ПРИНЦИПЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА И ЕГО ОСНОВНЫЕ СТАДИИ

Правотворческая деятельность осуществляется на базе основополагающих принципов, выражающих руководящие идеи и организационные начала, которые определяют существо и общие направления этой деятельности.

Демократизм. Суть этого принципа заключается в установлении и обеспечении свободного демократического порядка разработки, обсуждения и принятия нормативных правовых актов любого уровня, в особенности законов.

Речь идет прежде всего о создании таких законодательных процедур, которые на деле обеспечивали бы выражение в законах истинных, а не мнимых (искаженных) волн н интересов народа.

Законы должны приниматься легитимным высшим законодательным органом, представляющим все население страны, а не только его часть. Юридические процедуры должны максимально обеспечивать независимость парламента от каких бы то ни было незаконных воздействий и вместе с тем предотвращать, исключать произвол законодателей.

Принцип демократизма исключает принятие законов единолично любым должностным лицом государства и возможность наделения его правом абсолютного вето на законопроекты полностью нли частично. Должна исключаться также возможность наделения законодательными функциями исполнительной власти.

Принцип демократизма предполагает широкое участие народа в обсуждении проектов наиболее важных актов с введением порядка государственного учета (регистрации) заслуживающих внимания предложений населения по вынесенным на обсуждение законопроектам. На референдумы должны выноситься проекты таких документов, содержание которых может быть в полной мере доступным для понимания любого участника процедуры голосования и по которым можно сформулировать однозначный ответ. При наличии альтернативных предложений должна быть обеспечена равная возможность всестороннего и полного изучения и сопоставления этих материалов.

Важным аспектом принципа демократизма в правотворчестве является также недопустимость придания закону обратной силы, если он ужесточает ответственность. Законодатель обязан внимательно относиться к этой процедуре и в тех случаях, когда придание нормативному решению обратной силы может ухудшить правовое положение субъектов.

1'ласность. Процедуры обсуждения и принятия законов дол- « и ні быть гласными, а тексты принятых актов в полной мере *ш і умными для восприятия и понимания населением н шнро- *ч доводиться до всеобщего сведения. В первую очередь это от- •• в и гея к нормативным актам, затрагивающим права, свободы и ‘Гуманности граждан. Важнейшие законопроекты должны вы-

н и і ься на публичное обсуждение.

Законность. В соответствии с этим принципом нормативні*# правовые акты должны приниматься строго в рамках правомочий, предоставленных правотворческому органу.

Принцип законности предполагает прежде всего обеспечение верховенства конституции в процессе правотворчества. Ес-

• і твенно, если сама конституция как основной закон госудяр- ¦ ил принята на основе и прн соблюдении надлежащих демо- I 111 I и ческнх процедур.

Верховенство констнтуцин является, таким образом, важнейшим требованием закониостн. Конституция обладает выс- ¦ ••• й юридической силой, и все законы и иные нормативные акты "• должны ей противоречить.

В правовых демократических государствах существует специальный механизм проверки соответствия конституции иных нормативных актов независимыми органами конституционного контроля. В свою очередь, текущие законы обладают высшей

цшдической силой по сравнению с подзаконными нормативными правовыми актами. В частности, правительством не должны приниматься акты, конкурирующие по юридической силе с актами законодательных органов. Здесь действует положение, при

ітором акт нижестоящего органа правотворчества не может противоречить акту вышестоящего правотворческого органа. Важ- ••ч. кроме того, чтобы каждый вновь принятый акт не вступал в противоречие с действующим актом равной юридической силы,

' • ли он не вносит в него прямые изменения.

Научная обоснованность. Этот принцип предполагает глубокую научную проработку соответствия принимаемого акта напревшим потребностям развития общества, т.е. необходимое- *н и обоснованности урегулирования правом определенных общественных связей.

II этих целях следует проводить научные исследования с нрнилечепием квалифицированных, опытных ученых испециа- листов-практиков, работающих в соответствующей сфере, социологические опросы, социально-правовые эксперименты, изучать имеющийся отечественный и зарубежный опыт, правоприменительную практику и т.д.

Без глубокой научной экспертизы, широкого обсуждения не должен приниматься ни один законодательный акт. Важное зна чение имеет осуществление комплексной научной экспертизы за конопроектов, охватывающей политические, экономические, фи нансовые, правоприменительные, организационные, правоохрани тельные, терминологические, исторические и другие его аспекты.

В то же время недопустима подмена деятельности законодателей экспертами-специалистами. Участие последних в разработке проектов законов должно иметь четко очерченные пределы.

Нормативные акты (прежде всего законы) не должны приниматься в спешке, без выработки механизма нх осуществления. Этот механизм должен включать информационное, материально-финансовое обеспечение введения в действие новых актов, выработку форм выявления их эффективности, порядка толкования и т.д.

Важное значение также имеет профессионализм зяконода телей, знание ими основ законодательной техники и сложив шейся системы права.

Всесторонний учет и обеспечение прав и свобод личности. В демократических социальных правовых государствах учет и обеспечение прав и свобод граждан объявляется нх высшей целью.

В этой связи признается приоритет общепризнанных принципов и норм международного права в сфере прав человека и обеспечивается соответствие им внутреннего национального законодательства. В процессе создания нормативных правовых актов это положение следует непременно учитывать.

м др. Ограничение прав и свобод личностн допускается как ис-

нмчрнне только в строго оговоренных законом случаях.

Учет интересов всех социальных групп и слоев общества. И правотворческих решениях весьма сложно учесть интересы яі' х общественных групп населения. Однако законодатели в roll дарстве, провозгласившем себя социальным, при принятии зя- I оков должны искать возможность максимального учета интересов всех членов общества, справедливого их соотношения. Го-

т дарственное регулирование отношений между социальными, национальными н другими общностями должно осуществлять-

н на основе равенства перед законом, уважения нх прав и интересов. Не должны приниматься нормативные правовые акты,

(• іанавлнвающие неоправданные преимущества для одних социальных групп и ограничения для других. Исключается закрытое нормотворчество, устанавливающее привилегии для вла-

і нмх структур.

Консолидация общества в значительной степени зависит от разумного отражения в законодательстве баланса интересов всех Kv социальных групп и слоев. Кроме того, должна быть обеспе- ¦ ни равная защита законных прав и интересов каждого. В этом И первую очередь н заключается справедливость принимаемых •(' 1»В.

Сочетание общегосударственных и региональных интере ш Этот принцип актуален прежде всего для государств с феде- рпшвным устройством. Он заключается в том, что правотвор- Ц| кие решения федеральных властей должны учитывать инте- Iмм ы регионального характера, отражать местные особенности.

Важны этн положения и для унитарных государств. Бывает, »л*» нормативные правовые акты, принимаемые центральными і-ріанами, ущемляют интересы населения определенной местнос-

и, вызывая негативное к ним отношение.

ни кость действия актов снижается. Следовательно, решения м» итральных нормотворческих органов, которые затрагивают ин- " щчы региона, должны тщательно прорабатываться с этой точ- I и зрения. Естественно, и местные органы в своих актах не дол- •ш.1 игнорировать обшегосударственные интересы. Особенно ва-

• и этот принцип для законотворчества Российской Федерации.

Актуальность для России и Беларуси этого принципиально- »|| положення связана с регулированием различных сторон жизни населения в регионах, потерпевших от аварии на ЧАЭС. На аванный принцип реализуется и при определении правового положения создаваемых в республике свободных экономических зои, а также во многих других случаях.

Правотворческая деятельность представляет собой сложный и многогранный процесс, складывающийся из необходимых, пос ледовательно осуществляемых организационных действий, которые в теории принято называть стадиями. Прежде чем рассматривать каждую из них, следует иметь в виду, что в юриди ческой литературе наряду с понятием «правотворческий процесс» употребляется понятие «законодательный процесс*. По нятие «правотворческий процесс» является более широким и относится к процедуре создания всех видов нормативных право вых актов, тогда как «законодательный процесс» - понятие, относящееся к процедуре принятия только законов. Поскольку закон - это один из наиболее важных нормативных правовых актов, на базе которого принимаются все другие акты, процедурі, его принятия строго регламентирована и должна последовательно соблюдаться.

Процесс принятия других нормативных правовых актов нг так строго и подробно регламентирован. Стадии процесса при нятия подзаконных актов выделяются исходя из традиционно сложившейся логической последовательности осуществления этой деятельности. В обобщенном виде можно выделить следующие основные стадии правотворчества:

принятие решения о подготовке проекта нормативного акта (она может включать и планирование);

подготовка (разработка) его проекта;

обсуждение и принятие нормативного акта;

опубликование нормативного акта (или доведение его содержания до сведения адресатов другим способом, если он не публикуется) и введение его в действие.

Подготовка и принятие любого нормативного правового акта осуществляются в рамках этих стадий. Содержание каждой и них в значительной степени определяется особенностями нор мативного акта, его видом, объемом, сложностью, характером ре гулируемых отношений и т.д.

і 1 Іииболее продолжительной обычно является вторая стадия, м и кольку оиа включает разработку, предварительное обсужде- ¦ ||( , согласование и доработку проекта. К подготовке проектов н ормативных актов, исходящих от главы государства или пра- •"I і'ельства, как правило, привлекаются ведомственные органы

і пстствующего профиля деятельности. Общее руководство

Р » тотовительной работой осуществляют соответствующие струн ры аппарата главы государства или правительства. Наиболее ню содержание всех стадий правотворческого процесса мож- -[181]1 проследить на примере процедуры принятия законов.

Законотворчество является важнейшим видом правотворче- № і аа и в значительной степени обладает всеми признаками, ха- . верными для этого процесса. Вместе с тем разработка и при- N-иие законов имеют отличительные особенности, обусловлен- |И«.»# их местом и ролью в обществе. В силу большой общественна значимости законов установлена особая процедура их принята. Она, как правило, регулируется нормами конституции и дру- К ппконов. В Республике Беларусь на основе норм Конституции і| .іиотворческий процесс в целом регулируется специальным за- " том1. В Российской Федерации такой закон пока не принят.

It теоретико-правовой литературе выделяются следующие • ійдии законодательного процесса:

законодательная инициатива;

обсуждение законопроекта;

принятие закона;

опубликование закона и введение его в действие[182].

Законодательная инициатива. Суть этой стадии заключвется

уществлении определенными субъектами (органами государ

Та#, должностными лицами, группами граждан) предоставленного I права официально вносить в законодательный орган на его ИЛ мотрение проекты законов. Право законодательной инициа ! і и т.! предполагает обязанность законодательного органа рассмотреть предложенный законопроект. Субъекты законодательной инициативы, как правило, определяются в конституции государства.

В Республике Беларусь в соответствии со ст. 99 Конституции право законодательной инициативы принадлежит Президенту, депутатам Палаты представителей, Совету Республики, Правительству, а также гражданам, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тыс. человек и реализуется в Палате представителей.

В соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федера дни право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду, Вер ховному Суду и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации.

Особенностью белорусского законодательства, регулирующего эту стадию, является то, что в соответствии со ст. 46 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь* Президент осуществляет право законодательной инициативы как евм лично, так и через уполномоченные им органы. Хотя, по нашему мнению, редакция и содержание ст. 99 Конституции Республики Беларусь не дают основания для такой ее интерпретации. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту как высшему должностному лицу государства, и по смыслу ст. 99 Конституции оно не может быть передано иному органу.

Другой особенностью осуществления законодательной ини циативы в Беларуси является то, что законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей лишь с согласия Президента либо по его поручению - Правительства.

Президент либо по его поручению Правительство имеют право вносить предложения в Палату представителей и Совет Республики об объявлении рассмотрения проекта закона срочным. Палата представителей и Совет Республики в этом случае дол жны рассмотреть данный проект в течение десяти дней со дня внесения на их рассмотрение.

По требованию Президента либо, с его согласия, Правитель- м ап Палата представителей. Совет Республики на своих заседаниях принимают решения, голосуя в целом за весь внесенный П|.г .«идентом или Правительством проект или его часть, сохранив лишь те поправки, которые предложены или приняты Пре- Iидентом либо Правительством (ст. 99 Конституции Республи- т ч Беларусь).

В Российской Федерации законопроекты о введении или от- мііііс налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государ- I шчшых займов, об изменении финансовых обязательств госу щретва, другие законопроекты, предусматривающие расходы, noli |Н шаемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены ілі.ко при наличии заключения Правительства Российской К дерации (ст. 104 Конституции Российской Федерации).

Особый порядок установлен для внесения изменений или пополнений в Конституцию Республики Беларусь (ст. 138, 139, МО). В Российской Федерации такой порядок предусмотрен в і і. 9 Конституции.

Стадия законодательной инициативы достаточно своеобразна и сложна. Не следует думать, что она состоит лишь в разовом ПК гг внесения субъектом законодательной инициативы проекта «икона в законодательный орган. Факт представления законопроекта является завершающим этапом осуществления иницн-

і ивы, актом ее реализации. До этого проводится большая pacora по подготовке законопроекта.

В теории права некоторыми авторами содержание стадии •чкоиодательной инициативы рассматривается не только как право ее субъектов представить в законодательный орган соот- петствующий законопроект, который этот орган обязан рассмотреть. В ее содержание включается и право этих субъектов на внесение обоснованного предложения о необходимости приня-

ии определенного закона, включая юридическую обязанность рясомотреть это предложение но существу1. В результате такого

мотрения оно может быть мотивировано и отклонено (и тогда

инициатива не реализуется).

Чгрданцев А.Ф. Теория государства и права. С. 230-231: Алексеев С.С. ' >дарство и право. С. 105; Общая теория права / Под ред. В.К. Бабаева. ' Л6; Спиридонов Л.И. Теория государства и орава. С. 148; Теория права и ішударстна / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2001. С. 149.

В тех случаях, когда инициативное предложение принима етс.я, законодательный орган включает его в план законопроект ных работ и организует совместно с инициатором подготовк\ законопроекта.

Естественно, официальный субъект законодательной нници ативы может представить в законодательный орган вместе с пред ложением и готовый законопроект. Однако процесс подготовки законопроектов и их внесение на рассмотрение законодательно го органа осуществляется, как правило, на плановой основе.

В Республике Беларусь такой вариант возможен лишь в от ношении нормативных актов, не являющихся законами. Что касается законодательной инициативы, то она реализуется of субъектами только посредством внесения в Палату представи телей Национального собрания Республики Беларусь готового законопроекта[183]. В соответствии со ст. 104 Конституции России ской Федерации законопроекты вносятся в Государственную Думу.

Таким образом, стадия законодательной инициативы завер шается внесением в законодательный орган соответствующим государственным органом, должностным лицом или определен иой группой граждан проекта закона.

Следует уточнить, что не могут признаваться законодатель ной инициативой высказываемые в печати, в выступлениях пс ред определенной аудиторией (н в стенах Парламента) сужде ния, изложенные в общей форме, о целесообразности принятия определенного закона, даже если они исходят от субъектов, об ладающих правом законодательной инициативы.

Обсуждение (рассмотрение) проекта. Подготовленный про ект закона официально выносится на обсуждение законодателі ного органа от имени субъекта законодательной инициативы. Он представляется законодателям с объяснительной запиской, и которой содержится обоснование необходимости его принятия и ожидаемый эффект. Обычно эти документы представляются профильными комиссиями (комитетами) законодательного органа, которые готовят проект к обсуждению.

Обсуждение законопроекта осуществляется н пипш-тм пии с ¦Гламентами законодательного органа. В целях тщательного нпллиза проекта рассмотрение может осуществляться и н«*< коль ••Их чтениях. В результате обсуждения проекта законодатель имй оргвн может одобрить его или мотивированно отклонить, ••тл ожить принятие на определенный срок или возвратить про і т на доработку с указанием замечаний и предложений. В за | инодательстве могут быть предусмотрены и некоторые другие in 1р и анты. После завершения обсуждения проекта ставится вопрос о принятии закона.

Официальное принятие закона. Закон принимается путем плюсования. Порядок принятия законов предусматривается в б галях регламентами законодательного органа.

Обычно текущие законы принимаются простым больший гном голосов парламентариев, а для принятия конституционных и некоторых других (например, программных) законов устанавливаются усложненные процедуры голосования.

В Республике Беларусь законопроект становится законом после принятия Палатой представителей и одобрения Советом Республики большинством голосов от полного состава каждой Ни латы. В Российской Федерации - соответственно Государствен нон Думой и Советом Федерации. Порядок преодоления разно

паснй между палатами в случаях их возникновения определен

г. 100 Конституции Республики Беларусь, ст. 105 Конституции Российской Федерации. Затем закон в десятидневный срок (в I .гларуси), в пятидневный (в России) представляется иа подпись Президенту. Если Президент согласен с текстом закона, он его подписывает. При несогласии с текстом закона Президент Республики Беларусь возвращает его со своими возражениями в Па- шту представителей, где они должны быть рассмотрены в установленном порядке. Если возражения Президента Республики Беларусь будут преодолены большинством не менее двух третей

'їлосов от полного состава обеих палат, закон подписывается Президентом в пятидневный срок (ст. 100 Конституции). В Рости йеной Федерации установлен такой же порядок, с той лишь ризницей, что закон подлежит подписанию в течение семи дней (( г 107 Конституции).

В Республике Беларусь в соответствии со ст. 101 Конститу ции Палата представителей н Совет Республики законом, при пятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательны! полномочия на издание декретов, имеющих силу законов. Б сил\ особой необходимости Президент по своей инициативе либо ш предложению Правительства может издавать временные декре ты, имеющие силу закона. Временные декреты в трехдневный срок должны быть представлены для последующего рассмотри ния Палатой представителей, и затем Советом Республики.

В Российской Федерации такого рода делегированное зако нотворчество признания не получило.

Опубликование закона и введение его в действие. Опублп кование и введение в действие принятого законодательного ре тения - последняя стадия законодательного процесса.

Опубликование - это доведение до всеобщего сведения пу тем помещения подлинного текста законодательного акта н определенных печатных изданиях, на которые можно офици ально ссылаться. Такие издания обычно определяются спсци альнымн актами государства. В частности, в Республике Бела русь они определены Положением об официальном опублико вании и вступлении в силу правовых актов Республики Бела русь, утвержденным Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г., в соответствии с которым источниками официального опубликования законов являются: издание Национального реестра правовых актов Республики Беларусь, газе ты «Звязда» и «Народная газета*. Для актов Президента таки ми источниками являются: издание Национального реестра пра вовых актов Республики Беларусь и газета «Советская Белоруссия* (п. 4 Положения)1. В названном Положении указаны ис точники официального опубликования правительственных ак тов и актов других органов.

В Российской Федерации официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Российской газете* или Собрании законе дательства Российской Федерации.

Собрание законодательства Российской Федерации является официальным источником опубликования не только законов н актов палат Федерального Собрания, ной актов Президента, Правп тельства, Конституционного Суда Российской Федерации.

’ Собрание декретов, указов Президента и постановлении Правите л ым и > Республики Беларусь. 1998. № 35.

Федеральные конституционные законы, федеральные зако- " м подлежат официальному опубликованию в течение семи дней омле дня их подписания Президентом Российской Федерации. А*ты палат Федерального Собрания публикуются не позднее Вуяти дней после дня их принятия’.

Официальное опубликование предполагает, таким образом, помещение в определенных изданиях подлинного, тщательно не репного текста принятого акта, исключающего какие-либо сшибки или неточности.

В этом смысле следует правильно понимать и такой термин, мк обнародование нормативых правовых актов (в некоторых «рубежных источниках - промульгация), который означает доведение содержания законов и других нормативных правовых нптов до сведения населения любым способом. Это может быть юмещение акта в любых печатных изданиях, передача его содержания по радио, телевидению, оглашение в коллективах пу- м вывешивания его текста на щитах и т.д. Официальные ылки на текст акта, помещенного в неофициальном источни- » I[184], не допускаются.

В Республике Беларусь неофициальное обнародование актов «опускается только посче их официального опубликования. В вмответствии сост. 7 Конституции Республики Беларусь норма- I шшые акты государственных органов публикуются или дово- інггя до всеобщего сведения иным предусмотренным законом І ши-обом. Законы подлежат немедленному опубликованию посів их подписания и вступают в силу через десять дней после опубликования, если в самом законе не установлен иной срок. В і эком же порядке публикуются и вступают в силу декреты Пре- шдснта (ст. 104 Конституции).

В Российской Федерации законы подлежат официальному •мі убл и кованию. Неопубликованные законы не применяются, ¦їюбьіе нормативные правовые акты, затрагивающие права, сво- Аиды и обязанности человека и гражданина, ие могут примениться, если они не опубликованы официально для всеобщего і ведения8.