§ 2 . Принципы регионального правотворчества

Правотворческий процесс в субъектах Российской Федерации развивается сложно, подчас хаотично, методом проб и ошибок, что вызывает необходимость его научного анализа, непрерывного совершенствования.

Большинство ученых к принципам правотворчества относят: законность, демократизм и научность (Р.Ф. Васильев, А.Б. Венгеров, И.В. Котелевская, А.В. Малько, Н.И. Матузов, В.С. Нерсесянц, А.С. Пиголкин, И.Н. Сенякин, Ю.А. Тихомиров, А.Ф. Черданцев). Другие авторы выделяют также принципы гуманизма (М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянц, А.С. Пиголкин), профессионализма (С.А. Комаров, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянц, А.С. Пиголкин, И.Н. Сенякин), тщательности и скрупулезности подготовки проектов (В.С. Нерсесянц,' А.С. Пиголкин), постоянного развития и своевременного осуществления правотворчества (Р.Ф. Васильев), оперативности (А.Ф. Черданцев), связи правотворчества с практикой (И.Н. Сенякин, А.Ф. Черданцев), гласности (С.А. Комаров, А.В. Малько, И.Н. Сенякин), конституционности (М.Н. Марченко), планирования, строгой дифференциации правотворческих полномочий (С.А. Комаров), исполнимости (А.Б. Венгеров), подчиненности целям государственной власти, правозаконности и властности (М.М. Рассолов)¹.

^,См.: Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: научно-практическое пособие / Отв. ред. д.ю.н., проф. Р.Ф. Васильев. M., 2000; Комаров-С.А. Общая теория государства и права: учебник. M., 1998; Общая теория права: Учебник для юрид. вузов / Под общ. ред. А.С. Пиголкина.

В науке также к принципам законотворческой деятельности относят “принцип компетентной адекватности нормативно-правовых установлений; принцип понятийно-терминологической определенности; принцип достаточной мотивированности норм права; принцип логической сбалансированности норм права; принцип обеспечения действенности норм права”^[199].

Следует отметить, что говоря о правотворчестве, зачастую имеют в виду только один его вид - законотворчество. Попытки определить принципы, присущие региональному законотворчеству, уже предпринимались в науке^[200]. В нашей работе речь идет не только о законотворчестве, а о правотворчестве в целом.

Если говорить о тех принципах правотворчества, которые признаются большинством ученых, - гуманизм, демократизм, законность, то они являются одновременно и принципами права, то есть основополагающими целями, началами, которые выражают сущность права и выполняют роль ориентиров при его формировании и осуществлении.

Как отмечается в литературе, “принципы права - это исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права. Принципы права есть то, на чем основаны формирование, динамика и действие права, что позволяет определить природу данного права как демократического или, напротив, тоталитарного”^[201]. Поэтому вполне логично считать данные принципы и принципами правотворчества. Принципы права выражают главное, основное в праве, тенденции его развития, то, на что право должно быть ориентировано, устремлено^[202]. В литературе отмечается, что “правотворчество дает государственно-волевой импульс принципам права. В

процессе правотворчества принципы права конкретизируются и закрепляются в нормативно-правовых предписаниях, определяются юридические средства их реализации”^[203].

Принципы правотворчества выражают характерные. черты правотворчества как особого'рода деятельности специально уполномоченных субъектов права по созданию правовых норм, закреплению права в определенных формах (источниках) права, по позитивации права. Такие принципы можно назвать общими, так как они присущи как федеральному, так и региональному правотворчеству.

К региональным принципам правотворчества, которые раскрывают соотношение федерального и регионального законодательства (в широком смысле слова), особенности регионального правотворчества, относятся, по нашему мнению, принципы, которые можно считать как принципами регионального правотворчества, так и принципами формирования регионального законодательства. Например, в статье В.А. Миронова и А.Ф. Виноградова и в работе Л.В. Шварц практически одни и те же принципы называются принципами формирования законодательства субъектов Федерации и принципами регионального правотворчества^[204]. Но К.Б. Толкачев считает, что “принципы формирования законодательства - более объективированная и широкая категория, чем принципы правотворчества, которые имеют значение лишь для правотворческих органов”^[205]. В процессе регионального правотворчества и происходит формирование регионального законодательства.

Таким образом, на наш взгляд, принципы, относящиеся к региональному правотворчеству, можно условно подразделить на следующие группы: универсальные принципы (принципы права) - гуманизм; демократизм; законность.

общие принципы, относящиеся к правотворчеству в целом (как федеральному, так и региональному), - гласность; научность; профессионализм; оперативность и динамичность правотворчества; соблюдение правил правотворческой техники; планирование и прогнозирование; “финансовое обеспечение и материальная достаточность”^[206]; принцип информационно­правового обеспечения правотворческой деятельности. '

специальные региональные принципы, касающиеся регионального правотворчества как части правотворчества Российской Федерации (иначе - принципы формирования регионального законодательства (в широком смысле слова) - принцип системности; принцип взаимосогласованности и взаимодополняемости федерального и регионального правотворчества в сфере совместной компетенции; принцип дифференциации правотворческих полномочий и иерархичности нормативных правовых актов компетентных правотворческих органов субъекта Российской Федерации; принцип учета социальной, исторической и иной специфики субъекта Российской Федерации; принцип взаимосвязи теории с практикой.

Универсальные, общие и специальные региональные принципы правотворчества находятся в состоянии сложного взаимодействия.

Раскроем их соотношение на примере правотворчества некоторых субъектов Российской Федерации. Принципы правотворчества законодательно закреплены такими субъектами Российской Федерации как Волгоградская, Иркутская, Омская, Орловская, Свердловская области^[207]. К принципам правотворчества Волгоградская, Иркутская и Омская области отнесли следующие: разделение властей, законность, планирование, -гласность, согласование действий 'субъектов нормотворческой деятельности (Волгоградская, Иркутская области), согласованность действий субъектов

права законодательной инициативы и соблюдение правил юридической техники (Омская область). В статье 3 Закона Свердловской области “О правовых актах в Свердловской области” от 10.03.1999 года № 4-03 и в статье 2 Закона Орловской области “О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области” от 15.04.2003 года № 319-03 закреплены такие принципы правотворчества как законность, отражение в правовых актах интересов населения, демократизм и гласность и процессе разработки и принятия правовых актов, единство, полнота и непротиворечивость системы правовых актов, планомерность и оперативность правотворчества, соблюдение правил законодательной техники, обязательность создания механизмов реализации нормативных правовых актов, открытость и доступность информации о принятых правовых актах.

К сожалению, в актах большинства субъектов Российской Федерации принципы правотворчества специально не выделены, их можно выявить только исходя из контекста ряда нормативных правовых актов, регулирующих правотворческую деятельность в данном регионе.

Рассмотрим содержание принципов права как универсальных принципов регионального правотворчества.

Принцип гуманизма. Статья 2 Конституции Российской Федерации закрепляет, что высшей ценностью является человек, его права и свободы. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Таким образом, конституционно закрепленный принцип гуманизма означает направленность всех нормативных актов, в том числе и актов

субъектов Российской Федерации на обеспечение и защиту прав и свобод личности, на максимальное удовлетворение ее духовных и материальных потребностей. Юридические решения должны соответствовать общечеловеческим ценностям.

Принцип законности закреплен в статье 15 Конституции Российской Федерации. В соответствии с ним органы государственной власти, местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Содержание принципа законности требует единообразного понимания, точного и неуклонного применения, Исполнения и соблюдения законов и других нормативных правовых актов органами государства.

Принцип законности применительно к региональному правотворчеству означает, что все принимаемые субъектом Российской Федерации нормативные акты должны соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным актам вышестоящей юридической силы, должна соблюдаться иерархия нормативных актов, распределение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации осуществляется на основе Федерального Закона Российской Федерации “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” от 06.10.1999 года№ 184-ФЗ (ред. 19.06.2004)¹.

Статья 26 вышеуказанного Закона устанавливает, что “Конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта Российской Федерации органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, ^[208][209]

организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.

Например, статья 16 Закона Саратовской области от 29.03.2001 года № 13-3CO (ред. 29.03.2001) “О Саратовской областной Думе” закрепляет, что решения областной Думы, принятые в пределах ее полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории области органами государственной власти, местного самоуправления, . предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями и гражданами.

Кроме того, принцип законности предполагает “строгое соблюдение установленного порядка подготовки, принятия и опубликования новых нормативно-правовых решений, правотворческой процедуры, формы принимаемых актов”^[210].

Принцип демократизма включает в себя ряд аспектов: во-первых, наличие демократических процедур разработки и принятия нормативных актов правотворческим органом. Конституция Российской Федерации провозглашает Россию демократическим федеративным правовым государством. Демократизм в региональном правотворчестве означает предоставление права принятия правовых актов компетентным органам государственной власти субъекта Российской Федерации. Например, правотворческими органами государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа являются Дума Ханты-Мансийского автономного округа, Губернатор Ханты- Мансийского автономного округа, Правительство Ханты-Мансийского автономного округа. Нормотворческими органами государственной власти Томской области являются Государственная Дума Томской области, Глава Администрации (Губернатор) Томской области, Администрация. Томской л

86 области, иные исполнительные органы государственной власти Томской области.

Во-вторых, демократический характер правотворчества предполагает изучение и максимальный учет социальных интересов общества, распространение практики всенародных обсуждений законопроектов, проведение референдумов по наиболее значимым законопроектам, закрепление правотворческой инициативы. Глава 6 Закона Свердловской области “О правовых актах в Свердловской области” от 10.03.1999 года № 4-03 определяет порядок внесения законопроектов в порядке народной законодательной инициативы. Согласно статье 2 Устава г. Махачкалы жители г. Махачкала имеют право в соответствии с настоящим Уставом на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Статья 4 Закона Липецкой области “О нормативных правовых актах Липецкой области” от 27.03.1997 года № 64­л

ОЗ (ред. 16.12.2003) закрепляет, что “нормотворческие органы в процессе подготовки, принятия и реализации нормативных правовых актов обеспечивают отражение интересов населения области. Нормотворческие органы области поддерживают народную правотворческую инициативу, учитывают предложения граждан, политических партий и иных общественных объединений, органов местного самоуправления и принятии, изменении или отмене нормативных правовых актов”. В статье 25 Устава (Основного Закона) Саратовской области определено, что высшей непосредственной формой выражения власти населения области является областной референдум.

*

Теперь перейдем к рассмотрению содержания общих принципов регионального правотворчества.

Принцип гласности правотворчества означает обязательность опубликования принятых нормативных актов для информирования общества, что закреплена статьей 15 Конституции Российской Федерации. Данный принцип отражен в пункте 5 статьи 8 Федерального Закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации” от 06.10.1999 года № 184-ФЗ (ред. 19.06.2004) : “Конституция (Устав) и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу только после их официального опубликования”. Например, данный принцип отражен в статье 44 Закона Краснодарского края “О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края” от 26.06.1995 года № 7-КЗ (ред. 06.04.1999): “Законы подлежат официальному опубликованию.

Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения”. В статье 3 Закона Свердловской области “О правовых актах в Свердловской области” от 10.03.1999 года № 4-03 закреплены принципы демократизма и гласности в процессе разработки и принятия правовых актов, открытости и доступности информации о принятых правовых актах.

Принцип гласности есть проявление принципа демократизма, так как он позволяет гражданскому обществу установить контроль над законодательным процессом, вовремя корректировать его течение^[211]. Открытое рассмотрение и принятие законов делает возможным непосредственное знакомство граждан с работой избранных ими депутатов, что повышает ответственность последних за свою деятельность^[212]. Принцип гласности нашел свое закрепление в статье 26 Устава (Основного Закона) Саратовской области. “Наиболее важные вопросы жизнедеятельности области выносятся по предложению областной Думы, Губернатора области на народное обсуждение. Областная Дума, Губернатор области и Правительство области обеспечивают гласность в своей работе и деятельности других TocyflapQTBeHHbix органов области, открытость заседаний областной Думы и Правительства области, информирует население о своей работе”. Принцип гласности включает в себя также такой важный аспект, как правовая пропаганда необходимости принятия того или иного нормативного правового акта.

Принцип научности в современных условиях имеет достаточно многогранное содержание. Речь идет о том, что в процессе правотворчества необходимо использовать достижения науки и техники, приемы и методы научного анализа, научные разработки ученых, исторический опыт Российской Федерации и других ее субъектов, международный опыт. Кроме того, любое правотворческое решение должно исходить “из анализа объективных и субъективных условий, способных обеспечить его проведение в жизнь”^[213], целесообразности регулирования данных общественных отношений. Научная обоснованность каждого регионального правового акта - необходимое условие его эффективности.

Следует отметить также, что “научная обоснованность нормативных актов на всех уровнях правотворчества очень важна для реализации права, для развития уважения к нему, для повышения правосознания, для правового воспитания”^[214]. Необходимо планировать правотворческую работу, изучать правоприменительную практику, являющуюся “не только критерием истинности законотворчества, но и его стимулом и целью”^[215], просчитывать и прогнозировать последствия принятия данного нормативного правового акта и стараться предусмотреть “побочные социальные последствия, не отвечающие целям законодательной политики”^[216]. Большую роль в обеспечении оптимального правотворчества могут играть правовые эксперименты - создание в локальных масштабах ситуаций с помощью специально изданных нормативных правовых актов, анализ их реализации, определения норм, необходимых для регулирования новых отношений в более широких масштабах^[217].

Для совершенствования регионального правотворчества особое значение приобретают сравнительно-правовые исследования, объектом изучения которых должны стать региональная правовая политика в области

правотворчества, региональные правовые системы, система нормативных правовых актов субъектов Федерации, все виды источников регионального права (законы и иные нормативные правовые акты, нормативные договоры, вопросы санкционирования правовых обычаев, наличие в регионе и использование правовой доктрины в качестве косвенного источника права). Подобные исследования следует проводить как применительно ко всем субъектам Федерации, так и определенной по каким-либо признакам группе. Данные исследований должны публиковаться для их изучения и применения субъектами правотворческой деятельности региона на практике.

Важное значение имеет также такое средство научного обеспечения правотворчества как экспертиза. Например, правовая экспертиза принимаемого регионального нормативного правового акта должна определить “соответствие проекта закона уже действующему федеральному и областному законодательству, степень обоснованности имеющихся в них расхождений; необходимость проведения финансовой экспертизы и определение затрат на будущую реализацию закона; оценку “исполнимости” предлагаемого акта в намеченные сроки; качество законодательной техники в данном проекте; указание на время, в течении которого проводилась экспертиза”^[218]. '

В последние годы проведению правовой экспертизы уделяется повышенное внимание. Что, наш взгляд, совершенно оправданно. Свое развитие правовая экспертиза нормативных актов получила с принятием Указа Президента Российской Федерации № 1486 от 10 августа 2000 г. “О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации”. Согласимся, что юридическая экспертиза нормативных правовых актов и правовая экспертиза нормативных правовых актов - тождественные виды деятельности^[219]. Министерством юстиции Российской Федерации были утверждены Рекомендации, в соответствии с которыми проводится юридическая экспертиза нормативных правовых актов

субъектов Российской Федерации^[220]. В пункте 10 данных Рекомендаций говорится, что юридическая экспертиза заключается в правовой оценке формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требования Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Рекомендуется также оценить соответствие требованиям юридической техники (в том числе проверить наличие необходимых реквизитов).

О необходимости проведения научной экспертизы говорится, например, в нормативных правовых актах Липецкой, Томской областей, Алтайского края, Краснодарского края. Научная экспертиза в правотворческой деятельности призвана способствовать: а) обеспечению высокого качества, обоснованности, законности и своевременности готовящихся проектов актов; б) созданию научно обоснованной системы принимаемых нормативных правовых актов, их взаимной согласованности и непротиворечивости; в) выявлению возможных негативных социальных, экономических, экологических, юридических и других последствий действия принимаемых актов^[221]. Статья 34 Закона Свердловской области “О правовых актах в Свердловской области” от 10.03.1999 года № 4-03 определяет цели, порядок, субъектов проведения независимой научной экспертизы, а также виды актов, подлежащих обязательной независимой научной экспертизе.

Качество правотворчества определяет принцип профессионализма. В правотворческом процессе обязательно должны участвовать высококвалифицированные специалисты соответствующих отраслей науки, научных учреждений, юристы, обладающие профессиональными знаниями и опытом создания проектов законов и иных нормативных правовых актов. Именно такие специалисты должны разрабатывать законопроекты и

обеспечивать их информационное сопровождение, а главная задача депутатского корпуса представительного органа субъекта Федерации - определение идеи и целей законопроекта, основного содержания и принципов, выбор “оптимального варианта законодательного решения проблемы из подготовленных”^[222] и принятия его как закона субъекта Российской Федерации.

В содержание указанного принципа входят также такие аспекты, как юридический всеобуч субъектов правотворческой деятельности правилам правотворческой работы, проведение научной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

Недостаточно высокий уровень юридической компетентности депутатов ведет к изъянам законодательного процесса, резко снижающим эффект законотворчества, проявляется в неправильном выявлении _tобъекта законодательного регулирования, непоследовательности в принятии взаимосвязанных законов, противоречивости законов, их неувязке со стратегическими задачами экономического и социального развития^[223].

Как верно подмечено в литературе, “правотворческий дилетантизм приводит к некорректному обращению с законодательством и оборачивается неуважением к самому законодателю”^[224].

Принцип оперативности и динамичности правотворчества означает постоянное развитие и своевременность осуществления правотворчества. Правотворчество обусловлено развитием общественных отношений, необходимостью регулирования одних общественных отношений, изменения или отмены других. В идеале принимаемый закон должен отражать динамику общественных отношений и выражать ее (динамики) тенденцию^[225]. В современных российских условиях это довольно сложная задача. Представительные органы субъектов Российской Федерации, получив законодательные полномочия, в кратчайшие сроки и практически “ с нуля”

стали формировать региональное законодательство, что не могло не отразиться на его качестве. Поэтому в дальнейшем потребовались многочисленные изменения и дополнения как в связи с приведением его в соответствие C Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, так и в связи с развитием общественных отношений, повышением' качества правотворческой работы, изменением политической ситуации и т.д. Принцип оперативности правотворчества закреплен в статье 3 Закона Свердловской области “О правовых актах в Свердловской области” от 10.03.1999 года № 4­03.

Принцип соблюдения правотворческой техники имеет огромное значение для повышения качества и эффективности правотворческого процесса. Данный принцип заключается в широком использовании выработанных юридической наукой и апробированных правотворческой практикой наиболее эффективных методов подготовки и оформления проектов нормативных актов, правил правотворческой техники, которые должны быть обязательными установлениями для правотворческого органа. Особое значение имеет язык изложения правовых норм (тексты должны быть компактны, точны, логичны, ясны, доступны для понимания). Данный принцип, заключающийся в соблюдении правил правотворческой техники, нашел свое закрепление, например, в Законах Свердловской области “О правовых актах в Свердловской области” от 10.03.1999 года № 4-03 и Омской области “О нормативных правовых актах Омской области” от 21.11.2002 года № 409-03 (ред. 27.07.2004). Следует отметить, что уже к 1998 году большинство регионов Россйи приняли законы, касающиеся такой важной проблемы как законопроектная технология. Таким образом, научные и практические рекомендации по соблюдению правил правотворческой и, в частности, законодательной, техники, нашли свое воплощение в строгих юридических нормах.

Принцип планирования и прогнозирования является “формой внедрения научных основ в правотворческую деятельность”.^[226] Планирование правотворчества не только делает обозримым развитие законодательства в течение определенного периода и тем самым концентрирует на решении узловых вопросов внимание как правотворческих, так и правоприменительных органов, общественных организаций, научных учреждений и широких масс населения, но и, главное, намечает законодательную стратегию^[227][228]. '

Прогнозирование и планирование позволяет избежать хаотичности при формировании регионального законодательства, достичь стройной, непротиворечивой и внутренне согласованной, строго иерархичной системы нормативных правовых актов. Как отмечает С.Л. Сергевнин, “задача законодателя не сводится исключительно к “открытию” права в реальных общественных отношениях и возведению его в адекватную форму - законодательство. Его миссия состоит также в том, чтобы предугадать возможную динамику общества и на основе такого прогноза своей деятельностью способствовать его изменению в позитивную сторону^v3.

Планирование правотворчества означает выявление прежде всего круга общественных отношений, нуждающихся в правовом урегулировании на данном этапе развития. В ходе прогнозирования осуществляется сбор и обобщение информации, с помощью которой определяются перспективы развития региональной правовой системы, оцениваются возможные объекты правового реіулирования. Важное значение имеет также прогнозирование эффективности действия законопроекта, позволяющее учесть последствия его принятия, а также ожидаемых изменений в формах и методах правового регулирования^[229]. Закон Краснодарского края “О правотворчестве и нормативных правовых актах"Kp ас но даре кого края” от 26.09.1995 года №7-КЗ

. 94

(в ред. 06.04.1999) посвящает главу 3 понятию, задачам и объектам прогнозирования в правотворчестве края.

Принцип планирования закреплен в главе 4 Закона Томской области “О нормативных правовых актах Томской области” от 07.03.2002 года № 9-03 : “В целях создания единой системы законодательства, обеспечения гласности в нормотворческой деятельности, во избежание дублирования правового регулирования общественных отношений на территории Томской области нормотворческая деятельность органов государственной власти осуществляется на плановой основе”. Статья 59 Регламента Саратовской областной Думы^[230]определяет такое необходимое условие внесения законопроекта в Думу как представление необходимости его принятия, включающего развернутую характеристику законопроекта, его целей, основных положений, места в системе действующего законодательства, а также прогноза социально­экономических и иных последствий его принятия.

Следует согласиться, что “преимущество правотворчества как целенаправленного процесса заключается в возможности предвидения препятствий и факторов их преодоления. Для наиболее полного выполнения целей законодательная власть должна активнее применять моделирование различных социальных процессов на основе достижений компьютеризации. Законодатель при осуществлении моделирования должен прогнозировать, с одной стороны, степень социальной ценности будущих управленческих решений, а с другой - препятствия, которые могут встать на их пути с конкретными контрмерами по упреждению данных препятствий”^[231].

Принцип финансового обеспечения и материальной достаточности является необходимой гарантией реальности принимаемых нормативных правовых актов.^[232] Цель без реальных средств ее достижения остается не более

чем благим пожеланием^[233]. Эффективность действия нормативных . правовых актов зависит в большой степени от их финансовой обеспеченности, наличия экономических гарантий претворения данных актов в жизнь, иначе их положения остаются на бумаге. В случае внесения законопроекта, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат, необходимо финансово-экономическое обоснование законопроекта (статья 59 Регламента Саратовской областной Думы). Закон Свердловской области “О правовых актах в Свердловской области” от 10.03.1999 года № 4-03 закрепляет принцип обязательности создания механизмов реализации нормативных правовых актов.

Принцип информационно-правового обеспечения правотворческих решений заключается в необходимости сбора информации о действующем в Российской Федерации и ее субъектах состоянии законодательства по вопросам проектируемого нормативного правового акта. При составлении проекта акта следует проводить анализ действующего законодательства, правоприменительной практики, обобщить существующие правовые проблемы и коллизии, обратиться к опыту разрешения данной проблемы в других регионах России, других государствах.

Проблема информационно-правового обеспечения законодательной деятельности исследовалась в современной науке^[234].

Следует согласиться с - Котелевской И.В., считающей, что “как мера организации любой системы, информация должна рассматриваться в качестве необходимой меры закона, без которой трудно раскрыть и определить его обоснованность и жизнеспособность и обеспечить устойчивые отношения между законом и обществом”^[235].

По мнению профессора А.В. Малько, “отсутствует мониторинг всего позитивного и негативного в развитии регионального законодательства...

Выявлением всего ценного в регламентации региональных общественных отношений и доведением его до заинтересованных адресатов практически никто в стране не занимается”^[236]. '

Основываясь на работе Е.В. Скурко, можно сказать, что информационно­правовое обеспечение правотворческой деятельности - это “комплекс мер по сбору, обработке, накоплению, хранения, поиску, распространению информации, предназначенной для удовлетворения информационных потребностей”^[237] субъектов правотворческой деятельности.

Не подлежит сомнению, что обоснованность принятия нового нормативного правового акта и эффективность его действия зависит от максимально полного объема информации по данной проблематике на подготовительной стадии правотворческого процесса. Нестабильность законодательства, его слабое влияние на общественные отношения обуславливается и неполнотой, недостоверностью информации, используемой при разработке определенного нормативного правового акта.

Раскроем теперь содержание специальных региональных принципов правотворчества.

Принцип системности. Законодательство Российской Федерации, как известно, состоит из двух уровней - федерального и уровня субъекта Федерации и представляет собой единую систему.

В литературе приводится определение системы нормативных- правовых актов субъекта Российской Федерации. Система нормативных правовых актов субъекта Федерации - это основанная на общеправовых, межотраслевых принципах права взаимозависимая совокупность законов и основанных на них подзаконных нормативных правовых актов, имеющих системообразующие связи (иерархические, отраслевые, функциональные) как между собой, так и с другими уровнями федеративной системы нормативных правовых актов,

97 регулирующих определенные виды и уровни общественных отношений на части территории федеративного государства^[238].

Системность предполагает логичность, непротиворечивость, взаимосогласованность, целостность всех элементов системы, что и позволит обеспечить единое правовое пространство. Региональные законодатели поддерживают данное положение. Статья 2 Закона Липецкой области “О нормативных правовых актах Липецкой области” от 27.03.1997 года № 64-03 (ред. 16.12.2003) закрепляет, что законодательство области является составной частью законодательства Российской Федерации.

Региональное законодательство должно соответствовать федеральному законодательству, так как является элементом правовой системы Российской Федерации. Но по словам Министра юстиции Российской Федерации Ю. Чайки, примерно 11 - 12% законодательных актов субъектов Российской Федерации противоречит федеральному законодательству^[239]. В субъекте л

Федерации также образуется своя правовая система, своя система правовых актов^[240]. Нормативные правовые акты края образуют в своей совокупности единую, целостную и дифференцированную нормативную правовую систему - законодательство края (статья 5 Закона Краснодарского края “О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края” от 26.06.1995 года № 7-КЗ (ред. 06.04.1999). Причем следует отметить, что под законодательством субъекты Российской Федерации понимают совокупность законов и иных нормативных правовых актов.

В регионе в нормативно-правовую базу субъекта Российской Федерации входят также и акты правотворчества органов местного самоуправления. Система правовых актов исторически складывается в любом цивилизованном обществе, поскольку призвана обеспечивать потребность упорядоченности,

единообразия процедурных процессов (порядка) правового регулирования^[241]. Принцип единства, полноты и непротиворечивости системы правовых актов отражен в статье 3 Закона Свердловской области “О правовых актах Свердловской области” от 10.03.1999 года № 4-03. Учеными уже неоднократно высказывалось мнение о пакетной методике принятия нормативных правовых актов. Зачастую на региональном уровне отсутствует необходимая степень системности нормативных 'актов, в результате чего вместо принятия нескольких кодификационных законов принимается множество мелких, частных, недостаточно согласованных между собой актов^[242].

Значение данного принципа состоит в том, что “в правотворческом процессе учет системности совокупности нормативных правовых актов субъекта Федерации ставит своего рода заслон принятию произвольных юридически значимых решений^[243].

Принцип взаимосогласованности и взаимодополняемости федерального и регионального правотворчества в сфере совместной компетенции содержит в себе несколько аспектов.

Во-первых, как известно, Конституция Российской Федерации (ст. ст. 71 -73, ст. 76) закрепляет разграничение правотворческих полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также приоритет федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 15, ст. ст. 71, 72, ч. 1,2,5 ст. 76). Данные положения Конституции Российской Федерации развивает Федеральный Закон Российской Федерации от 06.10.1999 года № 184-ФЗ (ред. 19.06.2004) “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” в статье 1, где определяется модель регулирования общественных отношений в сферах

' 99

совместного ведения: “Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев”. Эта норма закреплена и в региональном законодательстве. Так, Саратовская область по предметам совместного ведения Российской Федерации и Саратовской области, не урегулированным федеральным законодательством, осуществляет собственное правовое регулирование общественных отношений. После принятия соответствующих правовых актов Российской Федерацией по предметам совместного ведения правовые акты органов государственной власти Саратовской области подлежат приведению в соответствие с ними.^[244]

Во-вторых, субъекты Российской Федерации обладают по вопросам своей компетенции полнотой государственной власти и самостоятельностью, а нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые в пределах своей компетенции, имеют приоритет перед федеральным законодательством (ч. 2 ст. 5, ст. 73, п. 4,6 ст. 76 Конституции Российской Федерации, п. “ж” ст. 1 Федерального Закона Российской Федерации “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”).

Статья 1 Закона Краснодарского края “О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края” от 06.06.1995 года № 7-КЗ (ред. 06.04.1999) определяет, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Уставом Краснодарского края по вопросам ведения края Краснодарский край, как субъект Российской Федерации, осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных

нормативных правовых актов. Свердловская область также законодательно закрепляет, что в случае' противоречия законодательства Российской Федерации законодательству Свердловской области по предметам ее ведения действуют нормативные правовые акты Свердловской области.

В-третьих, совместное обеспечение соответствия Конституций (Уставов) и законов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ст. 72 Конституции РФ). Верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации закреплено также Федеральным Законом Российской Федерации “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” (статья 1). Статья 3.1 этого Закона гласит, что “органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности”.

Таким образом, данный принцип означает необходимость соблюдения в процессе регионального правотворчества закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством положений, направленных на обеспечение взаимосогласованности правовых норм различной юридической силы, приоритета федерального законодательства в сфере совместной компетенции России и ее субъектов.

Принцип дифференциации правотворческих полномочий и иерархичности нормативных правовых актов компетентных

правотворческих органов субъекта Российской Федерации.

Данный принцип означает необходимость законодательного закрепления

круга вопросов, входящих в компетенцию соответствующего правотворческого органа субъекта Российской Федерации, а также закрепления источников регионального права, разграничивая их по юридической силе. Важно установить баланс правотворческих полномочий, исходя из различных направлений деятельности региона, осуществлять правильный выбор уровня правотворческого решения (формы права). Исходя из принципа деления нормативных правовых актов на законы и подзаконные акты, законодатели Липецкой области, например, закрепляют органы, которые вправе принимать региональные законы и круг вопросов, подлежащих законодательному урегулированию (ст. ст. 5, 6 Закона Липецкой области от 27.03.1997 года № 64 (ред. 16.12.2003).“0 нормативных правовых актах Липецкой области”)

Пункт 6 статьи 5 Закона Краснодарского края “О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края” от 26.06.1995 года № 7-КЗ (ред. 06.04.1999) регламентирует следующее: “Нормативные правовые акты, принятые Законодательным собранием края в пределах его компетенции, являются первоисточниками правовых норм края, подлежат государственной защите на территории края, так же как и законы Российской Федерации и обладают более высокой юридической силой по сравнению с нормативными правовыми актами, принятыми администрацией края”.

Органы местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации наделены правом принятия нормативных правовых актов в пределах своей компетенций. Статья 16 Закона Свердловской области “О правовых актах в Свердловской области” от 10.03.1999 года № 4-03 закрепляет: “Нормативные правовые акты муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, и иные правовые акты органов местного самоуправления муниципальных образований не могут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации и (или) Свердловской области. В случае их полного или частичного противоречия действуют соответственно нормативные правовые акты Российской Федерации и (или) Свердловской области”. .

Учет социальной, исторической и иной специфики субъекта Российской Федерации. Не вызывает сомнения, что в процессе правотворчества законодательные (представительные) органы субъекта Российской Федерации должны учитывать все факторы, отражающие специфику населения соответствующего региона: экономические,

национальные, исторические, демографические, социокультурные, политические. Кроме того, следует помнить и о преемственности региональных правовых традиций.

Данный принцип включает в себя учет ряда факторов: экономико­территориальный фактор - различные климатические условия, преобладание различных отраслей хозяйства в зависимости от географического положения региона (промышленность, сельское хозяйство, добыча ископаемых, лесное хозяйство, рыболовство и т.д.) и т.д.; демографический - разная численность населения регионов, прирост или убыль населения, соотношение городского и и

сельского населения, трудоспособного населения и нетрудоспособного и т.д.; национально-культурный и религиозный фактор - история народов регионов, различные культурные ценности, преобладание в регионе определенной религии, национальные обычаи, традиции. Отсюда и различные правовые традиции, правовая культура, правосознание, ментальность региона; социально-политический фактор - различная деятельность субъектов правотворческой инициативы, лоббизм, правовые ожидания населения и т.д.

Таким образом, чем глубже и более всесторонне будет познана внешняя среда, отражены социальные потребности этой среды, учтены вышеуказанные факторы, тем эффективнее будет действие проектируемых правовых норм, их реальность и исполнимость будут максимально высоки.

На наш взгляд, цель регионального нормативного правового акта состоит в урегулировании тех сфер общественных отношений, которые не урегулированы федеральным законодательством либо отнесены к ведению субъекта Федерации. Региональные нормативные правовые акты должны не дублировать федеральное законодательство, а стремиться к более полному

103 учету реалий жизни субъекта Российской Федерации. Постепенное формирование в отдельных частях страны особой региональной идентичности протекало в значительной степени сопряженно с осознанием местным населением региональных интересов^[245]. Можно поддержать точку зрения А.И. Трейвиша о том, что “гораздо конструктивнее лозунг единства в многообразии. Полезнее научиться использовать взаимодополняемость местных различий, особостей и регионализмов для выращивания органических низовых и потому прочных связей мест и регионов, чем стирать, подавлять или унифицировать эти различия”^[246].

Принцип взаимосвязи теории с практикой означает необходимость изучать правореализующую практику, что поможет совершенствовать качество принимаемых нормативных правовых актов субъектов Федерации, будет способствовать повышению эффективности регионального законодательства. Анализ правоприменительной практики позволит проверить жизнеспособность тех или иных правовых положений. Всеобъемлющий анализ практики проводится судебными органами. Анализ правоприменительной практики может дать возможность определить эффективность правовых норм, выявить потребности в совершенствовании отдельных положений, в урегулировании новых общественных отношений. Но и другие виды разнообразной правоприменительной практики, помимо судебной, - управленческая, хозяйственная и т.д. - могут оказывать содействие правотворческим органам в корректировке действующих и разработке новых нормативных правовых актов. Кроме того, информация о необходимости принятия новых или корректировке действующих правовых норм, выражается через средства массовой информации, в порядке народной правотворческой инициативы, но она официально не обобщается, не систематизируется. В литературе высказывался способ решения подобной проблемы. Выдвигалось предложение о создании в

. 104

структуре Министерства юстиции Российской Федерации специального подразделения, которое и осуществляло бы учет такой информации^[247].

Таковы, на наш взгляд, основные принципы регионального правотворчества.

Осуществление правотворческой деятельности на основе законодательно закрепленных принципов правотворчества способствовало бы созданию единой и взаимоувязанной системы нормативных правовых актов Российской Федерации, состоящей из федерального и регионального законодательства, объединенной общими принципами и обеспечивающей полноту правового регулирования и сведение к минимуму наличия пробелов и противоречий.