§ 1. Правопорядок и единое правовое пространство России: проблемы федерализма и правопорядка

Настоящая часть параграфа посвящена рассмотрению протекавших в конце 80-х - начале 90-х годов двух взаимосвязанных и взаимообусловленных процессов: во-первых, принятие органами

государственной власти прежних союзных республик, входивших в состав Союза ССР, нормативных правовых актов и осуществление ими действий, направленных на разрушение единого правового пространства страны и, следовательно, на разрушение самого государства; во-вторых, безуспешные попытки органов государственной власти Союза CCP (как их тогда обобщенно называли - Центра) противодействовать подобной политике субъектов Союза, запоздалое принятие мер по обеспечению государственно­правового единства страны.

Центральные союзные власти не справились с задачей - осуществить демократизацию государственного управления страной и при этом сохранить союзное государство. Союзная власть, стараясь сформировать основы правового государства, оказалась не в состоянии оказать неправовым методам, которыми был разрушен Союз ССР, адекватное противодействие. Власть оказалась неспособной воспользоваться доктриной государственной необходимости, утверждающей: «Самоограничение власти правом не может доходить до того, чтобы государство принесло в жертву этому принципу собственное существование»^[107].

192

В отечественной юридической науке понятие «пространство» представлено своей малой составляющей, когда изучается вопрос о действии нормативных правовых актов во времени, пространстве и по кругу лиц. При этом действие нормативных актов в пространстве понимается лишь как «его применимость на определенной территории»’. Проблематика действия нормативно-правовых актов в рамках государственной территории ограничивается анализом, во-первых, вопроса действия актов на всей территории государства или на ее определенной части и, во-вторых, степени и роли применения положений международного права в национальной правовой системе.

Более того, даже этот аспект проблемы не являлся для советского правоведения особо значимым. С.С. Алексеев, в частности, отмечал: «Пределы действия нормативного юридического акта устанавливаются по трем основным измерениям: по времени, территории, лицам. Основное теоретически и практически важное из этих измерений — действие акта во времени»². C обеспечением действия нормативно-правовых актов в советском правовом пространстве проблем практически не возникало.

В зарубежной литературе эта проблематика не осталась без внимания. Характеризуя взаимосвязь права и пространства Ж.-Л. Бержель подчеркивает: «Юридический феномен развивается в пространстве, на определенной территории земли, а в настоящее время и в воздушном пространстве и даже во внеземной среде. Прежде всего он нуждается в том, чтобы его локализовали в пространстве, в определенном месте»³. Р. Пэнто и М. Гравитц отмечают: «Территория определяет рамки, в пределах которых его элементы. СПб., 1906. С. 148.

^! См.. Пиголкин А.С. Действие закона // Юридический энциклопедический словарь. 2-е изд. 7 Под ред. А.Я. Сухарева. M., 1987. С. 102.

² Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. Г. H. M., 1982. С. 238. Следует отметить, что и в настоящее время эту проблематику С.С. Алексеев считает второстепенной. B контексте сказанного, он пишет: «Наиболее сложные вопросы возникают в отношении действия закона (иных нормативных актов) во времени» (Алексеев С.С. Право: азбука теория философия: Опыт комплексного исследования, M., 1999. С. 91).

³ Бержель Ж.-Л. Общая теория права. Пер. с фр. - M., 2000. С. 234.

193

государство осуществляет свою исключительную компетенцию. Поэтому разграничение территории и границы между ними существенно с юридической точки зрения для определения пространства (курсив мой - В.К.), на которое распространяется исключительная компетенция государства»¹. К. Фрикер, основоположник пространственной теории в Германии, писал: «Когда мы говорим о государственной территории, то понимаем под этим само государство в пространственном ограничении...

Государство - это не что иное, как на основе права организованный в пределах определенного пространства народ»^[108][109].

Современная отечественная наука все с большим вниманием относится к понятию «правовое пространство»^[110]. Актуальность исследования проблематики правового пространства России и механизмов поддержания его единства обусловлена тем обстоятельством, что после разрушения Советского Союза и утверждения российской государственности в ее новой форме - Российской Федерации - перед российским государством возникли новые и чрезвычайно сложные проблемы^[111].

194

В контексте проводимого исследования правовое пространство интересует нас в том аспекте, в каковом оно представляет собой сферу регламентации юридическими нормами моделей правомерного поведения государства, его составных частей и граждан и их (моделей) воплощении в соответствующем правопорядке. Вопросы пространства, таким образом, интересуют нас не в своем физическом или географическом понимании, а как сфера действия правовых отношений.

Ж.-Л. Бержель справедливо подчеркивает: «...каждая правовая система должна регулировать проблемы, связанные с пространством как элементом юридических отношений; теперь нам предстоит затронуть вопрос о том, как этом серьезной проблемой является качественная сторона нормативных актов, принимаемых субъектами Российской Федерации, в частности, с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. В переходный период становления федеративных отношений очень важно обеспечить единство правового пространства России и верховенство федеральных Конституции и законодательства. Поэтому сегодня особенно актуальна задача обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству. Об этом же говорит ч. 5 ст. 76 Конституции РФ. В соответствии с ней законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в рамках исключительного ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Федерации.

195

пространство проявляется в правовых отношениях, даже если роль пространства в правовой системе покажется до сих пор вовсе не изученной»¹.

При этом отметим, что проблематика отношений в федеративном государстве долгое время оставалась слабо разработанной в науке. «Отношения в федеративном государстве, - пишет В.Е. Чиркин, - не игнорировались, но им уделялось меньше внимания»². Российская Федерация - это единое, целостное государство, суверенитет которого распространяется без какого-либо изъятия на всю ее территорию. C юридической точки зрения это означает, что значительный пласт отношений, складывающихся в различных сферах жизни субъектов РФ и отнесенных к исключительному или совместному ведению Российской Федерации, регулируется федеральным законодательством.

Существование любого государственно-организованного общества невозможно без определенного упорядочения имеющих в нем место социальных связей и отношений. Не являются исключением в этом плане и федеративные отношения, которые требуют урегулированности и правового порядка. В условиях фактической и юридической неотработанности ряда аспектов федерализма существует реальная опасность для конкуренции и даже противостояния федеральных законов и законодательства субъектов Российской Федерации³. Таким образом, проблема обеспечения эффективного, единого правового порядка на всей территории России напрямую связана с проблемой действенности всей российской государственности, возможностью ее функционирования и развития на принципах федерализма. Теоретическое осмысление данной проблематики в силу указанных причин, представляется одним из приоритетных направлений юридической науки.

' Бержель Ж.-Л. Указ, работа. С. 234-235.

² Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорики. M., 2001. С. 13.

³ Ситуация, сложившаяся в преддверии распада СССР, убедительно доказывает, что если не удастся создать благоприятную правовую среду для действия федеральных законов, то общество может быть ввергнуто в конфликта центра с регионами.

196

механизм функционирования федеративной государственности принципа правомерного поведения субъектов федерации. Фактическая правомерная деятельность последних способствует результативному достижению ее целей наиболее конструктивными способами. Таков механизм формирования правового порядка на всей территории России независимо от того, является ли он итогом реализации правовых установлений федерального центра либо же это результат законотворческой деятельности органов государственной власти субъекта федерации.

Опыт последних десяти лет функционирования российской государственности свидетельствует о том, что в федеральном законодательстве отсутствовал правовой механизм, позволяющий эффективно обеспечить единство российского правового пространства¹. При существующем положении имело место расхождение между юридически должным - тем, что закреплено в Конституции Российской Федерации, и сущим - тем, что имеет место в реальной действительности. Безусловно, для федеративных государств весьма сложной является такая правовая зависимость, как соотношение законов «по вертикали». Издание законов федеральным парламентом и представительными органами субъектов федерации не должно идти параллельным курсом, ибо это приводит к рассогласованности в правовой системе и действиях государственных органов. Затрудняется правоприменение. Взаимодействие федеральных и региональных властей, в сфере принятия нормативных правовых актов субъектами Российской Федерации, на тот период, так и не обрело системного правового характера². На практике граждане, государственные

’Термин «единое правовое пространство» недавно вошел в российский политико-правовой лексикон и определяется «как обусловленное федеральной Конституцией состояние согласованности, соотносимости и соподчиненности правовых норм, исходя из их юридической значимости (верховенства)» (См.: Сомов С. Указ.работа. С. 30).

' По данным общественной экспертизы «Конституционное обустройство России - 2000»:

- Конституция Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. содержит 2 нарушения Конституции Российской Федерации, 1 пробел и 2 некорректных формулировки;

- Конституция Республики Алтай от 7 июня 1997 г. содержит 4 нарушения и 3 пробела;

- Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. в редакции от 03 ноября 2000 г. № 94-3

197 содержит 18 нарушений Конституции Российской Федерации, 4 пробела и 6 некорректных формулировок;

- Конституция Республики Бурятия от 22 февраля 1994 г. в редакции от 22 июня 1999 г. содержит б нарушений Конституции Российской Федерации, 6 пробелов и 1 некорректную формулировку;

- Конституция Республики Дагестан от 26 июля 1994 г. в редакции от 24 марта 1998 г. содержит 6 нарушений Конституции Российской Федерации;

- Конституция Республики Ингушетия от 27 февраля 1994 г. содержит 21 нарушение Конституции Российской Федерации, 39 пробелов и 2 некорректные формулировки;

- Конституция Кабардино-Балкарской Республики от 1 сентября 1997 г, содержит 5 нарушений Конституции Российской Федерации и 3 некорректные формулировки;

- Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия от 5 апреля 1994 г. содержит 5 нарушений Конституции Российской Федерации, 23 пробела и 4 некорректных формулировки;

- Конституция Карачаево-черкесской Республики от 5 марта 1996 г. содержит б нарушений Конституции Российской Федерации, 1 пробел и 3 некорректных формулировки;

- Конституция (Основной закон) Республики Карелия от 24 декабря 1993 г, в редакции от 24 июня 1998 г. содержит 19 нарушений Конституции Российской Федерации, 18 пробелов и 4 некорректные формулировки;

- Конституция Республики Ингушетия от 27 февраля 1994 г. содержит 21 нарушение Конституции Российской Федерации, 39 пробелов и 2 некорректных формулировки;

- Конституция Республики Коми от 17 февраля 1994 г. в редакции от 8 июня 2000 г. содержит 11 нарушений Конституции Российской Федерации, 9 пробелов и 2 некорректные формулировки.

- Конституция Республики Марий Эл от 24 июня 1995 г. в редакции от 5 июня 2000 г. содержит 9 нарушений Конституции Российской Федерации, 5 пробелов и 3 некорректные формулировки;

- Конституция Республики Мордовия от 21 сентября 1995 г. в редакции от 17 декабря 1999 г. содержит 8 нарушений Конституции Российской Федерации, 5 пробелов и 2 некорректные формулировки;

- Конституция Республики Саха (Якутия) от 4 апреля 1992 г. в редакции от 7 июля 2000 г. содержит 2 нарушения Конституции Российской Федерации и 28 пробелов;

- Конституция Республики Северная Осетия - Алания от 12 ноября 1994 г. содержит 15 нарушений Конституции РФ, 7 пробелов и 2 некорректные формулировки;

- Конституция Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. в редакции от 31 мая 2000 г. содержит 29 нарушений Конституции Российской Федерации, 36 пробелов и 4 некорректные формулировки;

- До принятия новой Конституции Республики Тыва в ходе референдума 2001 г. Конституция Республики Тыва, принятая в 1993 г., в редакции от 31 декабря 1999 г. содержала 37 нарушений Конституции Российской Федерации и 32 пробела;

- Конституция Удмуртской Республики Мордовия от 7 декабря 1994 г. в редакции от 18 апреля 2000 г. содержит 16 нарушений Конституции Российской Федерации, 5 пробелов и 5 некорректных формулировок;

- Конституция Республики Хакасия от 25 мая 1995 г, в редакции от 17 ноября 1998 г. содержит 4 нарушения Конституции Российской Федерации и 7 пробелов;

- Конституция Чувашской Республики от 24 сентября 1993 г. в редакции от 27 ноября 1998 г. содержит 43 нарушения Конституции Российской Федерации, 44 пробела и 3 некорректные формулировки;

- Устав Алтайского края от 26 мая 1995 г. в редакции от 2 февраля 1999 г. содержит 8 нарушений Конституции Российской Федерации, 13 пробелов и I некорректную формулировку;

- Устав Приморского края от 6 октября 19995 г. в редакции от 5 июля 2000 г. содержит I нарушение Конституции Российской Федерации, 20 пробелов;

- Устав (Основной закон) Ставропольского края от 29 сентября 1994 г, в редакции от 9 июня 2000 г, содержит 1 нарушение Конституции Российской Федерации, 24 пробела;

Устав Хабаровского края в редакции от 1 марта 2000 г. содержит 2 нарушения Конституции Российской Федерации и 36 пробелов.

Среди областей лидерами по количеству нарушений являются;

- Устав Архангельской области от 23 мая 1995 г. в редакции от 25 февраля 2000 г. содержит 3 нарушения Конституции Российской Федерации и б пробелов;

- Устав Иркутской области от 19 января 1995 г. в редакции 7 декабря 1998 г. содержит 4 нарушения Конституции Российской Федерации и I I пробелов;

- Устав Калужской области от 27 марта 1996 г. в редакции от 22 июня 2000 г. содержит 4 нарушения Конституции Российской Федерации, 16 пробелов и 1 некорректную формулировку;

- Устав Кировской области от 27 марта 1996 г. в редакции от 22 марта 1999 г. содержит 5 нарушений Конституции Российской Федерации, 5 пробелов и 1 некорректную формулировку;

- Устав Костромской области от 29 июня 1995 г. в редакции от 20 I июля 2000 г. содержит 6 нарушений Конституции Российской Федерации, 1 9 пробелов и 5 некорректные формулировки;

- Устав Курганской области от 1 декабря 1994 г. в редакции от 9 марта 2000 г. содержит 5 нарушений Конституции Российской Федерации, 15 пробелов и I некорректную формулировки;

198 органы, предприниматели попадают в трудную ситуацию: какой закон применять, федеральный или республиканский. "Мы убедились - нерешительность власти и слабость государства сводят на нет экономические и другие реформы. Власть обязана опираться на закон и сформированную в соответствии с ним единую исполнительную вл асть... Сегодня на территориях государственный орган или должностное лицо может уклониться от исполнения решения суда, признавшего закон или иной нормативный правовой акт неконституционным или противоречащим федеральному законодательству. Может продолжать применять акты, признанные судом недействительными... Федеральная власть, Президент России должны иметь правовую возможность навести здесь порядок. ...надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства. Хочу это подчеркнуть: у нас есть, у нас создано децентрализованное государство». Именно так Президент Российской Федерации В.В. Путин обосновал необходимость проведения реформы государственной власти в своем Послании палатам Федерального Собрания от 8 июля 2000 года¹.

Необходимость организации единого российского правового пространства, равно как и развития и детальной регламентации принципов организации правового пространства, закрепленных в статьях 71, 72, 73 и 76 Конституции Российской Федерации, не вызывает сомнений.

Будучи составляющим единого правового пространства каждый уровень нормотворчества имеет свои границы и предмет правового

- Устав Московской области от 5 ноября 1996 г. в редакции от 13 марта 2000 г. содержит 3 нарушения Конституции Российской Федерации, 30 пробелов и 1 некорректную формулировку;

- Устав (Основной закон) Мурманской области от 26 ноября 1997 г. в редакции от 13 апреля 2000 г. содержит 5 нарушений Конституции Российской Федерации и 34 пробела;

- Устав Оренбургской области от 19 октября 1994 г. в редакции от 16 декабря 1998 г. содержит 19 нарушений Конституции Российской Федерации, 39 пробелов;

- Устав Ростовской области от 19 апреля 1996 г. в редакции 26 февраля 1999 г. содержит 6 нарушений Конституции Российской федерации, 40 пробелов и 1 некорректную формулировку;

- Устав Ульяновской области от 5 сентября 1996 г. в редакции от 16 февраля 1999 г. содержит 9 нарушений Конституции Российской Федерации, 22 пробела и 1 некорректную формулировку;

Устав г. Москвы, принятый Московской городской думой 28 июня 1995 г., в редакции от 12 июля 2000 г. содержит 6 нарушений Конституции Российской Федерации и 16 пробелов.

¹Российская газета. 11 июля 2000 г.

199

регулирования, характеризуется относительной самостоятельностью и в то же время все уровни требуют взаимосогласованности и упорядоченности. Как показывает анализ нормотворческой деятельности одной из причин аморфности единого правового пространства страны является несоблюдение принципа приоритета норм Конституции Российской Федерации над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов Федерации^[112].

Осмысление проблемы позволяет отметить ряд заслуживающих внимания аспектов, которые позволят, на наш взгляд, существенно сфокусировать проблематику взаимосвязи и взаимозависимости правового порядка и формирования единого правового пространства России.

1. Равноправие - определяющая черта правомерного поведения субъектов Российской Федерации. Вступая в федеративные отношения с федеральными органами власти, все субъекты Федерации равны между собой. Равноправие есть безусловная ценность и главный элемент конституционного порядка, уважения интересов субъектов Федерации. Вместе с тем это равноправие фактически подрывается так называемой «договорной» практикой взаимоотношений центра и субъектов Федерации. Договорная практика взаимоотношений между Федерацией и субъектами зачастую ставит последних в неравное положение. Поэтому давно назревшим и своевременным следует считать инициированный Президентом Российской Федерации В.В. Путиным процесс расторжения договоров между федеральной властью и регионами, что направлено на достижение действительного равноправия субъектов перед федерацией. Ведь как отметил В.В. Путин в своем послании Федеральному Собранию: «...на практике само существование таких договоров часто приводит к фактическому неравенству

200 в отношениях между субъектами Российской Федерации. А в конечном счете, значит - и между гражданами, которые проживают в разных регионах России»¹. В то же время, и это принципиально для темы данного исследования, конфигурация правового пространства, (т.е. совокупность законов и нормативно-правовых актов, образующих правовое пространство каждого конкретного субъекта Федерации) сугубо индивидуальна и не совпадает с набором законов и нормативно-правовых актов, образующих правовое пространство другого субъекта Федерации.

В этой связи, если рассматривать данную проблему именно в контексте правового порядка, т.е. с точки зрения управляемости, организованности, упорядоченности, то на повестку дня с неизбежностью ставятся вопросы формирования новой системы федеративных отношений - нового российского федерализма. Выступая перед ветеранами 9 мая 2002 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил: «Мы только сейчас в целом восстановили единство страны. В некоторых республиках изменены уставы и конституции, где впервые за 10 лет отмечено, что они являются составной частью Российской Федерации. Но нам не нужна и суперцентрализованная система, регионы должны дышать, у них должна быть самостоятельность. Но жить они должны в рамках единого правового и экономического пространства»². По мнению некоторых ученых, краеугольным камнем нового российского федерализма должно стать создание «региона нового типа» как основного элемента системы федеративных отношений. «Регион нового типа, - подчеркивает Н.М. Добрынин, - это сформированный с учетом интересов населения, экономической и геополитической целесообразности, полноправный, экономически самостоятельный, способный к развитию и установивший гармоничные отношения с центром и другими регионами субъект федерации.

'Российская газета. 11 июля 2000 г.

²Комсомольская правда. I I мая 2002 г.

201

... Новый российский федерализм - это система федеративных отношений, состоящая из 45-50 субъектов, полностью равноправных относительно друг друга, экономически самостоятельных, четко разграничивших полномочия и сферы компетенции с федеральным центром»'.

По сути дела, речь идет о принципиально новом направлении в деятельности российского государства - осуществлении им региональной политики ~ комплекса мер государственного воздействия на фактическое выравнивание возможностей регионов и проживающих на их территории граждан, а, следовательно, создания единого правового пространства.

Практическое решение этой проблемы и достижение по ней фактического согласия способствовало бы созданию благоприятной правовой среды для решения такой значимой для правового государства задачи, как обеспечение прав и свобод его граждан.

2. Важнейшим элементом правомерного поведения субъектов федеративных отношений должна стать их ответственность. Не секрет, что одной из основных проблем современного государственного развития Российской Федерации является неисполнение законов самим государством и его составными частями^[113][114]. Современная российская государственность нуждается в разрешении проблемы отсутствия механизмов поддержания, правового порядка, федеративной дисциплины и выработки мер воздействия на ее нарушителей. Действительно, вопросы ответственности субъектов федеративных отношений за неисполнение или ненадлежащее исполнение

202

возложенных на них обязанностей в сфере государственного управления не нашли своего разрешения в отечественной теории права и государства.

Современное российское конституционное законодательство не содержит механизмов, призванных не допустить игнорирования решений Конституционного Суда РФ. И хотя Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» прямо предусматривает ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений Конституционного Суда (ст. 81 Закона), при низком уровне осознания естественности следования судебным решениям эта норма продолжает сохранять высокую степень фиктивности, обусловленную, прежде всего, отсутствием механизмов и процедур осуществления мер подобной ответственности всеми возможными средствами государственного принуждения.

Продолжают оставаться актуальными вопросы обеспечения реализации и неукоснительного исполнения принятых решений. Это — вопрос правовой культуры как общества в целом, так и должностных лиц, и органов, решения которых оспариваются. Имеющийся недостаток правовой культуры должен быть замещен действенными механизмами принуждения к исполнению решений Конституционного Суда РФ. Следует уточнить положения ч. 2 ст. 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в части обеспечения фактической утраты юридической силы тех нормативных актов, которые были признаны Конституционным Судом РФ противоречащими Конституции РФ и федеральному законодательству. Федеральная юстиция должна быть способна обеспечить ответственность, в том числе и уголовную, за выполнение актов субъектов Федерации, которые в соответствии с нормами федерального права были в установленном порядке признаны недей ствител ьн ы м и.

Опыт реализации решений Конституционного Суда РФ и

203

конституционных (уставных) судов субъектов Федерации показывает, что конституционное правосудие может быть эффективным только и исключительно в том случае, если конституционный процесс будет C необходимостью дополнен регламентацией мер ответственности правонарушителей за неисполнение их решений.

И еще одно дополнение. В теории права признано, что наиболее надежный мотив правомерного поведения - осознание субъектом необходимости и полезности права, понимание им социальной, юридической значимости правомерного поведения. Эта мотивация непосредственно связана с понятием социальной (позитивной) ответственности. Позитивная ответственность, носителями которой постоянно выступают субъекты Федерации, имеет созидательный характер и всегда выражается в деятельности, направленной на поддержание и укрепление правового порядка.

3. Следующий аспект, связан с внедрением в механизм функционирования федеративной государственности принципа добросовестного (правового) поведения субъектов Российской Федерации. Согласно этому неписанному принципу конституционного права от государства в целом и его составных частей требуется не только внешняя корректность в выполнении конституционно-правовых обязанностей, но и постоянный поиск и налаживание дружественных связей во взаимоотношениях друг с другом. Данный образ деятельности предполагает, что в случае возникновения разногласий, конфликтов стороны - субъекты федерации и федеральные органы власти - используют исключительно правовые (конституционные) механизмы для их разрешения (согласительные процедуры, переговорный процесс и т.п.). Наличие четко определенных законодательных норм и юридических механизмов, затрагивающих вопросы разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами, определяющих способы устранения возникающих противоречий, выступает

204

условием поддержания единства правовой системы.

4. Проблема обеспечения единства правового пространства и укрепления правового порядка взаимоотношений центра и регионов весьма актуальна для института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Согласно положению, утвержденному Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г., одна из функций полномочного представителя Президента в федеральном округе — организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, за реализацией федеральных программ в федеральном округе.

В условиях множественности государственных органов, участвующих в обеспечении единого правового пространства, актуален вопрос организации и упорядочения их взаимодействия. Именно с целью согласования и упорядочения всех звеньев правовой системы России, как на федеральном, так и на региональном уровне и был подписан Президентом РФ IO августа 2000 г. Указ «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»^[115]. Это также важный аспект формирования правового порядка на правовом пространстве России.

Существенный шаг в этом направлении - создание при Министерстве юстиции России Межведомственной комиссии по обеспечению конституционной законности, которая будет анализировать состояние законодательства субъектов Федерации, рассматривать предложения по совершенствованию законодательства по вопросам конституционной законности в России, в том числе об устранении противоречий правовых актов субъектов Федерации федеральной Конституции и законам, готовить необходимые предложения об обращении в Конституционный Суд РФ. Все это должно способствовать упорядочению федеративных отношений,

205 укреплению правового порядка взаимоотношений федерации, и ее составных частей и, как следствие, упрочению единства правового пространства России. Серьезной проблемой в этом плане является отсутствие императивного характера осуществляемой Министерством юстиции РФ экспертизы нормативных правовых актов субъектов Федерации. Регистрация акта субъекта Федерации Министерством юстиции РФ и включение этого акта в общегосударственный Реестр нормативных правовых актов субъектов Федерации должны выступать как основание для его вступления в силу.

5. Учреждение в механизме федеративной государственности эффективного механизма обеспечения реализации федеральных законов^[116]. Особое значение в этом плане имеет идеологическое обеспечение и социально-правовой контроль. Идеологическое обеспечение должно быть подчинено задаче выработки у должностных лиц и населения субъектов федерации позитивного отношения к федеральному закону. Более того, необходимо внедрить в сознание презумпции его приоритета перед законами субъектов федерации. Такой подход господствует практически во всех цивилизованных странах. Например, в США полицейском прямо предписывается в соответствующих случаях отдавать предпочтение федеральному закону перед законами штатов. В противном случае, как показывает практика, правосознание адресатов закона «раздваивается», исполняются предписания тех законодательных актов, которые более всего «устраивают» исполнителя.

Благоприятная правовая среда для укрепления правового порядка на всей территории России может быть создана при помощи эффективного социально-правового контроля. В этом плане весьма существенна роль Генеральной прокуратуры и Минюста. В целях упорядочения совместной

206

контрольні о-надзорной деятельности органов юстиции и органов прокуратуры за соответствием нормативных правовых актов субъектов федерации Конституции РФ и федеральному законодательству признано целесообразным отвести органам юстиции функцию первичного регулятора¹.

Г. Гегель справедливо отмечал, что «...сила страны состоит не в количестве ее жителей и солдат, не в плодородии земли и не в количестве территории, а в том, как посредством разумного соединения частей в единую государственную власть все это используется для реализации великой цели — совместной защиты»^[117][118].