Отраслевая дифференциация и межотраслевая интеграция как основы системы законодательства
--------------------------------
lt;*gt; Правоведение (Л.: Изд-во Ленингр. ун-та). 1975. N 1.
Современная система законодательства представляет собой чрезвычайно сложное явление, которое не изучено еще в полной мере нашей наукой ни в аспекте составляющих его элементов, ни в плане связей и взаимодействия этих элементов, ни с точки зрения факторов, лежащих в основе системы.
Между тем настоятельная необходимость повышения эффективности правового регулирования как важного фактора коммунистического строительства требует упорядочения, совершенствования, развития системы законодательства в целом и особенно хозяйственного законодательства. В настоящее время эта задача не может быть решена путем разработки отдельных, хотя бы и важных нормативных актов. Юристами и хозяйственниками, представителями науки и практики воспринимается как веление времени такой подход к законодательству, при котором оно предстает в виде научно обоснованной, цельной, внутренне согласованной системы. Задачи создания такой системы сформулированы в важнейших партийных и государственных документах. Значительная работа в указанном направлении уже проведена в последние годы и интенсивно ведется в настоящее время lt;1gt;. Но то, что сделано, - лишь первый и еще не закончившийся этап. Предстоит колоссальная по своим масштабам и сложности работа по консолидации, кодификации законодательства, подготовке отсутствующих актов, устранению несогласованностей и противоречий, изъятию устаревшего материала, приведению законодательства на всех его уровнях в соответствие с потребностями современной жизни, совершенствованию самого порядка принятия и легального толкования общих и ведомственных нормативных актов.--------------------------------
lt;1gt; См.: Колибаб К.Е. Издание собраний действующего законодательства СССР // Советское государство и право.
1974. N 8. С. 3 - 9; Пути систематизации законодательства о хозяйственной деятельности в СССР // Советское государство и право. 1974. N 10. С. 69 - 75.
Юридическая наука призвана обслуживать процесс совершенствования законодательства, обобщить накопленный опыт, изучить основы действующей системы и разработать рекомендации о путях ее развития. Не случайно внимание многих ученых в последнее время направлено в сторону таких проблем, как понятие системы законодательства, ее отношение с системой права, наиболее эффективные формы систематизации законодательства lt;1gt;. Приходится, однако, констатировать, что выводы и практические рекомендации ученых по данным проблемам далеки от единства, зачастую противоречивы. Это свидетельствует о необходимости интенсифицировать теоретические исследования в этой области.
--------------------------------
lt;1gt; См., например: Тезисы доклада и выступлений на заседании Совета по координации работы научно-исследовательских учреждений, занимающихся вопросами совершенствования законодательства на тему: "О состоянии и задачах развития научных исследований системы советского законодательства". М., 1973; Теоретические вопросы систематизации советского законодательства. М., 1962; Систематизация хозяйственного законодательства. М., 1971; Алексеев С.С. Об отраслях права // Советское государство и право. 1972. N 3. С. 10 - 17; Лаптев В.В. К кодификации хозяйственного законодательства // Советское государство и право. 1974. N 10. С. 75 - 81; Иоффе О.С. Общая часть и систематизация хозяйственного законодательства // Советское государство и право. 1974. N 10. С. 82 - 87; и др.
Можно как из бесспорно признаваемого в науке факта исходить лишь из того, что система законодательства складывается из отраслевых (содержащих нормы одной отрасли права) и комплексных (объединяющих нормы двух или нескольких отраслей права) нормативных актов. Можно также утверждать, что существуют отрасли законодательства, в частности гражданское, уголовное, административное, представляющие собой объединения нормативных актов соответствующих отраслей права.
Но уже природа трудового, колхозного, земельного, финансового законодательства явится предметом разногласий, поскольку не все ученые признают существование соответствующих отраслей права. И уж тем более спорными будут и само существование, и правовая природа таких объединений законодательства, как транспортное, строительное, сельскохозяйственное право и т.д.Изучение системы законодательства надлежит вести исходя из определенных методологических предпосылок. Ясно, что отрасли законодательства, как и его система, - результат творческой деятельности человека. Но означает ли это, что они не имеют объективных оснований, создаются произвольно? Если это так, то следует признать, что в основе системы законодательства нет каких-либо закономерностей, следовательно, здесь нет почвы для научного анализа и рекомендаций по повышению эффективности правового регулирования. Однако такой вывод был бы ошибочным, он шел бы вразрез с практикой развития системы законодательства, свидетельствующей о том, что существенные изменения в данной системе являются реакцией на назревшие общественные потребности. Задача науки состоит, таким образом, в том, чтобы выявить объективную основу сложившейся системы законодательства и направлений ее развития.
Законодательство как совокупность действующих нормативных актов есть внешняя форма права lt;1gt;. В силу этого оно по своему строению неизбежно должно отражать внутреннюю, сущностную форму права, понимаемую как его структура lt;2gt;. Внешняя форма права на разных ее уровнях (статей, глав, разделов правовых актов, их объединений, системы законодательства в целом) отражает структуру права на всех ее уровнях (нормы, субинститута, института, подотрасли, отрасли и, наконец, права в целом). Следовательно, непосредственной объективной основой системы законодательства служит система самого права. Основными отраслями законодательства должны быть и действительно являются объединения нормативных актов по отраслям права, которые служат внешней формой существования соответствующих отраслей права.
--------------------------------
lt;1gt; См.: Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 47 - 59, 379 - 380.
lt;2gt; См.: Братусь С.Н. Содержание и форма права // Учен. зап. ВНИИСЗ. 1968. Вып. 14. С. 38 - 39; Марксистско-ленинская общая теория государства и права: основные институты и понятия. М., 1970. С. 379 - 380.
Однако, как многократно отмечалось в литературе по теории права, полного совпадения системы законодательства и системы права нет. Данное бесспорное положение основано на фактах существования межотраслевого, комплексного законодательства. При этом можно констатировать наличие не только отдельных комплексных актов, но целых сфер законодательства, групп актов, посвященных определенной сфере общественных отношений. Поэтому наряду с отраслями законодательства, за которыми стоят отрасли права (гражданское, уголовное и т.д.), обнаруживаются отрасли законодательства (транспортное, строительное, сельскохозяйственное и др.), не имеющие такой ориентации и обладающие, очевидно, иной основой и правовой природой.
Иногда существование комплексных актов и отраслей законодательства объясняют лишь относительной самостоятельностью формы в ее взаимодействии с содержанием, а также тем, что воля советского законодателя, определяющая систему законодательства, объективно обусловлена экономическими и социальными факторами лишь в конечном счете. Но чрезвычайно большая распространенность комплексных актов и отраслей законодательства сама по себе восстает против того, чтобы ее существование выводилось только из факторов субъективного порядка. Если наряду с отраслевым законодательством, объективная предопределенность и природа которого никем не оспаривается, существует по крайней мере в таком же объеме и имеет не меньшее значение в регулировании отношений и законодательство комплексное, то последнее, очевидно, вызывается к жизни общественными потребностями и имеет объективные основания.
Как известно, объективной основой отраслей права и отраслевого законодательства служат относительно обособленные группы однородных общественных отношений, каждая из которых требует специфического способа правового воздействия, формирует особый тип (форму) правового регулирования.
Но предметом правового регулирования служат не вообще товарно-денежные, организационно-управленческие, трудовые и иные социальные связи, а конкретные отношения, складывающиеся в определенной социальной сфере - в промышленности, сельском хозяйстве, торговле, в сфере по осуществлению капитального строительства, оказанию транспортных услуг, по снабжению и сбыту и др. В любой из них отношения, находящиеся под воздействием определенной отрасли права, функционируют в неразрывной связи и взаимодействии с отношениями, подвластными другим отраслям права, что отражает взаимодействие экономических закономерностей, лежащих в основе указанных отношений. Так, в процессе капитального строительства организационно-управленческие, товарно-денежные, трудовые отношения связываются в единый хозяйственный комплекс, ибо только путем научной абстракции можно расчленить действие в этой сфере закона планомерного развития народного хозяйства, закона стоимости, распределения благ по труду и т.д. Далее, каждая из сфер народного хозяйства и общественной жизни служит объектом государственного управления. Последнее применительно к своей сфере должно носить единый, согласованный во всех его элементах характер. Право - одно из средств государственного управления. Поскольку при управлении любой из сфер общественной жизни используется несколько отраслей права с присущими им специфическими способами воздействия на общественные отношения, постольку необходимо согласование их действия с таким расчетом, чтобы все взаимодействующие отрасли представляли бы собой единый инструмент управления, например, капитальным строительством, обеспечивали бы достижение в конечном счете единой цели, в данном случае - наиболее эффективное использование средств и ресурсов, отпускаемых на капитальное строительство.Внешним проявлением тесного взаимодействия и согласования отраслей права в определенных сферах общественной, прежде всего народнохозяйственной, жизни и является существование межотраслевых, комплексных нормативных актов и их объединений.
Комплексные акты представляют собой форму существования норм различных отраслей права применительно к субъектам отношений (например, Положения о предприятии lt;1gt;, о производственном объединении lt;2gt;, о всесоюзном и республиканском промышленном объединении lt;3gt;), к видам хозяйственной деятельности по отдельным отраслям хозяйства (транспортные уставы, уставы предприятий связи, Правила о договорах подряда на капитальное строительство, нормативные акты по проектно-изыскательским, конструкторским, научно-исследовательским работам) или по отдельным видам связей безотносительно к отраслям народного хозяйства (Положения о поставках продукции и товаров, нормативные акты по расчетам, кредитованию). Но так или иначе они необходимы для создания системы межотраслевого регулирования отношений определенных сфер. Указанные акты не представляют собой механического соединения норм, а служат той формой, которая используется для согласования действия норм разных отраслей, для создания межотраслевых объединений норм по признаку хозяйственной или какой-либо иной деятельности.--------------------------------
lt;1gt; См.: СП СССР. 1965. N 19, 20. Ст. 155.
lt;2gt; См.: СП СССР. 1974. N 8. Ст. 38.
lt;3gt; См.: СП СССР. 1973. N 7. Ст. 32.
Итак, причиной существования комплексных актов и отраслей законодательства служит взаимодействие отраслей права в процессе управления определенной сферой общественной жизни, отражающее объективную связь самих общественных отношений и социально-экономических закономерностей, под воздействием которых они складываются. Следует согласиться с А.Ф. Шебановым, выдвинувшим тезис о том, что система отраслей законодательства строится на основе сочетания систем отраслей права и отраслей государственного управления lt;1gt;. Именно последние непосредственно определяют структуру комплексных отраслей законодательства. Необходимо, однако, подчеркнуть, что комплексное законодательство имеет столь же прочные объективные основания и столь же закономерно в своем существовании, сколь и законодательство отраслевое. Структура, содержание межотраслевых актов и объединений, характер связи между нормами разных отраслей права - явления, имеющие непосредственное значение для эффективности правового регулирования lt;2gt;, ибо они воплощают объективно обусловленные функциональные связи между отраслями права lt;3gt;.
--------------------------------
lt;1gt; См.: Шебанов А.Ф. Основания построения системы отраслей советского законодательства // Тезисы доклада и выступлений на заседании Совета по координации работы научно-исследовательских учреждений, занимающихся вопросами совершенствования законодательства... С. 8 - 9.
lt;2gt; См.: Халфина Р.О. Единство и дифференциация правового регулирования общественных отношений // Там же. С. 13.
lt;3gt; См.: Красавчиков О.А. Предметная и функциональная взаимосвязь правовых норм и институтов // Там же. С. 17 - 18.
Хотя и отраслевое, и комплексное законодательство в равной мере объективно предопределены, корни их существования и правовая природа различны. Отраслевое законодательство, будучи неразрывно связанным с делением права на отрасли, с присущими каждой из них особыми способами воздействия на общественные отношения, своей основой имеет дифференциацию в праве. Напротив, межотраслевое законодательство, являющееся внешней формой, проявлением, способом взаимодействия отраслей права, в основе имеет интеграцию в праве. Отмеченное объясняет и существенные различия отраслевого и комплексного законодательства по их юридической природе. Первое - форма существования единого по основным свойствам, по способу воздействия на отношения правового материала. Второе - форма существования и установления связи, взаимодействия правового материала, обладающего различными юридическими свойствами.
Поскольку основа и правовая природа рассматриваемых отраслей законодательства не совпадают, в теории, нормотворческой и правоприменительной практике необходимо их четко различать. Между тем сделать это далеко не просто, так как они обладают значительным внешним сходством. Отмеченное - одна из причин продолжающихся явно или подспудно дискуссий о системе права. Отсутствие в теории достаточно надежных критериев разграничения отраслевых и комплексных нормативных объединений приводит к тому, что отрасль права зачастую видят там, где имеется объединение взаимодействующих норм разных отраслей права. Не способствует внесению ясности в рассматриваемую проблему и неотработанность терминологии. Некоторые ученые комплексные образования норм рассматривают в качестве комплексных отраслей права. Впервые на существование комплексных образований и на удвоение системы права указал В.К. Райхер lt;1gt;. Вслед за ним С.С. Алексеев, основываясь на учении о множественности системообразующих факторов, указывает, что первичную структуру права образуют основные его отрасли, а вторичную - комплексные lt;2gt;. Ю.К. Толстой, различая систему и систематику права, полагает, что первая, имеющая объективный характер, состоит исключительно из основных отраслей права, вторая же, производимая в научных, педагогических и практических целях, объясняет существование комплексных отраслей права lt;3gt;. Приведенные положения представляют значительную научную ценность, поскольку указывают на существование разных структурных уровней в праве и на необходимость отказа от одноплоскостного подхода к нему как малоплодотворного, не позволяющего познать право во всех его проявлениях. Но едва ли имеются достаточные основания для того, чтобы элементы вторичной структуры права именовались хотя бы и комплексными, но отраслями права. Такое употребление термина "отрасль права" может создать дополнительные трудности в решении и без того сложной проблемы системы права. В этом тем более нет необходимости, что и В.К. Райхер, и С.С. Алексеев исключают самую возможность включения комплексных отраслей в первичную систему права, а, по мнению Ю.К. Толстого, комплексные отрасли никакого места в системе права не занимают. Но если они не занимают в структуре права никакого места, то, видимо, и не являются отраслями права вообще, поскольку отрасли права - именно его структурные подразделения.
--------------------------------
lt;1gt; См.: Райхер В.К. Общественно-исторические типы страхований. М., 1947. С. 109.
lt;2gt; См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 14 - 15.
lt;3gt; См.: Толстой Ю.К. О теоретических основах кодификации гражданского законодательства // Правоведение. 1957. N 1. С. 45; Кодификация гражданского законодательства в СССР (1961 - 1965 гг.): Автореф. дис. ... д.ю.н. Л., 1970. С. 10 - 11.
Не следует вместе с тем переоценивать значение расхождений в позициях ученых, одни из которых признают существование комплексных отраслей права, а другие комплексных отраслей законодательства. Важнее здесь то, что эти позиции сближает, а именно: во-первых, признание двойной структуры в праве (на уровне его внутренней организации и построения его внешней формы) и, во-вторых, невключение комплексных отраслей в первичную, внутреннюю структуру права, т.е. четкое разграничение отраслей права и комплексных образований как структурных элементов разного уровня lt;1gt;.
--------------------------------
lt;1gt; Все же, по существу, и с точки зрения терминологии наиболее удачной представляется позиция, в соответствии с которой структурные подразделения второго уровня рассматриваются не в качестве отраслей права, а в качестве отраслей законодательства (см. об этом: Васильев Ю.С., Евтеев М.П. Кодификация и систематизация законодательства // Советское государство и право. 1971. N 9. С. 15 - 16).
Отраслевые и комплексные нормативные образования могут быть разграничены с использованием признаков отрасли права, поскольку первые олицетворяют собой отрасль права, а вторые нет. Сложность, однако, состоит в том, что и те и другие имеют определенный предмет регулирования и известную обособленность законодательства. Содержание опосредуемых отношений и задачи государственного управления определенной сферой позволяют вывести также определенные принципы и функции регулирования, свойственные комплексным объединениям норм. Следовательно, хотя отрасль права обладает такими признаками, как специфический предмет регулирования, обособленность законодательства, принципы lt;1gt; и функции регулирования lt;2gt;, подход лишь с позиций этих признаков был бы неэффективным, ибо он не позволил бы ответить на вопрос, сталкиваемся ли мы с отраслью права или комплексным правовым образованием.
--------------------------------
lt;1gt; См.: Алексеев С.С. Односторонние сделки в механизме гражданско-правового регулирования // Учен. труды Свердловского юрид. ин-та. 1970. Вып. 1. С. 46 - 47; Об отраслях права. С. 11 - 13.
lt;2gt; См.: Грибанов В.П. Советское гражданское право. М., 1959. Гл. 1; см. также: Смирнов В.Г. Функции советского уголовного права. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1965. С. 9 и сл.
Конечно, предмет отрасли права и межотраслевого образования - далеко не одно и то же. Предмет отрасли права - это с точки зрения требующейся для их опосредования правовой формы группа однородных отношений. Напротив, предмет комплексного образования - определенная сфера, например, хозяйственной деятельности, разнородные отношения которой требуют единого управления путем согласованного применения различных отраслевых форм регулирования. Но рассмотрение предмета регулирования самого по себе в отрыве от его правового опосредования не позволяет разграничить рассматриваемые явления.
Чем отрасли права и комплексные образования действительно отличаются, так это их юридическим содержанием. Отрасль права, будучи определенной правовой формой общественных отношений и являя собой определенный юридический тип (форму правового регулирования), обладает известной юридической однородностью, единством юридического содержания. Комплексное же объединение норм, возникающее вследствие взаимодействия двух или нескольких отраслевых типов (форм) регулирования отношений, такой однородности не имеет.
Категорией, концентрирующей в себе юридическое своеобразие и однородность юридического содержания отрасли, служит отраслевой метод регулирования отношений. Именно он интегрирует качественные особенности отрасли как правового явления. Поэтому отраслевой метод - тот юридический признак, который позволяет безошибочно отличать одну отрасль права от другой, а также объединение норм, являющееся отраслью права, и объединение, которое таковой признано быть не может.
Этим объясняется особая роль метода в выявлении отраслей и системы права. Отрасли права - различные средства регулирования общественных отношений. Они тем и обособляются друг от друга в системе права, что каждая из них особым образом воздействует на общественные отношения, обладает своим арсеналом средств регулирования общественных отношений. Если отрасли права - не что иное, как отличающиеся средства воздействия на социальные отношения, то специфический способ регулирования - и есть то, что, с одной стороны, свидетельствует о наличии отрасли права, а с другой - выделяет ее среди других отраслей, а также нормативных образований, не являющихся отраслями права. Если нормативное образование не обладает специфическим способом воздействия на отношения, а напротив, характеризуется использованием двух или нескольких форм регулирования, свойственных другим отраслям, то это обстоятельство дает основания для двух выводов: во-первых, данное объединение не обладает единством и своеобразием юридического содержания и, во-вторых, оно не является отраслевым.
Комплексные отрасли законодательства тем и характерны, что они используют различные методы регулирования, заимствованные из основных отраслей права lt;1gt;, комбинацию методов lt;2gt;. То, что они не олицетворяют собой нового типа регулирования, со всей очевидностью доказывается применением в их рамках взаимодействующих форм регулирования не к одним и тем же, а к разным (горизонтальным, вертикальным, внешним, внутренним и т.п.) отношениям определенной сферы государственного управления. Практически важно также то, что своеобразие отраслевых методов регулирования означает неприменимость к отношениям данной отрасли права норм другой отрасли lt;3gt;. Напротив, к отношениям, опосредуемым комплексными образованиями, применяются нормы, имеющие разную отраслевую принадлежность.
--------------------------------
lt;1gt; См.: Толстой Ю.К. Кодификация гражданского законодательства в СССР (1961 - 1965 гг.). С. 10 - 11.
lt;2gt; См.: Васильев Ю.С., Евтеев М.П. Указ. соч. С. 16.
lt;3gt; См.: Мицкевич А.В. Соотношение системы советского права с системой советского законодательства // Учен. зап. ВНИИСЗ. 1967. Вып. 2. С. 3 - 24.
Изложенное не следует истолковывать в плане отрицания значения таких признаков отрасли права, как предмет, принципы, функции, механизм регулирования, обособленность законодательства, а также структурных признаков, выражающихся в юридической цельности отрасли, в ее способности взаимодействовать с другими структурными элементами (отраслями) права lt;1gt;. Каждый из названных признаков присущ отрасли права. При этом главным здесь выступает предмет регулирования, поскольку он является единственным материальным признаком, определяющим все другие. Однако названные признаки, в том числе и предмет, приобретают доказательственное значение в качестве отраслевых лишь постольку, поскольку они сопряжены с отраслевым методом регулирования, выражающим юридическое своеобразие отрасли. Обнаружение всех других признаков отрасли у группы норм, не обладающей спецификой способа воздействия на отношения, не имеет доказательственного значения для признания ее отраслью права. По признаку предмета регулирования как особой группы или сферы общественных отношений можно сконструировать бесчисленное множество "отраслей" права. Но если данная совокупность отношений реально не обусловила формирования особого типа регулирования, она не представляет собой предмета самостоятельной отрасли права.
--------------------------------
lt;1gt; См.: Алексеев С.С. Об отраслях права. С. 11 - 13; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право - отрасль права // Советское государство и право. 1969. N 8.
Что касается структурных признаков отрасли, выражающихся в такой ее внутренней организации (в частности, в наличии общей части lt;1gt;), при которой она выступает в качестве единого целого и обладает способностью взаимодействовать с другими отраслями, то и они могут быть выявлены также лишь в совокупности с методом регулирования. Действительно, структурное единство выражает единство юридического содержания отрасли. В то же время именно отраслевой метод регулирования свидетельствует о таком единстве. Способностью к взаимодействию обладает и такое подразделение в праве, которое отличается от других структурных элементов своеобразием воздействия на общественные отношения.
--------------------------------
lt;1gt; О.С. Иоффе убедительно показал, что общая часть - подразделение системы законодательства, а не система права. Одновременно столь же убедительно он показал, что общая часть - подразделение не любого, а лишь кодифицированного законодательства, причем кодифицированного по отраслевому, а не по комплексному принципу (см.: Иоффе О.С. Общая часть и систематизация хозяйственного законодательства. С. 82 - 83). Это дает основание сделать вывод, что общая часть - внешнее свидетельство такого структурного целого, которое является отраслью права.
Овладение критериями построения системы законодательства, во-первых, должно способствовать выявлению системы права и на этой основе совершенствованию как законодательства по отдельным отраслям права, так и всей его системы. Без предварительно проведенных изысканий по выявлению структуры права научно обоснованная работа по совершенствованию системы законодательства немыслима. Во-вторых, изучение критериев построения системы законодательства должно способствовать выявлению обоснованной социально-экономическими факторами системы межотраслевых, комплексных актов и образований. В-третьих, с учетом характера отраслевого и межотраслевого законодательства и задач того и другого должны быть разработаны рекомендации по наиболее оптимальным формам совершенствования системы законодательства. Так, практика нормотворческой деятельности свидетельствует, что оптимальной формой совершенствования отраслевого законодательства является его кодификация. Она позволяет привести все отраслевые нормы в стройную систему, вывести за скобки общие положения и сформировать общую часть, согласовать все конкретные нормы с наиболее общими, ведущими для данной отрасли права установлениями.
Напротив, межотраслевое согласование должно носить конкретный характер и происходить на уровне того огромного количества норм, которыми реально опосредуются регулируемые отношения. Установление межотраслевого взаимодействия в рамках небольшого по объему акта кодификации практически ничего дать не может. В то же время именно вопросы согласования, взаимодействия, устранения противоречий приобретают в настоящее время наибольшую остроту. При этом дело не должно сводиться только к устранению несогласованности актов, принятых в разное время, на разных уровнях и различными нормотворческими органами. Значительно более сложная и важная задача состоит в том, чтобы взаимодействие разных отраслей права и методов регулирования обеспечивало оптимальное использование действующих в социалистическом обществе социально-экономических закономерностей. Решение указанной задачи под силу лишь весьма авторитетному и компетентному нормотворческому органу. Наилучшим образом ее решению могла бы послужить разработка Свода основных законоположений.