§ 1. Общая характеристика кодифицированных актов Российской Федерации

Одной из особенностей развития Российского государства в условиях переходного периода является активизация его правотворческой деятельности. За последнее десятелетие законодательство Российской Федерации значительно обновилось.

Во-первых, это связано с разноплановостью и полиструктурным характером общественных отношений, которые постоянно изменяются и совершенствуются. Кроме того, укрупняются и получают детальное развитие уже существующие социальные взаимосвязи и появляются новые. Это напрямую сказывается на состоянии и динамике системы права, изменения которой требуют совершенствования ее формы. Учитывая объем, значение и темпы развития общественных отношений, нуждающихся в нормативном закреплении, становится очевидным, что многие из них могут быть урегулированы только кодифицированным актом.

Во-вторых, принятие таких актов обусловлено потребностью правового опосредования не столько текущих, сколько перспективных вопросов закрепления правовых принципов и норм, призванных регулировать правоотношения в течение сравнительно длительного периода времени.

В-третьих, принятие кодифицированных актов имеет целью повысить уровень системности законодательства и обеспечить его доступность для правоприменителя. Именно посредством кодификации законодательства достигается единообразное применения правовых норм, освобождение нормативного материала от устаревших, фактически недействующих предписаний, ликвидация множественности актов, принятых по одним и тем же вопросам, преодоление несогласованности и дублирования между разрозненными актами, устранение коллизий и конфликтов юридических норм, восполнение пробелов в правовом регулировании, упорядочение законодательства, обеспечение его компактности, целостности, стабильности.

В-четвертых, причиной принятия кодифицированных актов является необходимость повышения эффективности правового воздействия на субъектов правоотношений, в том числе защиты наиболее значимых прав граждан и юридических лиц, а также обеспечения выполнения ими своих обязанностей. Конституция РФ не наделяет указанные акты большей юридической силой по отношению к актам текущего правотворчества. Однако на практике законодатель нередко устанавливает их иерархический приоритет.

И, наконец, кодифицированные акты оказывают гораздо большее влияние на систему законодательства, чем акты текущего правотворчества.

На актуальность учения о кодификации, необходимость не только доктринального освещения данного круга проблем и вопросов, но и разработки конкретных научно-обоснованных и практически востребованных рекомендаций для законодателя и практики, призванных оптимизировать работу в этом перспективном направлении указывает В.М. Баранов[1].

В литературе существуют различные определения кодифицированного акта.

По мнению Т.Н. Рахманиной, кодифицированный акт представляет собой особую разновидность нормативного правового акта вообще, упорядоченную совокупность (систему) концептуально связанных между собой нормативных предписаний, регулирующих на основе единых принципов определенную сферу относительно однородных и достаточно устойчивых общественных отношений[2]. Аналогичной позиции придерживается Н.К. Краснослободцева[3].

Кодификационный акт рассматривается также «как результат кодификации и определяется как сводный акт, разработанный в результате пересмотра действующего законодательства и регулирующий на единой основе определенную, достаточно четко обозначенную область общественных отношений»[4].

Д.В. Чухвичев указывает, что «кодификационный акт представляет собой не просто результат объединения, концентрированного выражения правовых предписаний, содержащихся в систематизируемом массиве законодательства. Создаваемый в результате кодификации нормативный правовой акт отражает логическую структуру, внутреннее смысловое устройство кодифицируемого комплекса законодательных актов, соотношение между собой его компонентов.

Помимо общих признаков, присущих всем нормативным правовым актам (письменная форма; структуризация текста по правилам юридической техники, использование нормативного языка, специфических юридических понятий и терминов; формулирование общеобязательных правил поведения; официальный характер; ориентирование на регулирование общественных отношений, достижение социальных целей и реализацию основных положений законности; общеобязательность; обеспечение мерами государственного принуждения; внешнее выражение права (его формальная закрепленность)), кодифицированный акт обладает специфическими признаками (типологическими особенностями), выделяющими его в ряду иных нормативных актов. К их числу, на наш взгляд, относятся следующие:

1. Кодифицированный акт — это результат процесса кодификации, которая в свою очередь является способом систематизации и формой правотворчества. Таким образом, создание кодифицированного акта направлено как на совершенствование ранее функционировавших правовых предписаний, так и на образование новых, ранее неизвестных положений, если это необходимо для достижения системности перерабатываемого законодательного массива.

2. Кодифицированный акт регулирует наиболее важную и вместе с тем обширную область общественных отношений.

3. Кодифицированный акт, как правило, значителен по объему и отличается внутренним единством, системностью, целостностью, согласованностью правовых предписаний, логической завершенностью, сложной структурой, включающей большое число статей и делящейся на части, разделы, главы.

4. Кодифицированные акты технически оформляют систему отраслей и институтов права.

5. В отличие от любого собрания действующего законодательства, объединяющего лишь акты, ранее принятые законодателем, кодифицированный акт всегда выступает как новый правотворческий акт.

6. Кодифицированный акт, будучи системным образованием, имеет целью закрепить общие положения, характеризующие определенную сферу общественных отношений, в том числе ее принципы, предмет и методы их регулирования, а также правила, конкретизирующие особенности и специфику институтов данной отрасли, составляющих ее особенную часть. Кроме того, кодифицированный акт нацелен на сведение разрозненных норм, относящихся к той или иной сфере регулирования, в единую систему. Таким образом, кодифицированный акт, с одной стороны, является результатом интеграции разрозненных норм в единую систему, а, с другой — более четкой дифференциации правовых предписаний, относящихся к различным сферам правового регулирования — отраслям, институтам законодательства.

7. Кодифицированный акт должен быть стабильным, доступным для правоприменителей и граждан, отвечать принципам законности и справедливости.

8. Кодифицированный акт, как правило, имеет определенную, присущую именно данной категории актов форму (основы законодательства, кодексы, регламенты, уставы, положения, правила, инструкции, то есть сводные акты, имеющие особое наименование).

Серьезной проблемой современного российского законодательства является отсутствие нормативно закрепленных критериев, на основе которых можно было бы определить, в каких случаях необходимо принимать кодифицированный акт, а в каких этого не требуется. Представляется, что следует применять следующие критерии.

Статус кодифицированного акта. В настоящее время не только законы, но и подзаконные акты (причем самых разнообразных видов) могут быть результатом кодификации. Однако в литературе высказывается точка зрения, согласно которой издание подзаконных кодифицированных актов нежелательно, так как для регламентации основополагающих, определяющих вопросов социальной жизни подзаконный акт не подходит по причине своей вторичности не только по юридической силе, но и по смыслу[6].

Изложенное позволяет сделать вывод, что на законодательном уровне должно быть закреплено, по каким вопросам следует принимать кодифицированный закон, а по каким допустима регламентация на уровне подзаконного кодифицированного акта. Кроме того, целесообразно определить формы, в которых могут приниматься подзаконные кодифицированные акты, а также урегулировать вопрос, вправе ли субъекты Российской Федерации принимать акты кодифицированного типа.

Спектр регулируемых общественных отношений. Кодифицированный акт призван регулировать важную, обширную область общественных отношений, отражать систему конкретной отрасли или института права. Однако в связи с этим встает вопрос: какие из общественных отношений должны быть урегулированы кодифицированным актом? Представляется, что кодифицированные акты должны регулировать стабильные, сложившиеся, типичные, а не случайно возникшие общественные отношения, обладающие большой значимостью для жизни общества на конкретном этапе его существования и имеющие перспективу развития. Кодифицированный акт должен издаваться в соответствии с Конституцией РФ и конкретизировать ее положения (основы правового статуса человека и гражданина, основные свободы, права и обязанности человека и гражданина, способы их обеспечения, федеративное устройство Российской Федерации, общие принципы местного самоуправления и т.

Юридическая сила кодифицированного акта. Позиция федерального законодателя в отношении определения места кодифицированных законов в иерархической структуре российского законодательства двояка. С одной стороны, федеральный парламент в этом смысле не выделяет кодифицированный федеральный закон среди других федеральных законов. Такой подход характерен для Воздушного кодекса РФ[8] (п. 1 ст. 2), Градостроительного кодекса РФ[9] (пп. 1 и 2 ст. 2), Кодекса внутреннего водного транспорта РФ[10] (ст. 2). В основном это касается межотраслевого правового регулирования.

С другой стороны, более распространен подход, в соответствии с которым законодатель иерархически выделяет кодифицированный федеральный закон среди федеральных законов как в рамках отраслевого, так и межотраслевого правового регулирования (Водный кодекс РФ[11] (ч. 2 и 3 ст. 2), Земельный кодекс РФ[12] (абз. 2 п. 1 ст. 2) (далее — ЗК РФ), Кодекс торгового мореплавания РФ[13] (п. 1 ст. 1), Трудовой кодекс РФ[14] (ч. 8 ст. 5) (далее — ТК РФ)).

Между тем в тексте Конституции РФ поименованы федеральные законодательные акты только трех видов. Это Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы. Причем с точки зрения возможности делегирования полномочий федеральному законодателю, конституционное ранжирование по формам внешнего выражения и, соответственно, юридической силе федеральных законодательных актов носит завершенный характер. Отсутствие в Конституции России таких терминов, как «Основы законодательства Российской Федерации», «кодекс Российской Федерации», «кодифицированный федеральный закон» прямо указывает на недопустимость признания уровня юридической силы кодифицированных федеральных законов выше по сравнению с иными законами. В этой связи особо значима правовая позиция Конституционного Суда РФ о том, что в ст. 76 Конституции РФ не определяется иерархия актов внутри одного их вида. Ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции РФ не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой[15].

Таким образом, в настоящее время кодифицированные федеральные законы — это всего лишь форма кодификации законодательных положений на федеральном уровне. Федеральный законодатель не вправе дополнять установленные Конституцией РФ формы законодательного регулирования и соответственно наделять федеральные законы, в том числе кодифицированные, по отношению к другим федеральным законам большей юридической силой[16].

Вместе с тем кодифицированный акт — это фундаментальный нормативно-правовой акт, охватывающий всю основную массу (или его важнейшую часть) нормативного материала соответствующей отрасли законодательства и достаточно детально, непосредственно и полно регулирующий определенную сферу однородных общественных отношений. Думается, что такой подход дает основание признать необходимость наделения кодифицированных законов более высокой юридической силой по отношению к обычным федеральным законам. Аналогично должно обстоять дело и с подзаконными актами.

Помимо предложенных критериев идентификации кодифицированного акта, Л.А. Морозова указывает на необходимость использования и некоторых иных: объем регулирования общественных отношений; содержание правового регулирования; средства и способы регулирования, которыми располагает субъект правотворчества, выбирая ту или иную форму акта (здесь автором отмечается и обратная связь — определенная форма акта требует соответствующих способов и средств регулирования); формы государственного контроля; место данного правового решения в системе действующего законодательства; политическая ситуация в стране, законодательная политика государства[17].

Анализ типологических особенностей кодифицированного акта, а также критериев отграничения его от акта текущего правотворчества позволяет дать следующее его определение.

Кодифицированный акт — это нормативный правовой акт, являющийся одновременно результатом правотворчества и систематизации законодательства, регулирующий обширную область общественных отношений, призванный оформить систему отраслей и институтов права, принимаемый в специфической форме (Основы законодательства, кодекс, устав и т. д.) и особом порядке, направленный на преодоление несогласованности и дублирования разрозненных норм.

Классификации кодифицированных актов многообразны. Так по степени обобщенности указанные нормативные акты подразделяются на:

основополагающие (возглавляющие иерархию нормативных правовых актов той или иной отрасли права или массива законодательства, отличающиеся высокой степенью абстрактности, регламентирующие общие, наиболее узловые отношения),

простые кодифицированные акты (характеризующиеся большей степенью конкретизации нормативного материала, отличающиеся всеобъемлющим характером регламентации определенной группы общественных отношений).

К числу основополагающих кодифицированных актов, на наш взгляд, следует отнести Конституцию РФ, конституции и уставы субъектов РФ, некоторые федеральные конституционные законы, федеральные законы в форме кодексов, Основ законодательства, Основных (Общих) принципов, Основных положений, а также некоторые иные комплексные (сводные федеральные) законы, модальные законы (кодексы) и т. д. К числу простых кодифицированных актов относятся отдельные законы субъектов РФ, некоторые положения, инструкции, регламенты и т. п., утвержденные органами государственной власти и местного самоуправления, а также организациями. Правильное структурирование того или иного кодифицированного акта, на наш взгляд, обусловлено пониманием сущностных характеристиках каждого из них.

По нормативным свойствам из всех кодифицированных законов выделяют фундаментальные, сводные законы, в числе которых особое место занимает Конституция Российской Федерации. В отличие от стран англосаксонской правовой системы, где конституция выражена в совокупности законов и обычаев, в России Конституция принята в виде письменного единого особого акта высшей юридической силы.

Конституция России, обладая всеми свойствами кодифицированного акта, наделена рядом специфических свойств, а именно: она является базой законодательства, отсюда специфика ее целей и задач; она создает условия для гармонизации норм российского законодательства с нормами международного права.

Цель Конституции РФ — закрепить наиболее существенные аспекты правового нормирования государственной и общественной жизни, реально защищающие важнейшие демократические ценности гражданского общества, естественные права и свободы личности, справедливость и равенство, верховенство права и законность, правовое демократическое федеративное и социальное государство. Своеобразие нормативной природы Конституции России определяется спецификой содержащихся в ней норм (в том числе имеющих прямое действие). Данный акт служит непосредственным регулятором общественных отношений. При этом даже по отношению к общим правоположениям базовых сводных законов конституционные положения выступают как нормы, определяющие лишь общее направление решения того или иного вопроса.

Изложенное означает, что в конституционном законодательстве кодификация играет особенно важную роль.

В республиках в составе Российской Федерации действуют республиканские конституции, а в иных субъектах Федерации — уставы.

Каждый из указанных актов представляет собой основной закон субъекта Федерации, обеспечивающий комплексное регулирование всех важных сторон статуса субъекта Федерации, а также акт высшей юридической силы после федеральной конституции и федеральных законов, изданных по предметам исключительного и совместного ведения Федерации[18].

Особенностями уставов и конституций субъектов Федерации как важнейших кодифицированных актов является то, что они направлены на: а) упорядочение системы органов государственной власти и местного самоуправления в субъекте Федерации; б) создание основы для их качественного совершенствования[19].

Сводный характер нормативного правового акта указанного типа можно рассмотреть на примере Устава (Основного Закона Саратовской области)[20]. Данный документ включает в себя положения, регулирующие статус Саратовской области в составе Российской Федерации, административно-территориальное устройство области, статус человека и гражданина на территории области, экономическую и бюджетно-финансовую основу области, социальную сферу, принципы функционирования законодательной, исполнительной и судебной власти на территории области, основы государственной службы на территории области, порядок принятия органами государственной власти области правовых актов, основные принципы устройства местного самоуправления на территории области.

К наиболее важным видам кодифицированных актов следует отнести федеральные конституционные законы и федеральные законы различных видов (кодексы, Основы законодательства, Основные (Общие) принципы, Основные положения, некоторые иные комплексные (сводные) законы, модельные законы (кодексы) и т. д.).

Перечисленные нормативные акты, помимо признаков, определяющих юридическую природу закона и обеспечивающих его верховенство в системе нормативных правовых актов, объединяет общность специфических черт.

1. По социальной природе, регулятивным и кодификационным свойствам кодифицированный закон в большей степени способен обеспечить устойчивость регулирования общественных отношений, юридическую целостность и упорядоченность законодательства, повысить эффективность реализации самих правовых норм.

2. Кодифицированные законы в отличие от других актов кодификационного характера наиболее связаны с тенденциями развития системы законодательства, с определенными направлениями развития общественной практики.

3. При создании кодифицированного закона в процессе пересмотра нормативного материала по определенному кругу вопросов подвергаются анализу относящиеся к предмету будущего закона нормы разного уровня, вплоть до норм, содержащихся в ведомственных актах[21].

Одной из разновидностей кодифицированного закона являются федеральные конституционные законы (далее — ФКЗ). Особенности данного вида кодифицированных законов состоят в следующем:

1. ФКЗ являются «продолжением» действия конституционных принципов и норм, их развернутой конкретизацией.

2. ФКЗ — это комплексный акт, целостно регулирующий данный блок общественных отношений, то есть он предназначен для институционного оформления наиболее важных, сущностно значимых общественных отношений (федерализм, избирательное право, судебная система и т. д.).

3. ФКЗ обеспечивают наиболее полное и эффективное действие норм и принципов Конституции и позволяют избежать внесения частных поправок в текст Основного Закона.

4. ФКЗ обладают более широкой сферой действия по сравнению с текущими законами, отличаются большей стабильностью, а также регулируют достигшие определенной степени зрелости устойчивые государственно-правовые институты.

5. ФКЗ занимают более высокое положение в иерархии законодательных актов по сравнению с обыкновенными законами, а отношения между ними должны характеризоваться как связи субординации, соподчинения, то есть конституционные законы имеют приоритет перед текущими законами.

6. ФКЗ принимаются исключительно по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 108 Конституции РФ), то есть их количество строго ограничено.

7. Конституцией РФ предусмотрен особый порядок принятия ФКЗ.

8. На ФКЗ не может быть наложено вето Президента РФ.

Примерами федерального конституционного закона кодифицированного типа может служить Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»[22], Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»[23], Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[24]. Указанные конституционные законы конкретизируют положения Конституции РФ и содержат положения, детально регламентирующие функционирование судебной и исполнительной ветвей власти.

Также в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Следует отметить, что Конституция РФ не содержит указание на подвиды федеральных законов, тем не менее, на практике они существуют.

Особое место в числе кодифицированных законов занимают Основы законодательства.

В категориальном аппарате общей теории права понятие «Основы законодательства» соотносятся, главным образом, с развитием и совершенствованием законодательства в его федеральном срезе. В связи с этим Основы законодательства содержат нормы двоякого характера. Прежде всего, это нормы, устанавливающие отправные, принципиальные положения правового регулирования и требующие определенного развития или допускающие возможность такого развития (нормы-цели, нормы-принципы, нормы-дефиниции). Кроме того, Основы законодательства могут содержать вполне конкретные нормы исчерпывающего характера, не требующие дальнейшего развития. Это относится, главным образом, к вопросам, входящим в сферу исключительного ведения Федерации[25].

Следует отметить, что в настоящее время федеральные законы в виде Основ законодательства принимаются достаточно редко, законодатель предпочитает такой вид кодифицированного акта, как кодекс, хотя данная позиция не всегда оправдана.

Юридические предпосылки издания Основ законодательства обусловлены таким явлением, как наличие многочисленных противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. В Российской Федерации должна быть создана единая взаимосвязанная система нормативных правовых актов, включающих в качестве составных блоков федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации, объединяя общими принципами, обеспечивающими полноту правового регулирования, отсутствие в нем пробелов и противоречий[26].

На сегодняшний день можно выделить следующие характерные черты, присущие Основам законодательства:

1. Основы являются важнейшим кодифицированным актом и возглавляют совокупность нормативных актов определенной отрасли законодательства и сферы государственного управления.

2. Основы законодательства регулируют отношения, отнесенные к совместной компетенции Федерации и ее субъектов; служат воплощением одного из главных принципов российской государственности — федерализма.

3. В Основах законодательства решаются проблемы конституционного характера, например, обеспечение и защита конституционного права граждан на культурную деятельность[27], право граждан на охрану здоровья, медицинскую помощь[28] и т. д.

4. Основы законодательства содержат принципиальные нормативные предписания, подлежащие конкретизации и развитию в других правовых актах.

5. Основы законодательства направлены на стабильное и долговременное регулирование общественных отношений.

Исходя из вышеперечисленных особенностей Основ законодательства, Н.К. Краснослободцева предлагает следующее определение данному нормативно-правовому акту: «Основы российского законодательства — это юридически цельный, внутренне согласованный правовой акт, возглавляющий определенную структурную часть системы законодательства, издаваемый Федеральным Собранием РФ по предметам совместного ведения федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, закрепляющий принципы и важнейшие сферы общественных отношений, которые получают дальнейшее развитие и конкретизацию в других законах и подзаконных актах»[29].

По своему характеру Основы — это базовые, системообразующие законы. В связи с этим представляется справедливым предложение о том, чтобы в законодательном порядке закрепить правило, согласно которому «все издаваемые в соответствующей отрасли нормативные акты, в том числе и другие законы, должны соответствовать закрепленным в Основах положениям»[30].

Выделяют также такой вид федеральных законов кодифицированного типа, как «Общие принципы» и «Основы». В «Общих принципах» предметом регулирования являются преимущественно принципы построения тех или иных государственных и общественных институтов, принципы деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в разных сферах и т. п.

Данному виду законов, помимо всех остальных признаков, присущих кодифицированным законам, свойственны особенные качества: в них на передний план выходят нормы-принципы и нормы-дефиниции, призванные установить и ввести главным образом нормативно-сущностные характеристики институтов, явлений, действий; они закладывают юридическую базу для принятия субъектами РФ конкретных законов, которые регулировали бы данные отношения с учетом местной специфики.

Примером такого рода нормативного правового акта может послужить Федеральный закон от 7 декабря 1999 г. № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации»[31]. По своей структуре это достаточно простой Закон, он содержит всего 10 статей и не делится на более укрупненные элементы (главы¸ разделы и т. п.). Вместе с тем он вполне оправдывает свое наименование, определяя общие принципы, задачи, цели, порядок создания и регистрации, экономические и финансовые основы деятельности указанной категории ассоциаций.

Вместе с тем в законодательной практике можно обнаружить немало законов, в которых объем регулирования явно превышает их девизное наименование «Общие принципы». Кроме принципов, в них есть нормы — компетенционные, организационно-структурные и т.п., ограничивающие возможности субъектов Федерации или иных субъектов права в регулировании соответствующих отношений. К такого рода кодифицированным законодательным актам можно отнести Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[32].

Что касается «Основ», то в федеральных кодифицированных законах данного типа обычно речь идет о главных положениях в отдельной сфере правового регулирования, о правовой основе вида деятельности. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»[33]. В ст. 1 указанного Закона закреплено, что отношения, связанные с установлением и уплатой платежей на обязательное социальное страхование, контроль за их уплатой, обжалование действий (бездействия) должностных лиц, привлечение к ответственности виновных лиц регулируются не только данным Федеральным законом, но и находят свою конкретизацию в иных федеральных законах о видах обязательного социального страхования, а также законодательстве Российской Федерации о налогах и сборах. А это как раз подтверждает основополагающий характер данного нормативно-правового акта.

Если сравнивать «Основы законодательства» с «Основами» и «Общими принципами», то несложно увидеть, «Основы законодательства» — это базовый центральный закон отрасли, принадлежащий к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов, а «Основы» и «Общие принципы» направлены на регулирование более узкой сферы общественных отношений, чем Основы законодательства, но также относящейся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Учитывая это, а также сходство в структуре и форме изложения правовых предписаний, можно предположить, что упомянутые нормативно-правовые акты являются разновидностью такого типа закона, как «Основы законодательства».

Важнейшим результатом кодификации является кодекс.

Кодекс — это весьма распространенная форма федерального закона. На территории Российской Федерации в настоящее время действует 21 федеральный кодекс. В действующем законодательстве отсутствует разработанный правовой статус кодекса.

В теории права под кодексом понимается систематизированный свод актов, правил и норм, который единообразно регулирует сферу общественных отношений. Кодекс выступает как основной законодательный акт в той или иной сфере, с ним соотносятся другие акты данной отрасли права и законодательства. В проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»[34] кодекс определяется как закон сводного характера, обеспечивающий единообразное регулирование и содержащий в систематизированном виде всю или основную массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений[35]. Как верно отмечает А.С. Пиголкин, именно содержательные и функциональные свойства кодекса являются теми критериями, которыми должен руководствоваться законодатель при выборе конкретной формы законодательного акта. И если нормативный акт ни по содержанию, ни по уровню законодательного обобщения не соответствует названным критериям, то правотворческому субъекту следует ограничиваться принятием обычного тематического закона, не претендующего на значение кодекса[36].

В качестве специфических черт, свойственных кодексу как определенному виду кодифицированного акта, можно выделить следующие:

1) он является законодательным актом, занимающим важное место в иерархии нормативных актов;

2) подробно и всесторонне регулирует важную и обширную область общественных отношений, что снижает необходимость дальнейшей детализации его положений в других законодательных актах и дает возможность непосредственного использования его положений в правоприменительной деятельности;

3) является кодифицированным актом, наиболее обширным по числу содержащихся в нем нормативных предписаний, которые группируются по правовым институтам;

4) представляет собой сводный нормативный правовой акт, который на основе единых принципов регулирует ту или иную сферу общественных отношений;

5) вносит существенную новизну в содержание и методы правового регулирования однородных общественных отношений;

6) характеризуется внутренним единством, целостностью и согласованностью нормативных предписаний;

7) способствует упорядочению и укрупнению законодательства.

Учитывая видовое многообразие кодексов, следует провести их классификацию. По мнению Ю.А. Тихомирова, кодексы следует классифицировать по следующим основаниям:

1. По содержанию: функциональные (Бюджетный, Налоговый кодексы и т. п.), статутные (Гражданский, Трудовой кодексы), тематические (Транспортный кодекс и др.), правоохранительные (Гражданский процессуальный, Уголовно-процессуальный кодексы, Кодекс об административных правонарушениях).

2. По характеру регулирования: нормативно-обязательные; самообязательства; модельные (примерные); международно-ориентированные[37].

Следует отметить, что в России стремительно увеличивается число федеральных кодексов. Одним из серьезных аргументов в пользу кодексов является необходимость укрепления целостности государства, обеспечения собираемости налогов и целевого использования бюджетных средств. Однако если кодекс принимается по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то в данном случае важно не допустить неоправданной унификации, которая неизбежно приведет к острым юридическим противоречиям, а также повторениям содержания норм федерального законодательства в региональном.

На современном этапе получила распространение практика издания федеральных законов кодификационного типа, не имеющих специального наименования, так называемых сводных законов. По сравнению с кодексами, они объединяют, как правило, более узкую группу правовых норм, но с четко определенным предметом регулирования. К их числу относится Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[38]. По сути данный Закон представляет собой своеобразный трудовой кодекс для государственных гражданских служащих и, соответственно, его содержание и структура в значительной степени отличаются от Трудового кодекса РФ.

Примером сводного закона является также новый Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»[39], принятый взамен ранее действовавшего одноименного Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ[40]. Многие специалисты отмечали, что Закон об исполнительном производстве 1997 г. носил в большей степени рамочный характер, многие процедуры в нем проработаны слабо. Новый же закон, являясь, по сути, кодифицированным актом, вобрал в себя многие положения подзаконных актов и информационных писем, а также учел требования судебной практики, в том числе и Европейского Суда по правам человека, и тем самым решил ряд проблем исполнительного производства. И, тем не менее, по мнению А.А. Клишина, в перспективе все же необходимо рассмотрение вопроса об Исполнительном кодексе, который стал бы базовым законом, регулирующим отношения, складывающиеся в процессе исполнения судебных актов и актов иных юрисдикционных органов, и основывался на систематизации всех действующих нормативных правовых актов из различных источников[41].

Еще одним важным и достаточно новым видом кодифицированных актов является модельный закон, или модельный кодекс.

В общем виде модельный кодекс представляет собой законодательный акт рекомендательного характера, принимаемый законодательным институтом объединения для нормативной ориентации законодательной деятельности его членов[42].

Исторически примерные или модельные законы возникли в США (Модельный закон о предпринимательских корпорациях). Интересен также опыт скандинавских стран, где в целях сближения национальных законодательств практикуется разработка проектов такого рода актов и последующее их принятие парламентами отдельных стран.

В России появление модельных законов связано с образованием СНГ. На сегодняшний день на территории СНГ действуют Модельный Налоговый кодекс, Модельный Уголовно-исполнительный кодекс, Модельный Уголовно-процессуальный кодекс, Модельный Гражданский кодекс, Модельный Уголовный кодекс. Представляется, что основное назначение модельных кодексов стран СНГ заключается в следующем:

в гармонизации национальных законов и нормативных актов в той или иной сфере в целях формирования единого (общего) правового пространства государств-участников СНГ;

в содействии интеграции правовых систем государств-участников СНГ;

в урегулировании вопросов, касающихся отношений в той или иной сфере, которые должны единообразно решаться всеми государствами-участниками СНГ;

в содействии разработке национальных кодексов государств-участников СНГ.

Таким образом, разработка модельных законов в рамках межгосударственных организаций помогает государствам-участникам в формировании единых законодательных основ политики в тех сферах общественной жизни или секторах экономики, которые представляют взаимный интерес (проблемы экологии, миграции населения и т.д.).

На сегодняшний день моделирование законодательства выступает также важным средством гармонизации и внутрифедеральных отношений. Моделирование законодательства не следует понимать как автоматический перенос положений модельных законов в региональное законодательство. Оно предполагает разработку моделей, типовых конструкций и не означает навязывания субъектам РФ каких-либо жестких нормативов, правовых форм. Модельный закон играет роль «образца» юридического решения того или иного вопроса, ориентира, помогающего субъекту Федерации при принятии собственного законодательного решения.

Подготовку модельных законов желательно предусматривать в программах законопроектной деятельности Совета Федерации, а нормы о порядке рассмотрения модельных законов желательно ввести в регламенты законодательных органов субъектов РФ, тогда и Совет Федерации, и законодательные органы регионов более активно будут включены в процесс реализации модельного законодательства[43].

Отдельные законы субъектов РФ также можно отнести к категории кодифицированных актов.

Следует отметить, что темпы развития законодательства субъектов Федерации в нашей стране достаточно интенсивны. Уровень регионального законодательства приобретает все большее значение как основная форма правового регулирования и в субъектах РФ. Из смысла пп. 4 и 5 ст. 72 Конституции РФ следует строгое различение их собственного правового регулирования с помощью законов и иных нормативных правовых актов. Закон выступает как главное средство осуществления компетенции субъектов Федерации[44].

Закон субъекта РФ — нормативный правовой акт, принимаемый законодательным (представительным) органом субъекта РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, конституцией или уставом субъекта РФ и регулирующий основные вопросы государственного, экономического и социального развития, находящиеся в ведении субъекта Федерации.

Следует обратить внимание, что в настоящее время многие субъекты принимают свои законы в форме кодекса как по предметам собственного ведения, так и по предметам совместного ведения с Российской Федерацией. В целом эта ситуация имеет право на существование. По мнению М.Ф. Казанцева, в форме кодекса может издаваться значительный по объему закон субъекта РФ, включающий все правовые нормы или их основную часть, предусматривающие систематизированное и преимущественно детализированное регулирование определенной сферы отношений, относящихся к предметам ведения субъекта РФ и (или) предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ. Не допускается издание в форме кодекса закона субъекта РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации, если соответствующие отношения регулируются кодексом РФ[45]. Анализ многих региональных кодексов выявляет множество совпадений с федеральными (общие положения, нормы о разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектом, нормы дефиниции), что мешает уяснению иерархии нормативных требований, ведет к искусственному увеличению объема правовой информации и возникновению коллизий. Поэтому рекомендуется при наличии федерального кодекса в регионе принимать не аналогичные по содержанию и форме кодексы, а законы конкретизирующего характера, учитывающие специфику данного региона.

Следует отметить, что отдельные виды подзаконных актов, принятые органами государственной власти и местного самоуправления, также могут носить характер кодифицированного акта (например, инструкции, положения, регламенты и т.д.). Относительно целесообразности и допустимости такого результата кодификации, как подзаконный акт, в науке нет единого мнения. Так, например, А.В. Мицкевич придерживается точки зрения, что такая ситуация нередко бывает вполне оправданной[46]. На наш взгляд, тому имеется ряд причин. Во-первых, кодифицированные законы довольно часто нуждаются в развитии и конкретизации. Будучи результатом вторичной кодификации, подзаконные кодифицированные акты представляют собой продолжения, «приложения» к законам как итогам первичной кодификации. И на своем уровне эти сводные акты весьма эффективно выполняют, хотя и в меньших масштабах, функции, аналогичные кодифицированным законам, при условии их соответствия законодательным актам и компетенции принявшего их органа. Во-вторых, подзаконное правотворчество носит более оперативный характер, то есть позволяет принять кодифицированный акт в упрощенном порядке и тем самым преодолеть пробелы и коллизии в праве, не прибегая к сложной законотворческой процедуре (разумеется, такого рода ситуация допустима только в том случае, если значимость общественных отношений, подлежащих упорядочению, позволяет прибегнуть к подзаконному правотворчеству).

Кодифицированный подзаконный акт должен соответствовать всем признакам, присущим кодифицированному акту вообще. При этом существуют и некоторые особенности. В частности, подзаконный акт кодифицированного характера: направлен на конкретизацию положений кодифицированных законов и, как правило, регулирует общественные отношения в рамках института, а не отрасли права; включает нормативные предписания более низкой степени общности, чем те, которые сформулированы в основополагающих кодифицированных актах; содержание нормативного материала подзаконных кодифицированных актов уже использовалось раньше, то есть прошло своеобразную «проверку на прочность»; имеет особую юридическую конструкцию; как правило, утверждается нормативными актами (например, постановлением Правительства РФ, Указом Президента РФ, приказом того или иного ведомства и т. д.); является оперативным средством в борьбе с такими дефектами нормативных актов, как пробельность, коллизионность, множественность.

На основе изложенных признаков можно сделать вывод, что далеко не любой подзаконный акт можно отнести к категории кодифицированного.

Помимо вышеперечисленных нормативных кодифицированных актов, достаточное распространение на территории России получили кодексы профессиональной этики. Указанные нормативные акты носят рекомендательный характер. К их числу относятся: Типовой кодекс профессиональной этики негосударственных пенсионных фондов, осуществляющих деятельность в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию[47], Этический кодекс федеральных государственных гражданских служащих федеральной службы финансово-бюджетного надзора[48], Кодекс этики аудиторов России[49], Кодекс взаимоотношений торгово-промышленных палат в Российской Федерации[50], Кодекс профессиональной этики адвоката[51], Профессиональный кодекс нотариусов Российской Федерации[52], Кодекс судейской этики[53], Кодекс этики профессиональных бухгалтеров — членов ИПБ России[54] и др.

Следует отметить, что целью кодексов указанного типа является установление обязательных правил поведения специалистов, принадлежащих к профессиям, связанным в первую очередь с выполнением юридических и экономических функций (судей, адвокатов, нотариусов, бухгалтеров и т. д.) при осуществлении ими своей профессиональной деятельности, основанных на нравственных критериях и традициях той или иной специализированной структуры (адвокатуры, судейства, нотариата и т. д.), а также на международных стандартах и правилах профессий указанного типа.

Принятие данных кодексов может предусматриваться непосредственно в федеральных законах, регулирующих ту или иную сферу деятельности (ст. 6 Федерального закона от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»[55], ст. 4 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»)[56]. Иногда подобного рода кодексы принимаются соответствующими профессиональными сообществами и при отсутствии прямого указания в законе на необходимость их принятия (например, Профессиональный кодекс нотариусов Российской Федерации).

На наш взгляд, указанные кодифицированные акты следует рассматривать как положительный фактор развития той или иной сферы деятельности и необходимость их принятия следует предусматривать на законодательном уровне. Вместе с тем подобного рода акты должны приниматься в развитие соответствующих законов и не противоречить им. Поддерживая идею необходимости использования кодексов профессиональной этики, С.Э. Либанова справедливо отмечает, что такого рода кодексы направлены на обеспечение надлежащего исполнения профессионалами перед обществом, гражданами и юридическими лицами возложенных на них обязанностей, исходя из норм морали и нравственности, а также руководствуясь Конституцией[57].

Подводя итог сказанному, следует отметить, что вопрос о внешней форме и наименовании кодифицированных актов еще не упорядочен и сегодня. Недостаточно разработанным в теории правотворчества, как уже отмечалось, остается вопрос о том, в каких случаях в процессе кодификации целесообразно принимать Основы законодательства, а в каких — кодифицированный закон без специального наименования, кодекс или устав, не определены критерии разграничения указанных видов кодифицированных актов. Отсюда, кстати, и не всегда обоснованные предложения о создании новых кодифицированных актов под тем или иным наименованием.

Представляется, что при выборе той или иной формы кодифицированного акта необходимо учитывать ряд факторов, главные из которых: принцип разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере правотворчества; социальная значимость, следовательно, и юридическая сила акта, его предполагаемое место в системе актов конкретной отрасли законодательства, сложившаяся практика правотворчества; наконец, определенные законодательные традиции[58].

Изложенное позволяет сделать выводы о необходимости закрепить на законодательном уровне следующие:

критерии, позволяющие отграничить кодифицированный акт от акта текущего правотворчества;

критерии, обеспечивающие возможность уяснить, какие общественные отношения подлежат регулированию кодифицированным актом;

признаки, которым должен отвечать кодифицированный акт как закон, так и акт подзаконного уровня;

формы, в которых должны приниматься кодифицированные акты, в том числе подзаконные;

вопросы, по которым следует принимать кодифицированный закон, а по каким достаточно регламентации и на уровне подзаконного кодифицированного акта;

вопросы, по которым субъекты РФ вправе принимать кодифицированные акты;

необходимость наделения кодифицированных актов, и в первую очередь законов, более высокой юридической силой по отношению к актам текущего правотворчества.

Таким образом, на сегодняшний день существует необходимость определения на законодательном уровне юридической природы кодифицированного акта.