцип территориальной целостности государств заимствован из общего международного права, но содержит дополнительное обязательство - отказ от любых действий, направленных на расчленение чужой территории. Может быть, это дополнение излишне, однако в свете событий в Чечне оно приобретает особое значение.

Формулировки большинства принципов ничем не отличаются от формулировок общепризнанных принципов, закрепленных в Уставе ООН.

Принцип объединения усилий и оказания поддержки друг друга отражает острую борьбу, которая велась в 1992 г. вокруг военного потенциала бывшего СССР. Объединенные вооруженные силы стран Содружества были близки к краху, усиленными темпами создавались собственные армии стран, но в то же время было ясно, что без военного сотрудничества не обойтись.

Принцип экономической интеграции и даже создания единого экономического пространства содержит в себе как бы две части, два принципа. Первый - о развитии взаимовыгодного сотрудничества - один из столпов рыночной экономики, общепризнанный принцип современного международного экономического права. Он означает, что экономические отношения между партнерами должны строиться таким образом, чтобы быть выгодными сторонам, без давления и жертв. Вторая часть принципа вынуждает государства СНГ отказываться от изоляции и стремиться к кооперации. Значит, если первая часть этого принципа направлена на регулирование внешних связей государства, то вторая больше касается внутренней политики, поскольку интеграция - это хозяйственная политика с оглядкой на партнеров, введение общих стандартов в производство и распределение производственных операций между предприятиями разных стран.

Юридическое содержание первой части принципа ясно: принцип

317

взаимной выгоды дает право партнеру отказаться от правоотношения, которое ему может быть невыгодно, и в то же время обязывает его совершать (или не совершать) действия, которые его партнер считает вы годны м и (или невыгодными) для него. Вторая часть юридически не так ясна: можег ли один партнер принудить к действиям (или воздержанию от действий) другого партнера на том основании, что эти действия (или бездействие) ведут (или не ведут) к интеграции?

И, наконец, принцип, обязывающий народы духовно объединяться. Единственным толкованием данного принципа может быгь такое: духовное единение народов основывается на уважении их самобытности. Такая формулировка полностью соответствует общепризнанному принципу уважения прав человека и является единственно возможной для обозначения одного из принципов интеграционного объединения. Совместное развитие народов при сохранении национальной идентичности каждого из них - это самый прогрессивный лозунг на постсоветском пространстве.

Таким образом, принципы, в соответствии с которыми должны строиться отношения между государствами - членами СНГ, представляют собой набор общепризнанных принципов международного права, к которым добавлены некоторые идеи социалистического интернационализма, а также принципы современного международного экономического права.

Правопорядок, действующий в отношениях между странами СНГ, неоднороден. Можно даже говорить о множественности правовых режимов на пространстве СНГ. Эти правовые режимы можно разделить на несколько групп:

- обязательства по отдельным документам СНГ: Соглашению о создании CHl ' 1991 г., в котором участвуют все государства СНГ; Уставу СНГ, в котором не участвует У краина;

- интеграционные объединения в рамках СНГ: Экономический союз,

318

«пятерка», Центрально-Азиатский союз;

- обязательства отдельных государств по двусторонним соглашениям со странами - участницами СНГ;

- обязательства отдельных государств по дву- и многосторонним соглашениям с пэсударсгвами - нечленами СНГ;

- обязательства всех государств СНГ по документам ОБСЕ и по универсальным договорам, в которых участвуют все государства, как, например, Пакты о правах человека, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. и множество других.

На эту мозаику накладывается сеть индивидуальных ограничений обязательств в виде ассоциированного членства и оговорок. Ассоциированное членство предусматривается интеграционными договорами и означает сужение круга обязательств для ассоциированного члена по сравнению с полными членами. Институт оговорок - сложнейший в праве СНГ - заслуживает специального рассмотрения. Здесь же отметим главное. Оговорки заявляются не только к юридическим, но и к политическим документам. Образующиеся в рамках СНГ сферы правовых режимов не изолированы. Прежде всего они связываются в единое целое общим международным правом, действующим на всем пространстве СНГ.

Поэтому отдельные правовые режимы в рамках СНГ взаимосвязаны, взаимозависимы и оказывают взаимное влияние друг на друга.

Структура права СНГ определяется абз. 2 ст. 5 Устава СНГ. Она представляет собой две ступени:

1) цели и принципы Содружества, обязательства по Уставу СНГ;

2) соглашения, заключенные в рамках Содружества.

Уставу отведено центральное место в договорно-правовой базе Содружества. Он занимает иерархически высшую позицию в «интеграционных ячейках». В преамбуле самого крупного из договоров СНГ - Договора о создании Экономического союза - стороны прямо подтверждают свою приверженность целям и принципам учредительных докумеїлов Содружества.

319

В связи с этим встает вопрос о месте Устава СНГ в обязательствах тех государств, которые не приняли его, но становятся участниками тех или иных интеграционных соглашений. Очевидно, что для них в полной мере действуют принципы Устава, которые являются основой любого интеграционного договора.

Цель сближения правовых систем и совместного развития, декларированная в учредительных документах СНГ, неизбежно требовала унификации правопорядков. В ст. 20 Устава содержится положение о том, что государства-члены «осуществляют сотрудничество в области права, в частности, путем заключения многосторонних и двусторонних договоров об оказании правовой помощи и способствуют сближению национального законодательства». Более того, государствам- членам предоставлено право оценивать законодательство друг друга и ставить вопрос о его изменении, если оно окажется не в состоянии способствовать достижению общих целей: «В случае противоречий между нормами национального законодательства государств-членов, регулирующего отношения в сферах совместной деятельности, государства- члены проводят консультации и переговоры с целью выработки предложений для устранения этих противоречий». В двусторонних отношениях это положение используется постоянно.

C конца 1993 г. усилия, направленные на унификацию законода­тельства в области экономики, предпринимаются в рамках «интеграционных ячеек». Следует отметить также ту работу по унификации законодательства, которая ведется Межпарламентской Ассамблеей СНГ.

Большинство стран СНГ включили в свой конституции статьи, подобные ст. 15 Конституции РФ, о том, что международное право составляет часть национального права. Эта ситуация также способствует сближению национальных правопорядков.

В отношениях между странами СНГ уже сложилась примерная схема правотворчества. Обычно проекты многосторонних соглашений разрабатываются органами СНГ, а также органами отраслевого

320

сотрудничества и подписываются главами государств или главами правительств в ходе их встреч в рамках Совета глав государств (СГГ) или Совета глав правительств (СГП). Иногда одобрение того или иного акта оформляется как утверждение Решением СГГ или СГП, что не затрагивает сущности акта как международного договора, к которому делаются оговорки и который проходит процедуру ратификации парламентами государств. Договоры, принимаемые в рамках СГГ, часто имеют характер рамочного документа или соглашения о намерениях, составленного в общих выражениях. В дальнейшем положения таких многосторонних актов конкретизируются в гораздо более тщательно проработанных двусторонних договорах. Именно эти двусторонние договоры и подлежат реальному исполнению.

В рамках СГП заключаются многосторонние соглашения по более конкретным вопросам, чем в рамках СГГ, однако и они очень редко бывают самоисполнимыми; чаще всего они нуждаются в процедуре имплементации в национальное право.

Что касается компетенции органов СНГ на принятие актов, обязательных для государств, то довольно оживленные разговоры о наднациональности этих органов ни к чему пока не привели и их решения нс имеют прямого воздействия на внутреннее право.

СНГ отметило восемь лет своего существования. За эти годы пройден путь, который нельзя оценить однозначно. Были достижения и промахи, удачи и разочарования.

Но главное состоит в том, что удалось мирно, цивилизованно оформить «развод», решив практически все вопросы межгосударственного размежевания. Так же цивилизованно определились с наследием бывшего СССР - долгами, архивами, собственностью.

Содружество оказало положительное влияние на становление после распада Союза CCP новых независимых государств, выбор каждым из них собственной

32 f модели экономических реформ и государственного строительства, на формирование между ними качественно новых отношений.

Содружество сыграло важную роль в сохранении многообразных исторических связей между народами стран-участниц, способствовало налаживанию равноправного, взаимовыгодного сотрудничества между ними на новой основе.

Однако это не означает, что не было критики в адрес Российской Федерации. Такая критика была, причем иногда весьма резкая и нелицеприятная. Так, на саммите в Кишиневе в октябре 1997 г. Россию критиковали почти все страны Содружества. Правда, речь шла о повышении эффективности работы органов Содружества, тон которой во многом задаст Россия.

За восемь лет странам СНГ удалось создать солидную международно­правовую базу сотрудничества. Заключено более тысячи многосторонних соглашений, в том числе 376 - Советом глав государств и 646 - Советом глав правительств.

К сожалению, далеко не все договоры и соглашения, заключенные между странами Содружества, эффективны. Причин здесь много. Одна из них состои т в том, что не всегда или не полностью учитывались как объективные, так и субъективные условия для заключения договоров и соглашений.

Большинство специалистов по СНГ склонны считать, что Содружество пока не является эффективной международной организацией. Основная ее слабость, по мнению большинства аналитиков, заключается в том, что отсутствует политическая воля руководства стран СНГ укреплять эту организацию, сделать ее достаточно эффективной, работоспособной.

Во внешней политике каждая страна определяет для себя какие-то приоритеты. Что касается Российской Федерации, то одним из таких внешнеполитических приоритетов является курс на всемерное сотрудничество в рамках СНГ, укрепление и расширение взаимодействия государств Содружества. Об этом постоянно говорится в важнейших политических документах России.

Видя недостаточную эффективность сотрудничества стран-участниц в рамках

322

всего Содружества, ряд государств-членов пошли на создание союзов, в которых проводится более эффективная работа по интеграции прежде всего в экономической области. Одним из таких союзов является Таможенный союз стран СНГ. Сразу же после распада СССР все страны СНГ высказали пожелание создать такой союз. Однако заключенное по этому поводу соглашение не было наполнено конкретным содержанием и оказалось нереализованным.

В 1995 г. сначала Россия и Белоруссия, затем Казахстан, а в последующие годы Киргизия и Таджикистан образовали действительно реальный Таможенный союз. Преодолевая трудности, он постепенно формируется и заявляет о себе как о реальном факторе. В рамках Таможенного союза удалось добиться позитивных экономических результатов. Согласованы совместные действия государств- участников по активизации торгово-экономического сотрудничества, заложены основы общего таможенного тарифа, определены меры по укреплению взаимодействия национальных валютно-финансовых систем.

Начато формирование единого правового пространства, определены направления сближения и гармонизации законодательств.

На состоявшемся 27 января 2000 г. заседании совета руководителей таможенных служб и совета руководителей налоговых служб государств - участников Таможенного союза были подписаны документы, позволяющие наладить совместную работу таможенников и налоговиков, а также информационный обмен по вопросам, представляющим взаимный интерес. Участники заседания попытались выработать механизм, который мог бы обеспечить сквозной контроль за перемещением товаров, работ и услуг в рамках Таможенного союза при переходе на взимание косвенных налогов по «принципу страны назначения». Именно этот принцип планируется положить в основу при заключении двусторонних межгосударственных соглашений.

Перспективы развития правопорядка СНГ. Можно согласиться с большинст­вом специалистов, которые с небольшой долей оптимизма оценивают перспективы развития СНГ. В настоящее время усилия государств - членов СНГ сосредоточены

323

на том, чтобы запустить механизм Соглашения о создании зоны свободной торговли. Такое решение было принято в апреле 1999 г. на саммите стран Содружества. В Декларации σr 2 апреля 1999 г. было заявлено, что создание зоны свободной торговли СНГ является объективной необходимостью с точки зрения формирования в Содружестве полноценной рыночной инфраструктуры, перехода к более высоким ступеням хозяйственного сотрудничества, развития в будущем общего экономического пространства, основанного на свободном перемещении товаров, услуг, рабочей силы и капиталов.

Необходимый динамизм в работе по созданию зоны свободной торговли придало подписанное главами правительств стран СНГ 4 июня 1999 г. Решение об основных направлениях работы по выполнению установки президентов от 2 апреля 1999 г. по формированию зоны свободной торговли, а также Соглашение о порядке транзита через территорию государств - участников СНГ.

Зона свободной торговли начнег действовать, если хспя бы зри государства Содружества ратифицируют Соглашение о создании зоны свободной торговли 1994 г. и Протокол о внесении изменений и дополнений к нему 1999 г. Эту процедуру уже завершили Украина, Узбекистан, Молдавия. Белоруссия, Киргизия и Таджикистан. В России, Грузии и Армении документы рассматриваются правительствами.

Идея зоны свободной торговли на территории СНГ имеет как своих сторонников, так и противников. Сторонники данной идеи полагают, что государства, создавшие такую зону, не понесут убытков в случае ее создания. Некоторое сокращение поступлений в бюджет от сбора налогов будет компенсировано увеличением общего уровня товарооборота. Кстати, товарооборот между странами СНГ в последние годы существенно снизился. Эго связано как с тем, что страны СНГ вводят различные квоты на передвижение товаров, так и с неплатеже­способностью хозяйствующих субъектов, несогласованностью систем налогообложения во внешнеторговой деятельности, расчетами между хозяйствующими субъектами на бартерной основе, а также с нестабильностью

324 национальных валют.

К противникам создания зоны свободной торговли относит себя Туркменистан. Президент Туркмении С. Ниязов заявил, что его страна не видит для себя перспективы в зоне свободной торговли. Для Туркмении предпочтительнее использовать Содружество для налаживания партнерства на двусторонней основе. Президент Туркмении считает, например, что транспортировать и продавать газ в страны СНГ невыгодно, так как это, по сути, означает предоставление долгосрочных кредитов покупателям и операторам, в то время как режим зоны свободной торговли должен гарантировать оплату поставленного товара, равноправное пользование транспортными энергетическими коридорами, четкое выполнение взаимных обязательств.

В Декларации глав государств - участников СНГ об основных направлениях развития Содружества 1999 г. выражена уверенность в том, что создание зоны свободной торговли будет содействовать вхождению государств - участников Содружества в мировую хозяйственную систему, в ВТО, развитию сотрудничества с другими международными организациями, адаптации к нормам и требованиям соот­ветствующих региональных и универсальных между народных структур.

Одной из главных задач государств - участников СНГ является повышение благосостояния граждан стран Содружества, обеспечение им гарантий широких прав в сферах образования, здравоохранения, социальной защиты, культурного развития.

Существует перспектива в ближайшем будущем урегулировать вооруженные конфликты на территориях государств - участников Содружества мирными средствами с использованием механизмов и ресурсов CXDH и ОБСЕ, на основе неуклонного соблюдения территориальной целостности, неприкосновенности [раниц государств и других общепризнанных норм и принципов международного права. Речь идет о трех таких конфликтах - вокруг Приднестровья, Абхазии и Нагорного Карабаха. Определенные подвижки за истекшие годы в урегулировании каждого из них имеются, поэтому следует придать должную динамику этому процессу.

Ощутимее должно стать сотрудничество в борьбе с организованной

325

преступностью, терроризмом, наркобизнесом, угрожающими стабильности и демократии в государствах - участниках СНГ, а также их безопасности.

В предстоящие годы будет продолжена работа по реформированию СНГ в плане дальнейшей демократизации его деятельности, совершенствования механизмов принятия решений на основе консенсуса и их реализации органами Содружества, налаживания четкого взаимодействия между ними.

В настоящее время завершается создание Программы развития СНГ до 2005 г. Основными ее ориентирами являются:

в экономической области - обеспечить реализацию Соглашения о создании зоны свободной торговли и Протокола к нему; продолжить практику формирования межгосударственных финансово- промышленных групп; совместную реализацию проектов по разведке и освоению месторождений топливно- энергетических и сырьевых ресурсов;

в области политического сотрудничества и миротворческой деятельности - совершенствовать механизмы укрепления мер доверия во взаимоотношениях между государствами СНГ; сближать позицию стран Содружества в вопросах внешней политики, согласовывать подходы к решению глобальных мировых проблем, осуществлять взаимную поддержку в международных организациях;

в области сотрудничества в борьбе с преступностью, терроризмом и наркобизнесом - содействовать реализации Межгосударственной программы совместных мер по борьбе с преступностью на период 2000-2003 гг.;

в области военного сотрудничества и охраны границ - развивать объединенную систему ПВО, проводить согласованную пограничную политику.

Теперь необходимо сделать ряд выводов:

1. Сравнительно-правовой анализ внутригосударственного и международного правопорядков позволил выделить общие закономерности их функционирования и обеспечения. Прежде всего это унификация и универсализация их нормативной основы и общая цель — борьба с транснациональной преступностью.

326

2. Что же касается правопорядка европейского, то здесь основной момент его изучения заключался в научном осмыслении тех процессов, которые проходят как бы внутри самого правопорядка. Прежде всего, европейский правопорядок по своему содержанию постепенно приобретает черты, схожие с правопорядком национальным.

3. Несомненный научный интерес имеет опыт объединения государств под знаменем Европейского союза. Под влиянием интеграционных тенденций все больше стран в добровольном порядке соглашаются на ограничение собственного суверенитета, передачу суверенных прав в компетенцию надгосударственных образований. В результате происходит изменение самого представления о государстве и государственности.

4. В отношении правового порядка Содружества Независимых Государств следует отметить две взаимосвязанные тенденции: во-первых, он неоднороден, складывается из множества правовых режимов; во-вторых, собственная правовая основа правопорядка находится в процессе становления. Правовые режимы, на которых он основан связываются в единое целое общим международным правом.

5. Поддержание и развитие правового порядка СНГ - важнейшая задача современной международной политики России. Этому должны способствовать унификация национальных законодательств стран СНГ, их всемерное сближение друг с другом.

327