Полномочия по избранию на должности и снятию с них
Право подбора кандидатов на высшие государственные должности страны всегда было одним из самых напряженных моментов во взаимоотношениях разных ветвей власти. Действительно, от того, кто займет тот или иной пост, нередко зависят не только работоспособность управленческого механизма, характер взаимоотношений между властными институтами, но и судьба самих этих институтов.
Неудивительно, что состав исполнительной администрации в США, как правило, называют “командой президента” — настолько очевидна необходимость в их единомыслии и способности к компромиссу.Каким образом сами верховные должностные лица страны — президент и члены конгресса — получают доступ к своим креслам?
Филадельфийский конвент постановил, что судьбу кандидатов на пост президента должны решать не члены конгресса, а выборщики, которым американский народ вручает свои наказы. Таким образом, политический строй США приобрел характер не парламентской, но президентской демократии, закрепив в конституции принцип равноположенности двух ветвей власти.
В свою очередь процедура выборов в двухпалатный конгресс не сразу приняла свою окончательную форму. На первых порах правом направления сенаторов в высшую законодательную палату обладали исключительно легислатуры штатов, что вскоре вызвало справедливые замечания: сенат представляет не интересы народа, а интересы правительств. С принятием в 1913 г. 17-й поправки к конституции выбор сенаторов (в количестве 100 человек) стал осуществляться прямым всенародным голосованием[246]. Палата представителей, напротив, с самого начала формировалась в соответствии с численностью населения отдельно взятого штата.
В соответствии с конституцией недопустимо совмещение должностей в ведомствах различных ветвей власти (ineligibility clause). Так, федеральное должностное лицо не имеет права быть одновременно (т.е. во время пребывания в должности) членом палаты представителей или сенатором.
Членам обеих палат конгресса запрещается занимать те “гражданские должности в пределах власти Соединенных Штатов” (т.е. в федеральном государственном аппарате), которые были созданы согласно закону конгресса, принятому во время срока действия их мандата или должностные оклады по которым были увеличены в течение того же периода (incompatibility clause). Составители конституции опасались, что “законодатели, злоупотребляя своей властью, будут создавать выгодные должности или увеличивать жалованье, чтобы в будущем занять эти должности”[247].Существуют различия и в сроках нахождения на своих постах. По конституции, все органы государственной власти имеют разные сроки полномочий. Президент избирается на четыре года, состав сената обновляется в ходе перевыборов на одну треть каждые два года, палата представителей избирается на два года, а члены Верховного суда занимают свои должности пожизненно, будучи назначенными на свои посты президентом и конгрессом. И дело здесь не только в необходимости сохранить преемственность государственной власти. Нетрудно заметить, что описанные процедуры выборов изначально разведены в соответствии с принципом разделения властей как по своим условиям, так и по тем силам, которые принимают участие в их формировании.
Указанная двойственность органически перетекает и во взаимоотношения законодательной и исполнительной властей в сфере кадровой политики. Действительно, всякое полномочие, дарованное той или иной ветви власти, с равным успехом можно рассматривать и как разграничение обязанностей институтов государственной власти, и как своеобразное ущемление прав сосуществующей ветви власти, которая при определенном стечении обстоятельств могла бы пользоваться и ими. На возможность такой трактовки властных полномочий обратил внимание еще А. Гамильтон: “Никто не станет отрицать, что полномочие есть право на вторжение, и крайне желательно, чтобы праву сему был поставлен должный предел”[248].
В зависимости от того, на какой из указанных моментов делается логический акцент, взаимоотношения двух ветвей власти соответственно приобретают форму конфликта или разумного соглашения.
Пространство для маневра здесь довольно велико, ибо определяется оно не только и не столько судебными установлениями, сколько творческим подходом, гибкими компромиссами двух властей, втом числе в вопросе формирования аппарата государственной бюрократии.По закону прерогативы президента и конгресса в этой области более или менее уравновешены и строятся следующим образом. После создания конгрессом в законном порядке какого-либо государственного подразделения, министерства, комплектование его личного состава требует выполнения трех обязательных условий: I) выдвижения соответствующих кандидатур президентом (что традиционно считается одним из важнейших инициативных прав президента); 2) утверждение их конгрессом; 3) окончательное введение в должность высшего государственного деятеля, уполномочивание его на исполнение своих обязанностей президентом. Однако в реальной жизни в целом ряде случаев, не касающихся высших должностных лиц, конгресс возлагает право назначения на пост непосредственно на президента, суды или глав министерств. Как показывает практика, действительная власть назначений принадлежит внутренним группировкам из законодателей, судей, партийных лидеров, которые пытаются централ изованно контролировать Белый дом. Гще более аморфной в своих границах является область временных назначений и отстранений от должности: повышенная активность президента здесь очевидна.
Итак, ситуация становится чреватой конфликтом. Во-первых, этические нормы требуют от сенаторов безусловного уважения права президента избирать себе помощников, превращая формулу “по совету и с согласия сената” в формальность. Вместе с тем назначение нежелательных, с точки зрения сенаторов, лиц на высшие должностные посты заставляет законодателей решительно выступать против предлагаемых кандидатур. Только в первый год правления Р. Рейгана сенатор Дж. Хелмс из Северной Каролины добился отведения четырех из пяти кандидатов на высшие региональные должности в Государственном департаменте. Тогда же 6 сенаторов выступили категорически против кандидатуры А.
Хейга на пост государственного секретаря[249].Во-вторых, серьезную опасность представляет собой практика президента по назначению должностных лиц во время перерывов в работе конгресса. Так, в 50-х годах этой уловкой с успехом воспользовался Д. Эйзенхауэр, назначив без официального согласия конгресса трех членов Верховного суда: Э. Уоррена, У. Бреннана младшего и П. Стюарта. Запретом на эти действия стала резолюция сената от 1960 г.
По сравнению с полномочиями по назначению на должности право на смещение с них представляет собой гораздо более сложную конституционную проблему. Сама постановка вопроса (кто имеет на это право?) уже несет в себе семена будущих раздоров. Американские теоретики государственного права в зависимости от ответа на данный вопрос подразделяются на четыре школы. Первая отдает пальму первенства сенату, ссылаясь на то, что право смещения аналогично уже принадлежащему конгрессу праву назначений. Вторая считает процедуру импичмента единственно возможным выходом из тупика. В американской правовой системе под импичментом понимается особая, построенная по судебному образцу процедура привлечения к ответственности государственных должностных лиц, совершивших правонарушения или проступки[250]. Третья отдает это право конгрессу, ибо именно он создает министерства, а следовательно, может выдвинуть в качестве непременного условия их существования обязанность достойно и эффективно выполнять предписанные функции. Наконец, четвертая наделяет указанной прерогативой президента, приравнивая ее к одной из функций исполнительной власти. Существует еще одна точка зрения, хотя и не слишком широко распространенная, — оставить полномочия по смещению с высших должностей на усмотрение судебной власти[251].
Споры о полномочиях по смещению начались уже на первом конгрессе. Их инициатором в ходе обсуждения кандидатур на посты руководителей трех ведущих министерств — иностранных дел, финансового и военного — выступил Дж. Мэдисон. Вопрос был поставлен следующим образом: если возложить полномочия по смещению высших должностных лиц на президента, сможет ли конгресс оказать реальное влияние на его действия? Если же лишить президента единоличного права по быстрой замене не способных к управлению государством лиц, сможет ли конгресс справиться с этой задачей? Мэдисону удалось убедить присутствующих в необходимости наделения президента правом единоличного смещения глав министерств и государственного секретаря.
Было также предложено, чтобы его функции передавались управляющему делами данного министерства. Известное как “решение 1789 г.”, это положение, казалось, окончательно подтверждало исключительные полномочия президента по увольнению высших должностных лиц[252]. Особенно активно пользовались этим правом президенты от Джексона до Кливленда. Один Джексон сместил больше должностных лиц, чем все его предшественники (252 против 193)[253].“Решение 1789 г.” оставалось в силе вплоть до гражданской войны и распространялось даже на тех чиновников, которых временно назначал конгресс. Однако с окончанием гражданской войны последний попытался поправить свое положение в этом вопросе. В силу того что данный вопрос напрямую связан с качеством и результативностью федеральных программ, на которые конгресс ассигнует деньги, работой гражданских служб и доступом к информации, которой обладают исполнительные органы, члены конгресса проявляют большую заинтересованность в его решении. Согласно закону 1867 г. о сроках пребывания в должностях, президент лишался права смещать глав министерств без совета и согласия сената, а также если уволенному не было достойной замены. (Но уже в 1887 г. упомянутый закон был отменен без экспертизы на его конституционность.)
Еще одну попытку отвоевать свою долю полномочий в области смещения с должностей конгресс предпринимает в 1876 г., обнародовав закон о праве сената принимать участие в процедуре смещения почтмейстеров. Окончательное решение по данному вопросу было принято в ходе судебного разбирательства 1926 г., согласно которому президент получал право на увольнения[254].
Необходимость специального судебного решения по данному вопросу была вызвана тем, что, во-первых, в конституции это положение не сформулировано должным образом. Конституция предлагает, по сути дела, лишь один путь — импичмент. Исключительное право возбуждать импичмент имеет палата представителей. Именно она выступает в роли “обвинителя”, предоставив сенату выполнять функции “суда”.
Важно отметить, что, имитируя судебный процесс, процедура импичмента носит на самом деле политический, а не судебный характер. Ее назначение — отстранить от должности, а не назначить меру наказания за выявленные проступки.Субъектами ответственности в порядке импичмента могут быть президент, вице-президент и должностные лица федеральных органов власти. Исключены из их числа представители военных ведомств, а также сенаторы и члены палаты представителей. Соответствующая палата является высшим судьей по отношению к своим членам и обладает правом наказать за недостойное поведение и даже исключить их из своего состава большинством в 2/3. Так, Конституция (статья 6, раздел 1) гарантирует членам палат иммунитет от неправомерных преследований со стороны исполнительной власти и заведомо пристрастного суда.
Во-вторых, сам Верховный суд не обладает ни правом постоянного контроля над назначениями или смещениями, ни официальным правом расследования причин увольнений (последнее — прерогатива судов низшей инстанции).
В настоящее время решения исполнительной власти уволить по своему усмотрению то или иное высшее должностное лицо стали настолько частыми, что вызывают понятную обеспокоенность как членов законодательной власти, так и американской общественности. Отказываясь сообщать о причинах увольнений, Р. Рейган вел поистине непримиримую войну с генеральными инспекторами, которых он то и дело снимал с должности. Пытаясь защитить права пострадавших, конгресс добивается лишь поправки к Закону о реформе, на основании которой был создан Специальный совет по защите прав уволенных.
Серьезное нарушение баланса между исполнительной и законодательной властями в вопросе увольнений с высших государственных постов стало реальностью американской политической жизни. Сенату запрещено: манипулировать программными ассигнованиями для смещения исполнителей этих проектов; под предлогом ликвидации соответствующих мест назначать на них желательных для сената кандидатов; требовать от президента поставить уже назначенную кандидатуру на повторное обсуждение; наконец, использовать параллельное участие в исполнительных структурах для участия в решении вопросов увольнений. Очевидно, что любая ситуация подобного рода не может не породить функциональные эквиваленты утерянных или не оформленных законодательно прав. Такая “лазейка” есть и у конгресса. В его силах уничтожить в ходе официальной реорганизации и сокращения программ целое подразделение, пожертвовав большим ради малого, а также оказать давление на президента и соответствующий исполнительный орган в ходе расследования его деятельности, заручившись тем самым поддержкой заинтересованной общественности.