§ 1. Понятие юридического механизма регионального правотворчества
Термин “механизм” имеет достаточно широкое распространение в различных областях знания. Применяется он и в юриспруденции (как в теории, так и на практике). Существуют такие правовые категории как механизм правового регулирования, механизм государственного управления, механизм правотворчества.
В науке под механизмом понимают “совокупность (последовательность) состояйий, процессов, определяющих собой какое- нибудь действие, явление, а также систему, устройство, определяющие порядок какого-нибудь вида деятельности”[177]. Механизм есть система тел, предназначенная для преобразования движения одного или нескольких тел в требуемые движения других тел[178].В юриспруденции термин “механизм”, как правило, означает модельную логическую схему специально-юридического воздействия на социальные отношения (например, механизм правового регулирования)[179] или используется для характеристики инструментально-процедурных конструкций, таких, как механизм реализации права' или механизм правоприменения[180]. C позиций юридической науки “любой правовой механизм - это комплекс юридических средств, последовательно организованных и действующих поэтапно по определенной нормативно заданной схеме. Все элементы правового механизма находятся в логической взаимосвязи”[181].
В теории государства и права механизм правотворчества - это “система органов государственной власти и управления, обладающих правом на правотворчество и правом контроля за законностью деятельности звеньев механизма правотворчества”[182]'. Противоположную точку зрения высказывает Ю.А. Тихомиров: механизм правотворчества понимается “как совокупность методов, способов и процедур какой-либо деятельности, а органы государственной власти рассматриваются не как элемент указанного механизма, а как субъекты права”[183].
В литературе при сравнении понятий “процедура законотворчества” и “механизм законотворчества” отмечается, что “последнее из них характеризует не только основные стадии, по которым развивается процесс принятия закона, но и все многообразие правовых средств, задействованных на тех или иных его этапах с учетом разнообразных вариантов и нюансов их взаимодействия”[184].
В науке разрабатывалась проблема механизма правотворческого процесса и правотворческий процесс рассматривался в двух аспектах (социальном и юридическом)[185]. По мнению К.Н. Дмитриевцева, “юридический механизм процесса правотворчества представляет собой совокупность специфических правовых средств формирования правовых норм. В понятие юридического механизма процесса правотворчества в качестве основных компонентов включены: 1) принципы правотворческого процесса; 2) культура правотворчества; 3) правотворческие процедуры; 4) законодательная техника”[186]. Действие правового механизма регионального правотворчества всегда основано на строгой процедуре, но “правовой механизм нельзя сводить к
юридической процедуре, которая является одним из его логико-структурных элементов”[187].
В данной работе исследуется только юридический механизм правотворчества, под которым, на наш взгляд, следует понимать совокупность правовых средств, определяющих логическую последовательность осуществления региональной правотворческой деятельности компетентными субъектами права. Учитывая вышеизложенные позиции, в содержание понятия юридического механизма правотворчества на региональном уровне входят: принципы регионального правотворчества; региональная правотворческая процедура; правотворческая техника.
Следует отметить, что в науке нет единого, признаваемого всеми определения “правовых (юридических) средств”. Данная категория изучается в рамках инструментальной теории права. Так, под правовыми средствами понимаются “правовые явления, выражающиеся в инструментах
*
(установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей”[188]. C точки зрения В.А. Сапуна, правовые средства - “институциональные образования (установления, формы) правовой действительности, использование которых в специальной правовой деятельности приводит к достижению определенного результата в решении социально-экономических, политических, нравственных и иных задач и проблем, стоящих перед обществом и государством на современном этапе”[189].
Особый методологический характер категории “правовые средства” подчеркивается тем, что данное понятие “позволяет обобщить все те правовые явления, которые призваны обеспечивать реализацию поставленных в законодательстве целей, достижение необходимых результатов”[190].
В данном параграфе приведем краткую характеристику указанных правовых средств, а более подробно рассмотрим их далее в работе.
Первым элементом (правовым средством) регионального юридического механизма правотворчества являются принципы регионального правотворчества - основополагающие начала и руководящие идеи, отражающие сущность и характерные черты правотворчества. Очевидно, что соблюдение принципов правотворчества позволит достичь оптимального результата в правотворческой деятельности. В научной литературе отмечается необходимость основываться в правотворческой деятельности на определенных принципах и приводятся различные перечни принципов правотворчества.[191]
Если говорить о тех принципах правотворчества, которые признаются большинством ученых, - гуманизм, демократизм, законность, то они являются одновременно и принципами права, то есть основополагающими целями, началами, которые выражают сущность права и выполняют роль ориентиров при его формировании и осуществлении. Поэтому вполне логично считать данные принципы и принципами правотворчества.
На наш взгляд, принципы регионального правотворчества, можно подразделить на три группы: универсальные принципы (принципы права) - гуманизм; демократизм; законность; общие принципы, относящиеся к правотворчеству в целом (как федеральному, так и региональному), - гласность; научность; профессионализм; оперативность и динамичность правотворчества; соблюдение правил правотворческой техники; планирование и прогнозирование; “финансовое обеспечение и материальная достаточность”[192], принцип информационно-правового обеспечения правотворческой деятельности; специальные региональные принципы, касающиеся
регионального правотворчества как части правотворчества Российской Федерации (иначе - принципы формирования регионального законодательства) - принцип системности; принцип взаимосогласованности и взаимодополняемости федерального и регионального правотворчества в сфере совместной компетенции; принцип дифференциации правотворческих полномочий и иерархичности нормативных правовых актов компетентных правотворческих органов субъекта Российской Федерации; принцип учета социальной, исторической и иной специфики субъекта Российской Федерации; принцип взаимосвязи теории с практикой. Далее в работе мы раскроем содержание вышеуказанных принципов с позиции регионального правотворчества.
Вторым элементом регионального правотворческого механизма являются региональные правотворческие процедуры.
Правотворчество является сложной деятельностью и протекает в рамках установленной нормами права процедуры. Это подчеркивается и определениями понятия правотворчества, существующими в науке. Например, А.Б. Венгеров отмечает, что “правотворчество - это организационно оформленная процедурная деятельность государственных органов по созданию правовых норм, или по признанию правовыми сложившихся, действующих в обществе правил поведения”[193].
В зависимости от характера основного материального правоотношения выделяют материальную, процессуальную и правотворческую процедуры[194]. Для правотворческой процедуры главным является “правоотношение, в рамках которого существует и реализуется специфическое “право на правотворчество” и которое имеет особое целевое назначение - формирование правовых норм”[195]. Считаем, что под региональной правотворческой процедурой понимается нормативно установленный алгоритм осуществления определенными
региональными субъектами права юридически значимых действий по формированию правовых норм.
Категория “правотворческий процесс” является составной частью правотворческой процедуры. Правотворческий процесс - это процесс технологии создания нормативного правового акта, состоящий из последовательных операций, в результате осуществления которых в правовую систему вливается новый официально действующий нормативный правовой акт.
В литературе высказывается различное понимание совокупности стадий, составляющих правотворческий процесс. Многие авторы уделяют, внимание лишь законодательному процессу[196]. В других случаях правотворческий процесс рассматривается более широко, как процесс создания нормативного правового акта, и представляет собой совокупность последовательных организационных действий, которые регулируются конституционными и иными юридическими нормами. Современному региональному правотворческому процессу присущи все традиционные его стадии.
Но в него привнесены отдельные детали, обусловленные местными особенностями, инициативой региональных правотворческих органов, уровнем развития и применения демократических институтов в том или ином субъекте Российской Федерации. Правотворческий процесс имеет свои особенности в зависимости от вида источников права, принимаемых в ходе этого процесса (процесс принятия законов законодательным органом региона либо в ходе референдума, процесс принятия подзаконных нормативных правовых актов, процесс принятия нормативных договоров). Верно отмечено, что “на эффективность правотворчества влияет множество факторов, которые условно можно разделить на внешние и внутренние. Внешние факторы зависят от опыта, культуры и традиций правового государства, внутренние - затрагивают собственно организацию иобеспечение законодательного процесса”[197]. Данную мысль можно продолжить, сказав, что внутренние факторы затрагивают организацию и обеспечение не только законодательного процесса, но и всего процесса правотворчества.
и
Третьим элементом регионального правотворческого механизма является правотворческая техника - один из видов юридической техники. Юридическая техника - это совокупность правил, приемов и способов, используемых для создания и оформления нормативно-правовых, правоприменительных и интерпретационных актов. Юридическая техника по своему содержанию отображается исходя из разнообразных точек зрения на правотворчество. В одних случаях определяется как совокупность приемов и способов подготовки нормативных правовых актов, в других - подготовки, составления, оформления юридических документов, в - третьих - разработки, оформления и систематизации нормативных правовых актов. Техника в области правотворчества - это совокупность приемов написания проекта акта, формулирования правовых предписаний[198].
На наш взгляд, под региональной правотворческой техникой понимается совокупность правил и методов подготовки, изложения и оформления правовых норм в различных источниках права субъектов Российской Федерации (законах, подзаконных актах, нормативных правовых договорах), применяемых с целью достижения оптимальной, стандартной формы внешнего закрепления правовых норм.
В литературе приводятся разнообразные характеристики правил, приемов и способов, используемых в правотворчестве. Значение процедурных вопросов исключительно велико, что подчеркивается возможностью отмены нормативных правовых актов в случае порядка их подписания. Овладение юридической техникой, в том числе и правотворческой, является свидетельством высокой общей и правовой культуры правотворческих
органов, их профессионализма, компетентности и позволит создать эффективно действующую систему права. Чем лучше технически изложен нормативный акт, чем более скрупулезно и тщательно он готовился, чем последовательнее выполняются все требования техники правотворчества, тем лучше условия для эффективного его применения,.
Далее в работе будет дана характеристика указанных правовых средств юридического механизма регионального правотворчества.