§ 2. Правовой порядок и местное самоуправление

Важным направлением развития современной российской государственности остается оптимизация деятельности органов местного самоуправления. C развитием местного самоуправления в России связываются надежды на возрождение демократического гражданского общества, поскольку в таких учреждениях формируется чувство общего интереса и ответственности местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и контролировать деятельность избранных ими чиновников.

Государство получает от общества то, что общество ему делегирует, что концентрируется в понятии «власть», т.е. право волевого воздействия на различных субъектов при управлении обществом в целях его жизнеобеспечения и развития. Управляя обществом, государство вырабатывает и реализует определенную, понятную членам общества политику, формирует общие

201 направления для выработки решений и организации деятельности.

Та проблема, которая сегодня обсуждается под названием «местное самоуправление», - это проблема не организации систем управления на местном уровне. Это гораздо больше: это вопрос организации всей системы государственного управления, который не может быть решен отдельно от вопроса организации государственного управления как в субъекте Федерации, так и в стране в целом. Поэтому изучать современные проблемы управления на местном уровне, видимо, следует в тесной связи с проблемами государственного управления, - естественно, в том случае, когда ставится задача более рационального обеспечения жизнедеятельности общества, его последовательного и ус тойчивого развития.

Общество непосредственно участвует в делах государства. На высшем уровне оно осуществляет народовластие, т.е.

Изложенное понимание проблемы не расходится с пониманием сущности местного самоуправления, принятой в Европейской Хартии о местном самоуправлении. Статья 3 Хартии гласит: «...местное самоуправление - это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных деп (курсив мой - В.К.) и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»¹.

Интересы местного самоуправления в области охраны общественного порядка связаны прежде всего с возможностью реализации конкретных

' См.: Европейская Хартия о местном самоуправлении!! Ведомости Моссовета. 1991. № 3. С. 62.

208 потребностей населения в обеспечении личной и имущественной безопасности, поддержании обстановки общественного спокойствия, создании благоприятных условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций, труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности. Основное внимание государства должно быть направлено на разработку общегосударственных программ укрепления правопорядка в стране, создание правовых и экономических условий решения на местах задач охраны общественного порядка¹.

Полномочия органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка должны определяться в уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выступает в качестве базового законодательного акта.

компетенции органов местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка, содержатся и в иных правовых актах.

В настоящее время можно говорить, что органы местного самоуправления осуществляют в области охраны общественного порядка следующие полномочия:

- определяют задачи и разрабатывают меры по соблюдению на территории муниципального образования законов, правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению охраны прав и свобод граждан;

- формируют за счет собственных бюджетов дополнительную штатную численность милиции общественной безопасности (местной милиции);

- утверждают в должности начальников милиции общественного

'«В ведении государства, - пишет А.М.Коионов, - должны быть сосредоточены вопросы стратегии, а в сфере местного самоуправления вопросы тактики охраны общественного порядка» ( Кононов А.М. Роль и место органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка (вопросы теории и практики) .7 Государство и право. 1997. № 12. С. 34).

209

порядка (местной милиции) городского, районного органа внутренних дел, участковых инспекторов милиции;

- заслушивают отчеты начальников городских, районных органов внутренних дел о состоянии охраны общественного порядка на обслуживаемой территории;

создают необходимые условия для работы милиции (предоставляют служебные помещения, средства связи, оказывают коммунальные услуги, обеспечивают сотрудников милиции жилой площадью, выделяют места в, детских дошкольных учреждениях детям сотрудников милиции и др.);

- накладывают в пределах своей компетенции административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения;

- принимают предусмотренные законодательством меры, связанные с проведением собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, организацией спортивных, зрелищных, и других массовых общественных мероприятий;

- участвуют в пределах своей компетенции в обеспечении безопасности дорожного движения (обустройство и содержание дорог, транспортных магистралей);

- осуществляют в случае стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотии, пожаров, массовых нарушений общественного порядка предусмотренные законом меры по спасению людей, защите их жизни и здоровья, сохранению материальных ценностей, поддержанию порядка;

- содействуют органам суда, прокуратуры и юстиции в их работе по обеспечению законности на территории муниципального образования;

- привлекают граждан, общественные организации, предприятия и учреждения к решению вопросов охраны общественного порядка.

Закрепленное в Конституции РФ (ст. 12) положение о местном самоуправлении составляет одну из основ конституционного строя. Это

210 свидетельство того, что в России наряду с интересами личности и интересами государства, стремящегося стать правовым, признаются и гарантируются еще и местные интересы - интересы, связанные с решением вопросов обеспечения жизнедеятельности городского и сельского населения. Правовой порядок, - как мы уже не раз отмечали в настоящей работе, - универсальная характеристика социальной жизнедеятельности общества. Следовательно, он необходим как на государственном уровне, так и на местном уровне. Более того, на местном уровне сложились и существуют предпосылки для осуществления населением такой важной задачи, как организация и обеспечение правового порядка.

Попытаемся сформулировать некоторые из них:

- местные нужды ближе всего знакомы и понятны местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних;

- местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, ведет к интенсивному развитию общественных сил. Люди перестают жить в ожидании всех благ от правительства и привыкают полагаться на самих себя;

- местное самоуправление связывает администрацию с населением. Наряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами как своему собственному делу;

- местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами.

В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. В 1998 году было дано начало эксперименту по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления^[120]. Суть эксперимента состояла в

211 повышении роли и ответственности органов местного самоуправления за охрану общественного порядка на подведомственных им территориях путем наделения их дополнительными полномочиями по руководству и обеспечению деятельности подразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счет местного бюджета.

Основополагающими идеями эксперимента являются:

последовательная передача функций охраны общественного порядка органам местного самоуправления, включая функции оперативного управления частью подразделений и служб милиции общественной безопасности МВД. УВД субъектов Российской Федерации, и организационное обособление данных подразделений и служб милиции с последующим созданием на их основе муниципальных органов охраны общественного порядка. За подразделениями милиции общественной безопасности, участвующими в эксперименте, на период его проведения закрепилось название «муниципальная милиция». В целях обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации органов местного самоуправления при проведении эксперимента была создана Межведомственная комиссии при Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации.

В диссертации поддерживается позиция Министерства юстиции Российской Федерации о необходимости децентрализации милиции общественной безопасности (местной милиции). Подразделения местной милиции по своему правовому статусу должны являться структурами местного самоуправления и свою деятельность осуществлять в тесном контакте с органами внутренних дел, с общественными формированиями граждан (народными дружинами). По нашему мнению, основная деятельность муниципальных органов охраны общественного порядка организационных условий для реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка. МВД РФ было предложено обобщить опыт проведения указанного эксперимента и использовать его в мероприятиях по совершенствованию деятельности милиции общественной безопасности.

212 должна состоять в том, чтобы обеспечить правопорядок в общественных местах, на улицах и в жилом секторе. Проведенные исследования свидетельствуют, что сегодня в обществе имеется достаточно ясно выраженная потребность в правоохранительных органах, функции которых наиболее полно отвечали бы интересам населения конкретных территорий и позволяли осуществлять общественный контроль за их деятельностью.

Основными причинами формирования данной социальной потребности является неудовлетворенность населения в фактическом состоянии охраны правопорядка, крайне низком авторитете милиции в глазах населения. По данным опросов общественного мнения, проведенных Всероссийским центром изучения общественного мнения и Фондом общественного мнения в конце 1997 - начале 1998 гг. 55% опрощенных убеждено в необходимости реформирования системы МВД, из них 34% считает, что одним из путей, способных улучшить работу местной милиции, должна стать ее муниципализация.

Согласно данным отдела исследования и анализа общественного мнения Управления Президента Российской Федерации по связям с общественностью значительное число опрошенных граждан высказало следующие предложения по совершенствованию обеспечения правопорядка. Положение дел по охране правопорядка улучшится в следующих случаях:

- если руководители местной (муниципальной) милиции будут чаще встречаться с населением (более 17% опрошенных);

- если участковые милиционеры будут избираться жителями (16% опрошенных);

- если в местных газетах будут публиковаться отчеты о работе милиции (более 12% опрошенных);

- если милиция (участковые и постовые) будут подчинены органам местного самоуправления (27% опрошенных);

- если руководители местной милиции будут избираться жителями

213

(13% опрошенных);

- если жители будут платить специальный налог на содержание местной милиции (11% опрошенных).

В целом же отношение населения к возможности перехода отдельных подразделений милиции в подчинение к местным органам власти не определено. Возможно, имеет место слабая информированность респондентов о существе дела, часто выражающаяся в отсутствии какой-либо позиции по данному вопросу. Значительная часть опрошенных (34%) считает, что такое нововведение (муниципализация) только улучшит работу милиции. В то же время многие полагают, что работа органов внутренних дел от этого ухудшится (24%). И почти половина респондентов (42%), к сожалению, не смогла ответить на вопрос о том, как, с их точки зрения, изменится качество работы органов милиции, если они будут подчиняться местным органам власти. Более половины респондентов (55%) полагают, что «между участковыми милиционерами, патрульно-постовой службой и жителями района, в котором проживают респонденты, возможно наладить сотрудничество». И только 23% придерживаются прямо противоположной точки зрения.

Это подтверждается и опытом демократического развития стран, механизм социального управления которых в достаточной степени децентрализован, свидетельствует, что их полицейские системы имеют, как правило, многоуровневое построение. Муниципальная полиция в зарубежных странах создается властями автономных территориальных образований, им подчиняется, содержится за счет местного бюджета, функционирует в переделах четко определенной юрисдикции и выполняет задачи по обслуживанию «своего» населения. Представляя собой один из элементов в организационной структуре национальных полиций, муниципальная полиция в полном объеме решает задачи охраны правопорядка в муниципалитетах. При этом дублирование полицейских

214

функций различных уровней, как правило, не допускается.

Примечателен в этом плане опыт организации и деятельности местных полицейских организаций США. Полиция в соответствии с современной теорией рассматривается в США как общественная служба по оказанию услуг населению. Кроме того, полиция является одной из немногих общественных служб, работающих круглосуточно. Поэтому «сервисное» направление деятельности полиции США считается наиболее перспективным, в том числе и потому, что оно помогает решать вопросы профилактики преступности. Под этим же направлением деятельности полиции понимается оказание первой помощи пострадавшим, помощь водителям, пешеходам, поиск потерявшихся людей и домашних животных и т.д. Полиция оказывает и ряд платных услуг, таких, как выдача различных лицензий, охрана объектов по договорам, и др.

Начиная с конца 70* гг. полицейская деятельность в США стала претерпевать довольно значительные перемены, связанные прежде всего с назревшей необходимостью в смене приоритетов. Цель, безусловно, оставалась той же - борьба с преступностью и поддержание правопорядка, однако методы и тактика работы подверглись пересмотру. Соответствующим образом стали меняться отдельные виды полицейских обязанностей. В совокупности все те новации, которые были введены в деятельность американской полиции с помощью плодотворного сотрудничества ученых и практиков, стали именоваться коммунальной деятельностью полиции (КДП).^[121]Возникновение нового направления в деятельности полиции было связано с переориентацией ее функций. Правоведы и социологи, занимавшиеся вопросами повышения эффективности работы полиции, в конце 60^ гг. стали приходить к выводу, что полиция в основной своей массе изолирована от населения, и это, как им справедливо казалось, крайне отрицательно влияло на результативность ее работы. Примечательно, что

215

согласно американским исследованиям одной из причин той изоляции, в которой оказалась полиция в конце 60* - начале 70* гг., были технический прогресс и чрезмерная тяга к профессионализму.^[122] Так, например, некоторые специалисты считают, что, перестав практически повсеместно начиная с середины 20* гг. осуществлять пешее патрулирование и пересев в индивидуальные патрульные автомобили, оборудованные рациями, полицейские сотрудники невольно отгородились от своих сограждан своеобразной ширмой. Кроме того, внимание полиции было сконцентрировано на борьбе с преступностью, и ею практически не уделялось внимание причинам, ее порождающим. В результате, как было замечено в отчете Президентской комиссии в 1967 г., «полиция, образуя собственную субкультуру, изолировалась от населения и не в состоянии контролировать развитие криминогенной ситуации».² Достижение определенных успехов в борьбе с преступностью увязывалось исключительно с высоким уровнем профессионализма полицейских работников и с не менее высокой степенью технической оснащенности полиции. Недаром многие исследователи развития полицейской системы CHIAименуют период с 1920 г. по 1970 г. «эрой профессионалов».³

Другой вывод, к которому пришли в те же годы, базировался на том, что полиция - это не только правоохранительная организация, но в значительной степени и социальная служба, причем работающая круглосуточно и круглогодично. Но одно лишь признание этого факта не означало, что полиция уже играет роль социальной службы, хотя некоторые социальные функции, безусловно, осуществлялись полицией и ранее (см. выше). Новая концепция полицейской деятельности ставила задачу в значительный степени перенацелить всю полицейскую деятельность, сменив ее карательный

216 характер, преобразовать ее в круглосуточную коммунальную службу, занимающуюся не только охраной правопорядка, расследованием преступлений и поимкой преступников, но и оказанием своего рода социальных услуг, сделать полицию учреждением, способным решать практически любые человеческие проблемы. Наличие у полиции достаточно широких властных полномочий позволяет ей использовать их не ТОЛЬКО в карательных, но и в социально-созидательных целях. Полиция обязана реагировать на любой сигнал о помощи, но помощь как таковая может быть оказана и пожарной службой, и службой скорой медицинской помощи и любой иной городской коммунальной службой. Роль же полиции может сводиться, например к координации действий различных служб. Здесь особенно важным является налаживание взаимовыгодного сотрудничества между полицией и городскими или окружными социальными и коммунально­хозяйственными организациями. Можно привести множество примеров существования такого рода сотрудничества. Взаимодействие с работниками скорой медицинской помощи и пожарными давно стало обыденным явлением, тем более что и вызов этих служб осуществляется через единую службу связи 911, а вот совместная работа полиции, скажем, с местной электрической компанией по организации освещения темных дворов или переулков является для Америки новацией. Другим примером новаторской тактики полиции может служить ее сотрудничество с местными центрами по трудоустройству, с частными предпринимателями и государственными структурами, нацеленное на поиск рабочих мест для безработных, способных стать потенциальными преступниками.

Коммунальная деятельность полиции, по мнению американских специалистов, может быть успешной лишь при содействии таких самостоятельных социальных групп и общественных институтов, как община (местное население и граждане, работающие на данной территории), социальные агентства и службы, муниципальные политические лидеры и

217

средства массовой информации (СМИ). Только тесное сотрудничество всех этих общественных институтов должно дать реальный результат.

Эффективность коммунальной деятельности полиции во многом зависит от поддержки руководителей муниципального образования, от их уверенности в успехе этого начинания. Местная власть, обладая существенным влиянием, способна стать надежным гарантом успеха новых полицейских «технологий».

Важная роль отводится СМИ как средству, способствующему распространению информации о коммунальной деятельности полиции. C помощью прессы и электронных СМИ полиция может проводить рекламную кампанию, нацеленную на привлечение новых сторонников коммунальной деятельности полиции.¹ Стратегической целью придания полиции социальных функций было стремление сблизить ее с населением. Участвуя в решении повседневных бытовых проблем, полиция налаживает добрые отношения с населением и вправе рассчитывать на столь же доброе отношение к себе.

Положительной стороной развития таких взаимоотношений может быть участие граждан в работе полиции в качестве добровольных помощников? Такое сотрудничество в Соединенных Штатах считается вполне естественным: ведь и у полиции, и у законопослушных граждан цель одна - спокойствие, безопасность и правопорядок на конкретной территории. Причем, в ряде полицейских управлений пошли еще дальше, учредив так называемые народные полицейские академии, которые позволяют получить знания в сфере правоохранительной деятельности особо активным добровольным помощникам полиции. Их обучают основам самообороны, ведению наблюдения, действиям в экстремальных ситуациях и т.п.^{[123][124][125]}

218

Характерно, что непосредственное содействие населения работе полиции базируется исключительно на добровольной бесплатной основе.

Важной составляющей коммунальной деятельности полиции явилось учреждение полицейских мини-участков, равномерно распределенных по территории юрисдикции. Сотрудник полиции назначается на определенный участок на максимально большой срок (минимум полтора года) с тем, чтобы иметь возможность наладить партнерские отношения с местным населением. Руководство полиции обязано производить ротацию этих сотрудников как можно реже, так как чем дольше полицейский работает на своем участке, тем лучше он ориентируется в обстановке и среди населения.

Теоретическая дискуссия, длившаяся долгие годы среди специалистов CLIIA по вопросу преимуществ и недостатков так называемой «реактивной» и «проактивной» тактики ведения правоохранительной деятельности,' продолжается до сих пор.² Однако на практике все больше внимания уделяется профилактической работе как наиболее действенному способу решения проблем на начальной стадии.

В настоящее время коммунальная деятельность полиции, являясь как бы стержневым направлением в работе большинства американских полицейских формирований, вобрала в себя массу других прогрессивных социально­полицейских программ, разработанных как самими полицейскими департаментами, так и федеральными структурами и научными центрами США. Наиболее значительными из них являются «Community Oriented Policing Program», «Neighborhood Watch Program», «Operation Identification», «National Night Out» и «D.A.R.E. Program». Эти программы в основном ориентированы на привлечение населения к участию в охране общественного порядка, охране частной собственности, скрытому наблюдению за

Worcester Police Department, 1996.

¹ «Реактивная» тактика основывается на работе полицейских по вызовам. «Нет вызовов - нет преступности». Такая тактика была основой деятельности полиции в «эпоху профессионалов». «Проактивная» тактика в своей основе содержит профилактическую работу, что само собой не исключает и реакцию на вызовы.

² Howard Abadinsky, L.Thomas Winfrec, Jr. Crime & Justice. An Introduction. P. 268-269.

219

территорией микрорайона.

«D.A.R.E. Program» - это образовательная программа по борьбе с употреблением наркотиков. Она выделяется на фоне других тем, что прежде всего рассчитана на работу среди детей и подростков. Впервые появившаяся в 1983 г. в Лос-Анджелесе она стала плодом сотрудничества городского полицейского департамента и Окружного управления образования.^[126]Появление такой программы было связано с нарастающим валом наркотиков, проникающих в детскую среду. Стало очевидно, что обычными полицейскими мерами бороться с этим злом малоэффективно, следует найти другой подход, тем более что именно в детском возрасте закладываются многие понятия, в том числе индивидуальное отношение каждого к вредным привычкам. Другими словами, привитие человеку неприязни к наркотикам в детском возрасте является залогом того, что эта неприязнь сохранится у него на всю жизнь.

Программа реализуется через учебные занятия, проводимые сотрудниками полиции в средних школах. Основной курс программы рассчитан на 17 занятий по 45 мин. и охватывает детей наиболее трудного возраста - от 10 до 14 лет. Кроме того, в последние годы стали проводиться отдельные занятия в детских садах и с младшими школьниками, появилась программа для старшеклассников, уделяется большое внимание работе с родителями (опекунами)? Особо хотелось бы подчеркнуть, что в настоящее время Правительством г. Москвы разрабатывается сходная программа. Ее введение предполагается уже в 2004 г. Суть программы заключается в следующем. В каждой московской школе будет введена должность участкового инспектора, на которого помимо функций охраны и обеспечения порядка в закрепленной школе, будут налагаться и обязанности преподавания соответствующей дисциплины, как штатного преподавателя.

220

Таким образом, используя потенциал общественных институтов в деятельности местной милиции, появляется реальная возможность не только усовершенствовать работу по охране правопорядка на соответствующей территории, но и содействовать формированию основ гражданского общества. Положительной стороной развития таких взаимоотношений может стать участие граждан в работе местной милиции в качестве добровольных помощников. Такое сотрудничество вполне закономерно: ведь и у милиции, и у законопослушных граждан цель одна — спокойствие, безопасность и правопорядок на конкретной территории.

В качестве наиболее наглядного примера приведем Постановление Правительства Москвы от 31 августа 1999 г. № 817 «Об утверждении Положения о Московском городском штабе народной дружины». В соответствии с этим постановлением одной из основных задач этого штаба является организация привлечения населения к участию в обеспечении правопорядка в городе Москве, оказанию содействия правоохранительным и иным государственным органам.

Закон г. Москвы от 28 от 3 марта 2001 г. № 9 «Об участии жителей Москвы в охране общественного порядка». В ч. 2 ст. 1 настоящего Закона закреплено: «Участие жителей Москвы в охране общественного порядка осуществляет на основе прав на необходимую оборону, действия в условиях крайней необходимости, установленных законодательством Российской Федерации. Наделение граждан дополнительными правами в связи с их участием в охране общественного порядка возможно только на основании законодательных актов Российской Федерации и принятых в соответствии с ними законов города Москвы».

В соответствии со ст. 2 «Жители Москвы могут участвовать в охране общественного порядка в следующих формах:

а) непосредственная реализация жителями Москвы своих прав на защиту от противоправных посягательств;

221

б) содействие, в том числе индивидуальное, органам внутренних дел в распространении правовых знаний и проведении профилактической работы по предупреждению правонарушений;

в) членство или участие в общественных объединениях, уставные цели которых предусматривают оказание содействия органам внутренних дел;

г) внештатное сотрудничество с органами внутренних дел;

д) работа в составе Московской городской дружины;

е) участие в деятельности общественного пункта охраны порядка;

ж) оказание иной помощи органам внутренних дел в формах, не запрещенных законодательством».

Следует отметить, что богатый опыт полицейского самоуправления можно обнаружить в истории России. Регулярная полиция в России была создана в начале XVIII в. До этого полицейские функции выполняли местные органы управления общей компетенции, большинство из которых формировались на началах самоуправления. Создание в 1802 г. Министерства внутренних дел открыло путь к централизации полиции, однако абсолютной централизации полиции в дореволюционной России достигнуто не было. Местным органам управления предоставлялись достаточно широкие полномочия в решении вопросов организации и деятельности полиции (структура, штаты и т.п.). Длительное время низшие полицейские должности в городах и сельской местности замещались путем избрания населением. В межреволюционный период 1917 г. полиция (милиция) была полностью «муниципализирована, и только построение советской милиции стало осуществляться на принципе полной централизации всех ее звеньев.

Становление в Российской Федерации подлинно демократической системы местного самоуправления позволило вернуться к идее предоставления права органам местного самоуправления самостоятельно осуществлять охрану правопорядка на территориях муниципальных

222 образований, включая право создания для этих целей собственных правоохранительных формирований.

Сформулируем некоторые выводы:

1. Правовой федерализм требует внедрения в механизм функционирования федеративной государственности требования правомерного поведения как федерации в целом, так и ее составных частей - субъектов федерации. Следование этому требованию будет способствовать укреплению правового порядка на всей территории России и как следствие - формированию единого правового пространства.

2. Федеративная ответственность должна пониматься в первую очередь как ответственность позитивная (перспективная), - социально-политическая ответственность Российской Федерации и ее субъектов за реализацию конституционных принципов взаимоотношений между ними. Но наряду с ответственностью позитивной должна существовать и юридическая ответственность указанных субъектов федеративных отношений. Меры этой ответственности должны быть четко закреплены в действующем законодательстве.

3. Не обеспечив потребность гражданского общества в организации правового порядка на местном уровне государство вряд ли сможет реализовать поставленную в Конституции РФ задачу построения в России правового государства.

223