§ 1. Понятие, специфика правовой среды и уровни регионального правотворчества

Согласно Конституции Российской Федерации 1993 года (статья 1) Россия является федеративным государством. Одним из условий обеспечения стабильности Российской Федерации является наличие четкой системы согласования ответственности между Федерацией и регионами в области правового регулирования.

В условиях федеративного государства несомненно, что главной целью регионального правотворчества является создание такой правовой системы региона, являющейся элементом правовой системы России, все источники которой будут направлены на конкретизацию федерального законодательства и максимальный учет местных, специфических особенностей. Но в

12 федеративном государстве не должны игнорироваться общефедеральные, общегосударственные интересы. Правильно подмечено, что, “если субъектом Российской Федерации принимается закон или иной правовой нормативный акт, противоречащий федеральному законодательству, то это означает, что лица, такой акт сознательно принимающие, не осознают себя гражданами Российской Федерации. Их мышление не поднимается до уровня Федерации и остается провинциальным”^[4], ,

Прежде чем дать понятие правовой среды, определить ее специфику на региональном уровне, рассмотреть процесс правообразования и правотворчества в регионе, необходимо раскрыть, что понимается под регионом.

Давно известное понятие “регион” в последние годы приобрело юридическое значение. Многие под регионом стали подразумевать субъект Российской Федерации, возникли такие понятия как “региональное правотворчество”, “региональное законодательство”, “региональные выборы” и т.п. Оправданно ли такое использование термина “регион” и замена им сравнительно нового понятия “субъект Федерации”?

Сначала попытаемся дать определение данного термина. Большой толковый словарь русского языка дает следующую трактовку: “Регион (от лат. regio (regionis) - обширный район, группа соседствующих стран, объединенных каким-либо общим признаком”^[5]. Например, Ближневосточный регион, регион стран Карибского моря и т.п. В Большом энциклопедическом словаре под регионом подразумевается “территория (акватория), часто очень значительная по своим размерам, не обязательно являющаяся таксономической единицей в какой-либо системе территориального членения”^[6].

В Советском государстве под регионом понималась “территориально­специализированная часть народного хозяйства страны, характеризующаяся

единством и целостностью воспроизводственного процесса”^[7] (например, Поволжский регион, Сибирь, Центральное Черноземье и т.д.).

Следует сказать, что универсального понятия региона не существует. Например, О.А. Колобов и А.С. Макарычев приводят несколько трактовок “региона”, существующих в зарубежной историографии: а) “С точки зрения внешней политики регион - это группа стран, которые по многим очевидным параметрам больше взаимозависимы друг с другом, чем с иными странами (Карл Дейч). Государства, объединенные в регион, должны иметь некий интегрирующий географический фактор..., ... сходный тип хозяйствования или общие природные ресурсы..., фактор культурный (языковой, религиозной, этнической) общности, б) Философская трактовка Ф. Броделя: регион - аналог особого мира с присущим только ему менталитетом, образом мышления, традициями, мировоззрением и мироощущением, в) Географическая точка зрения: регион - зона, заключающая в свои рамки существенную однородность доминирующих физических условий и соответственно преобладающих укладов обитания, г) Формально-юридическая трактовка: регион - субъект федерации или иная субнациональная единица, чьи права и обязанности определены конституцией и иными законами.

Наконец, попытка синтетического определения Э. Маркузен: регион - это исторически эволюционирующее, компактно территориальное сообщество, которое содержит в себе физическое окружение, социоэкономическую, политическую и культурную среду, а также пространственную структуру, отличную от иных регионов и территориальных единиц, таких как город или нация”^[8].

Традиционно под регионом понимают часть территории Российской Федерации, выделенную на основе ряда критериев: географических, социально­экономических, национальных, культурных и т.д. Регионы ■ являются искусственными образованиями, которые создаются людьми в соответствии с

их субъективными интересами и целями^[9]. К числу регионообразующих факторов можно отнести: историю региона; государственное и территориальное устройство; географические и климатические условия, природные ресурсы; народонаселение, его динамику, расселение и урбанизацию; социальный и этнический состав; экономико-географические состояние, трудовые ресурсы; межрегиональные и международные отношения^[10].

Официальная трактовка термина “регион” дана в Основных Положениях региональной политики в Российской Федерации: “Под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национальных, культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории цескольких субъектов Российской Федерации”^[11]. В связи с этим некоторые ученые высказывают сомнение в правильности отождествления понятий “регион” и “субъект Российской Федерации”.

Например, В.В. Гошуляк делает вывод, что если регион может объединять в себе несколько субъектов Российской Федерации, то и на территории такого региона действует законодательство нескольких субъектов Российской Федерации, а не региона. И, следовательно, необходимо применять термин “законодательство субъекта Российской Федерации”, а не “региональное законодательство”^[12].

Его поддерживает и И.В. Левакин, говоря о возможности наделения понятия “регион” более широкой смысловой нагрузкой. Например, он приводит следующую градацию региональной структуры Российской Федерации: “регион как субъект Федерации; регион как группа сопредельно родственных

15 субъектов; регион как географически не сопредельных, но близких по статусу и устройству субъектов; регион - межсубъектная или внутрисубъектная территориальная единица”^[13].

А.А. Ливеровский считает, что “понятие “регион”, применяемое не только в целях экономического районирования, тем и отличается, что с его помощью возможно определять народнохозяйственные и иные комплексы независимо от существующих внутригосударственных границ. Субъект же Российской Федерации - прежде всего публично-территориальное образование, в определении которого доминируют политико-властные моменты”^[14].

В работе Е.А. Бондаревой разграничиваются понятия “субъект Российской Федерации” и “регион”. Уточнено понятие последнего - как саморазвивающейся группы географически сопредельных субъектов Российской Федерации, с общими или родственными экономическими, социальными, культурными, национальными, конфессиональными традициями, устоявшимся общим укладом жизни, обладающей собственными самостоятельными в пределах компетенции постоянно действующими исполнительными органами^[15].

Считаем, что нельзя согласиться с В.В. Ивановым, полагающим, что под регионом следует подразумевать только субъект Российской Федерации, иначе будет вноситься путаница^[16].

В рамках доктрины европейского интегрального федерализма определение термина “регион” включает в себя наличие таких признаков, как общая территория; определенное население; общность истории, природных условий и решаемых проблем^[17].

Мы поддерживаем точку зрения американского ученого У. Айзарда о

том, что “иерархию регионов определяет только научная проблема... Регион детерминирован тем вопросом, изучением которого мы занимаемся”^[18].

Необходимость введения понятия “регион” объясняется в науке следующим образом: “Понятие “регион” в федеративном государстве целесообразно использовать тогда, когда субъекты федерации значительно отличаются друг от друга территориально, социально-экономически, лингвинистически, в культурном и религиозном отношениях, а также в асимметричных федерациях, когда субъекты федерации имеют различный конституционный статус. Именно таким государством является Российская Федерация”^[20].

С.Л. Сергевнин сформулировал ряд предпосылок, являющихся условиями формирования субъекта федерации: “Во-первых, в стране, получающей политическую организацию, в форме федеративного государственного устройства, должны сложиться территориальные общности, которые в социально-экономическом, культурном и политическом отношениях были бы способны к относительно автономному существованию. Внешним выражением такого рода способности к автономному существованию становится персонификация территориальной общности, обретение ею собственного имени (названия), символики политического, национального или культурного характера, что позволяет различать территориальные общности, выделять их как относительно самостоятельные формирования, имеющие, в частности свои границы. Во-вторых, персонифицированная таким образом территориальная общность должна покоиться на некотором единстве культурных норм и

традиций, передающихся от поколения к поколению, языка, психического склада, позволяющего каждому идентифицировать себя с этой общностью, то есть на всем том, без чего объединение людей на других основаниях затруднено, если возможно вообще. В-третьих, формируемая как субъект федерации территориальная общность должна быть экономически обособленной в рамках экономики “большого общества”, в частности обладать своим региональным рынком, функционирующим как часть рынка общенационального.

Найдут ли практическую реализацию данные предпосылки зависит от конкретных исторических условий. На наш взгляд, некоторые из них нашли свое отражение в современном федеративном российском государстве. На основе этих предпосылок, являющихся условиями формирования субъекта Федерации, можно сделать вывод, что субъект Федерации вполне может быть синонимичен региону.

Как отмечалось выше, каждому региону присущи свои особенности, которые оказывают влияние и на процесс регионального правообразования. В частности, это особенности ментальности народа, правосознания, правовой культуры, исторические, религиозные особенности. Поскольку у каждого этноса свой, сугубо неповторимый этнический правовой менталитет, то содержание юридической культуры данного народа будет иметь уникальные

*

особенности^[22]. Из-за присущих населению конкретного региона особенностей по-разному будут происходить и процессы формирования права и правотворчества (например, несомненны различия между Саратовской областью, Республикой Ca^a (Якутия), Республикой Дагестан, которые обусловлены, в первую очередь, историческими, национально-культурными, духовными особенностями народов, населяющих данные регионы, а также разными экономическими, географическими, демографическими, политическими и другими факторами). У различных этносов (наций, народностей) имеется собственный, идентичный им юридический дух, менталитет, сознание, образ восприятия действительности^[23]. Кроме того, особенности правовой системы каждого региона обусловлены и тем, что на регионального правотворческого субъекта, законодателя, в частности, воздействует бесчисленное множество факторов, любое явление общественной жизни сказывается на правотворчестве (законотворчестве). Выбор этих факторов часто субъективный и зависит от типа правопонимания представителя научной школы. Поэтому правовая среда каждого региона специфична.

Правовая среда региона, на наш взгляд, это социально-экономические, политико-правовые, духовные и иные условия жизни региона, определяющие параметры влияния на формирование права региона, его правовые отношения и институты, правосознание, правовую культуру. Иначе говоря, правовая среда региона - это совокупность условий, являющихся факторами регионального правообразования, влияющих на процесс формирования права и с помощью правотворчества находящих свое объективированное выражение в источниках регионального права.

В каждом регионе процесс правообразования протекает по-своему. Интересно суждение Н.П. Иванова, высказанное им еще в XIX веке: “Право есть конкретное проявление народной жизни. Признавая народную жизнь за

организм, где все разнообразные отдельные части неразрывно связаны между собой единством целого, мы признаем также тесную связь права со всеми жизненными условиями и качествами народа в отдельности”^[24].

Правообразование (формирование права) - это поиск потребности, необходимости правового урегулирования определенных общественных отношений или изменения такого регулирования. Формирование права протекает на различных уровнях в зависимости от субъектов права, которыми выявляется необходимость урегулирования определенных общественных отношений, придания им статуса правовых. В данном процессе принимают участие такие субъекты права как компетентные правотворческие органы (Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления), так и иные - научные институты, ученые- теоретики, специалисты-практики различных областей науки, граждане, политические партии и общественные объединения и т.д. В результате процесса правообразования в действующую правовую систему региона вводятся новые, либо изменяются и отменяются существующие нормы права. Формирование права в регионе включает в себя анализ социально­экономического положения региона, оценку действительности учеными- теоретиками, специалистами-практиками, разработку научных концепций, правовых доктрин о будущем правовом регулировании, учет общественного мнения. В последние годы интерес к проблеме правообразования и правотворчества в науке возрос и данная категория исследуется с различных точек зрения. До сих пор поддерживается точка зрения, что “правообразование - это процесс формирования государственной воли в законе^[25]. Основным правообразующим фактором является государство, так как именно государственная воля придает определенным нормам правовое значение. Но существует и такая точка зрения: “Если право — особый социальный регулятор,

обладающий собственным специфическим содержанием, то и проблема его образования не может быть сведена к государственному нормотворчеству. Ведь не санкционирование превращает нечто неправовое в право (как утверждают позитивисты), а только то, что изначально является правовым, может и должно обеспечиваться государством”^[26].

А.А. Соколова, подчеркивая социальные аспекты правообразования, формулирует данное понятие следующим образом: “Формирование права (правообразование) представляет собой сложный относительно долговременный процесс социального становления, юридического оформления и последующей социализации правовых норм в конкретных жизненных условиях”^[27].

А.В. Поляковым выделяются три момента при определении правовых возможностей государства: а) творческий момент - “государственная власть может инициировать возникновение права...”; б) консервативный момент - государство признает уже “сложившиеся общественные отношения, органичные для данного общества, в качестве отношений правовых и придает отражающим их нормам статус норм официального права”; в) “поскольку определенные общественные отношения зачастую уже имеют правовую форму независимо от государства, то последнее может санкционировать существующие правовые нормы, также придав им статус норм официального права”^[28]. А.В. Демин также отмечает, что ”по своей сути право имеет социальное, а не государственное происхождение. Поэтому правотворчество не является исключительной привилегией государства”^[29].

На наш взгляд, правообразование - это выявление социальной потребности в необходимости придания определенным общественным отношениям статуса правовых, внесения преобразований в действующую правовую систему различными субъектами права как на уровне органов

государства, так и на уровне институтов гражданского общества. Государство здесь играет ключевую роль, ибо, основываясь на позиции А.А. Соколовой, роль государства в правообразовании выражается, “во-первых, в придании юридической формы повторяющимся типичным общественным отношениям, содержанием которых являются взаимные права и обязанности сторон; во-вторых, в юридическом закреплении приобретающих характер позитивных тенденций общественных отношений; в-третьих, в корреляции существующего правового порядка с учетом потребностей юридической практики”^[30].

Начальная ступень правообразования - возникновение объективно обусловленной экономической, социально-политической или иной общественной потребности в юридическом регулировании (или изменении регулирования) соответствующих отношений^[31]. На процесс формирования права оказывают влияние многие факторы (экономические, политические, национальные, культурные, социальные и др.), которые подразделяются на две группы - объективные и субъективные факторы, связующим звеном между которыми выступают интересы. Именно с их осознания начинается субъективный этап процесса формирования права^[32]. Правообразование происходит на основе тесного взаимодействия правовой идеологии, которой принадлежит главная роль, и правовой психологии. •

По мнению Б.В. Дрейшева, “процесс правообразования даже на этапе правотворчества ... представляет собой технологию создания нормативного акта, который как результат правотворческой деятельности и выступает в качестве предпосылки воздействия права на общественные отношения.”^[33]. Процесс правообразования - это постоянно длящийся процесс, так как действующие нормы права могут совершенствоваться, изменяться в силу разных причин.

Правотворчество является завершающей стадией правообразования.

Лишь в результате правотворчества накапливающиеся до того предпосылки, потребности, все то, что можно отнести только к возможности и необходимости преобразований в действующей юридической системе, становятся действительностью, юридической реальностью, воплощаются в правовых нововведениях^[34]. ,

Правотворчество понимается в двух смыслах: в широком смысле — это “комплекс мероприятий по возведению воли в закон”^[35]; в узком смысле - это “совокупность организационных действий государственных органов по рассмотрению и утверждению законопроекта. Именно здесь происходит качественный скачок в правообразовании, приводящий к появлению правового акта как такового”^[36].

К.Н. Дмитриевцев выделяет в правотворчестве следующие две взаимосвязанные стороны: социальную и юридическую. “В чисто юридическом аспекте правотворчество представляет собой особый вид юридической деятельности специально уполномоченных государственных органов и должностных лиц. В социальном разрезе правотворчество представляет собой деятельность по принятию особого рода правовых решений, которые должны быть результатом согласования интересов различных социальных групп и слоев, являться итогом равноправной конкуренции правовых взглядов и мнений”^[37]. Согласимся, что правотворчество - это основное направление социальной деятельности, создающее условия для существования и воспроизводства самого общества^[38]. Несомненно и наличие связи правотворчества и правового,сознания. В ходе правотворчества законодатель неизбежно стремиться воплотить господствующие в обществе правовые идеи в законах^[39]. Важно подчеркнуть, что “в правотворческом процессе ведущую роль

играет правовая идеология как научный структурный элемент правосознания”^[40].

Традиционно правотворчество определяется как вид государственной деятельности, направленный на установление (создание, изменение, отмену) правовых норм^[41].

С.А. Комаров дает определение, основываясь на марксистской теории: “Правотворчество есть вид государственной деятельности, в результате которой воля политических сил, находящихся у власти (народа, класса, и

социальной группы) возводится в закон, выражается в виде нормы права в определенном источнике права”^[42].

Но в науке, как было уже отмечено, существует и такой взгляд, что нельзя однозначно связывать правотворчество с деятельностью только государства. Например, В.В. Иванов под правотворчеством понимает следующее: “это система организационно-процессуальных действий субъектов права (государственных и негосударственных), направленная на установление (создание, изменение, отмену) правовых норм”^[43]. Подобная точка зрения у А.Ф. Черданцева, который говорит о правотворчестве как “о деятельности и

компетентных субъектов, направленной на издание и совершенствование нормативных актов”^[44], то есть не называет государство единственным субъектом правотворчества. Кроме государственных органов, правотворческой компетенцией наделены и органы местного самоуправления, которые, как известно, не входят в систему органов государственной власти. Но необходимо подчеркнуть, что все негосударственное правотворчество должно быть признано либо санкционировано государством. Государственное признание и образует завершающуюся стадию правотворчества^[45].

Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская понимают под правотворчеством “процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства,

формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур”^[46].

В.С. Нерсесянц также считает право не “продуктом государственно­властной воли”, а “особой духовной формой выражения совокупных итогов сложного и многофакторного социально-исторического процесса общественной жизни людей, результатом достигнутой соответствующим обществом (и народом) ступени развития в общецивилизационном прогрессе равенства, свободы и справедливости в человеческих отношениях”^[47]. Поэтому правотворчество (или правоустановление, как называет его В.С. Нерсесянц) - это форма (и направление) государственной деятельности, связанная с официальным выражением и закреплением норм права, которое составляют нормативно-правовое содержание всех действующих источников позитивного права^[48].

В.В. Иванов считает, что правотворчество — это система организационно­процессуальных действий субъектов права (государственных и негосударственных), направленная на установление (создание, изменение, отмену) правовых норм^[49]. А.Б. Венгеров в своем определении правотворчества уделяет внимание источникам права, говоря о то, что государственные органы не только создают правовые нормы, но и санкционируют сложившиеся в обществе правила поведения^[50]. Н.В. Варламова называет правотворчество “деятельностью по позитивации (конкретизации, формализации и объективации) правовых норм”^[51]. А.В. Малько акцентирует внимание на том, что правотворчество - “есть процесс формирования юридически значимой информации...”^[52].

Так, Г.И. Муромцев считает, что в социально-классовом аспекте “правотворчество есть форма (способ) придания общественным потребностям

правовой формы. Процесс правотворчества, рассмотренный сквозь призму факторов, определяющих его содержание, в отечественной теории права называется формированием права. Формально-юридический аспект правотворчества раскрывает его “технологию”, то есть формы (способы) и процесс возведения в закон правящей воли, ... на первый план выступают юридико-технические аспекты перевода социальное в правовое”^[53].

С.Л. Сергевнин как сторонник диалектико-социологического типа правопонимания (содержание законотворчества может быть научно проанализировано лишь в широком динамическом аспекте, учитывающем в то же время формально-процедурные элементы законодательного процесса) включает в содержание законотворчества как одного из главных видов правотворчества следующие элементы: “во-первых, факторы, влияющие (и одновременно ограничивающие) на законодателя, во-вторых, сам законотворческий процесс, в-третьих, результат законотворчества - закон (систему законодательства) и, в-четвертых, изменения, производимые законом (системой законодательства) в обществе. Параллельно законотворчество распадается на познавательскую и материальную деятельность. То есть каждый из элементов содержания законотворчества может быть представлен в виде процесса познания и одновременно в виде деятельности, производящей изменения в материальном мире”^[54].

Таким образом, в науке существуют различные подходы к определению

*

категории “правотворчество”, к раскрытию содержания правотворчества и законотворчества. Делается вывод о том, что “перенесение правотворческого процесса непосредственно в гражданское общество является безусловным прогрессом правовой мысли”^[55].

Понятие “правотворчество субъектов Российской Федерации” также нашло свое отражение в науке. Например, Л.В. Шварц трактует данное понятие

следующим образом: “Правотворчество субъектов Российской Федерации - это часть правотворчества России, выражающаяся в деятельности специально уполномоченных государственных органов, должностных лиц, местного самоуправления, а в случае референдума - всего населения субъекта Российской Федерации, направленной на принятие, изменение или отмену нормативных правовых актов, которые создаются в пределах компетенции субъектов Российской Федерации и отражают специфические особенности социальной действительности регионов России”^[56].

На наш взгляд, региональное правотворчество — это организационно оформленная деятельность региональных компетентных субъектов права (государственных и негосударственных) по установлению (созданию, изменению, отмене) правовых норм или признанию таковыми сложившихся в обществе правил поведения, основанная на познании объективных потребностей населения региона, компромиссе между интересами различных слоев, групп общества, направленная на достижение максимально эффективных результатов в регулируемой сфере общественных отношений, рациональное использование всех возможностей региона.

В литературе приводится также следующее определение категории "региональное правотворчество", которое многими региональными законодателями воспринято как базовое: "это направленная на достижение целей развития области в интересах ее жителей организационно оформленная публичная деятельность правотворческих органов в рамках их компетенции по выявлению потребности в нормативном регулировании общественных отношений и создании в соответствии с выявленными потребностями новых региональных правовых актов, изменении и отмене действующих"^[57].

Некоторые субъекты Федерации в своих нормативных правовых актах также указали определение регионального правотворчества. Например, Закон Краснодарского края “О правотворчестве и нормативных правовых актах

Краснодарского края” от 06.06.1995 года № 7-КЗ (ред. от 06.04.1999) определяет: “Правотворчество края - направленная на достижение целей развития края в интересах его жителей, организационно оформленная публичная деятельность правотворческих органов края в рамках их компетенции по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений в крае и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых нормативных правовых актов края, изменению и отмене действующих”. ■

В науке выделяют несколько видов правотворчества: законотворчество, подзаконное правотворчество, нормотворчество органов местного самоуправления, непосредственное правотворчество, договорное правотворчество, локальное правотворчество. Все эти виды существуют и на региональном уровне.

Мы согласны с позицией, высказываемой в литературе, что “понятия “правотворчество” и “законотворчество” не должны использоваться в понятийном аппарате современной теории государства и права в качестве синонимов; понятие правотворчества должно развиваться в соответствии с положениями теории разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых сопричастна к процессу формирования системы правовых норм, то есть позитивного права”^[58].

В следующих параграфах работы будут показаны особенности регионального правотворчества на основе рассмотрения источников(форм) регионального права, субъектов регионального правотворчества, юридического механизма правотворчества на региональном уровне, значения народной правотворческой инициативы, необходимости юридической ответственности и контроля в сфере регионального правотворчества. •