Нормативный договор
Значимость нормативного договора как одного из источников определяется тем, что право по своей сути, за незначительным исключением, "договаривается" с субъектами права о характере юридически значимого поведения в обществе в той или иной ситуации по различным поводам.
Такое понимание права зародилось еще в античности. Римские юристы согласие народа считали универсальным правообразующим фактором. Это нашло свое отражение в доктрине естественного права, признавающей договор в качестве единственного правомерного источника позитивного права. В то же время сторонники естественно-правовой школы договор рассматривали как фактический, но не юридический источник, как средство добровольного самоограничения свободной личности.Нормативный договор - соглашение двух или более сторон, устанавливающее, изменяющее или отменяющее правовые нормы в пределах их компетенции. Такие договоры бывают внутригосударственными и международными. Они могут содержаться в нормах права, принимаемых международными организациями различного вида: универсальных (ООН), региональных (Совет Европы), специализированных (МАГАТЭ, ВОЗ, ВТО).
Для нормативных договоров как особых видов договоров характерны следующие основные черты:
- предназначены регулировать наиболее устойчивые и типичные виды общественных отношений;
- заключаются в публичных интересах для достижения общественно полезных целей;
- охватывая широкий круг общественных отношений, они носят комплексный характер и могут выступать в качестве самостоятельных источников права;
- распространяют свое действие на формально неопределенный круг лиц;
- рассчитаны на неоднократное применение;
- как правило, не имеют фиксированного срока действия (если речь идет о временной передаче полномочий, то нормативный договор носит устанавливаемый в определенных рамках временный характер);
- содержащиеся в них требования обязательны для исполнения;
- продолжают свое общее действие независимо от возникновения или прекращения предусмотренных ими конкретных правоотношений;
- содержат правила поведения, юридически значимые не только для непосредственных участников договорных отношений (внутреннее юридическое воздействие), но и для иных лиц (внешнее юридическое воздействие);
- при возникновении спорных ситуаций, связанных с их исполнением, предусматривается специальная процедура разрешения юридического конфликта, связанная с определением уполномоченных субъектов (Конституционный Суд РФ, подобные суды в субъектах Российской Федерации - конституционные или уставные).
Федеративные государства, как правило, строятся на основе договора между федеральной властью и субъектами федерации. Они регулируют предметы ведения сторон и их полномочия.
С распадом СССР и обретением государственного суверенитета в Российской Федерации начался процесс формирования законодательства, определяющего правовые основы создаваемого института федерального вмешательства как необходимого условия функционирования государства с федеративной формой территориального устройства. Первым шагом на пути решения этой проблемы было разграничение на конституционном уровне предметов ведения между федеральным центром и субъектами Федерации (ст. 71 - 72). Затем стали приниматься нормативные правовые акты, детализирующие это положение Конституции Российской Федерации. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами является наиболее сложной проблемой на теоретическом и практическом уровнях. Этот процесс в значительной степени является предметом конституционно-правового (определение полномочий) и административно-правового (механизм реализации) регулирования <*>.
--------------------------------
<*> См. статьи 71 - 72 Конституции Российской Федерации.
В предметы ведения федерального центра включаются наиболее важные вопросы государственной жизни: оборона страны, внешняя политика, финансы, налогообложение, организация высших органов власти, разрешение конфликтов между субъектами федерации, введение особых правовых режимов и т.д. К исключительному ведению субъектов федерации отнесены: вопросы организации деятельности территориальных органов власти; обеспечение общественной безопасности и охрана общественного порядка; охрана окружающей среды и т.д. К предметам совместного ведения отнесены вопросы, решение которых необходимо, соблюдая баланс интересов, решать на различных управленческих уровнях в силу их специфического характера.
31 марта 1992 г. в городе Москве были ратифицированы три федеративных договора о разграничении предметов ведения и полномочий. Они закрепляли допустимость взаимного делегирования прав на основе специальных соглашений между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации <*>; федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации <**>; федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области и автономных округов в составе Российской Федерации <***>.
--------------------------------
<*> Договор (статья 4) определил порядок введения чрезвычайного положения федеральными органами государственной власти Российской Федерации на территории республики. Для этого необходимо предварительное согласие органов государственной власти этой республики. В то же время органы государственной власти республики уполномочиваются (по аналогии с Законом СССР от 3 апреля 1990 г. N 1407-1 "О правовом режиме чрезвычайного положения" и Законом РСФСР от 17 мая 1991 г. N 1253-1 "О чрезвычайном положении") при наличии обстоятельств, служащих основанием для введения режима чрезвычайного положения, вводить его (Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" этого не предусматривает) с немедленным уведомлением Президента Российской Федерации и Федерального Собрания (ранее: Верховный Совет Российской Федерации). Содержание ограничительных мер и порядок их осуществления должны определяться в этом случае соответствующим федеральным законом, который до настоящего времени еще не разработан // Сборник законодательства по конституционному (государственному) праву Российской Федерации. Ростов н/Д: Феникс; М.: Зевс, 1997. С. 382 - 387.
<**> Там же. С. 388 - 395.
<***> Там же. С. 396 - 401.
В период заключения договорных отношений они, несомненно, сыграли положительную роль в вопросах формирования фактически нового государства, приостановив "центробежные" настроения отдельных регионов. По прошествии определенного времени содержание подписанных договоров практически свелось на нет. Президент России В.В. Путин высказывается за необходимость формирования внешней политики государства при активном участии регионов. Ведь 46 из 88 субъектов Российской Федерации являются приграничными <*>. Сейчас наблюдается обратный процесс, выражающийся уже в заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по поводу прекращения действия ранее заключенных между ними договоров о разграничении предметов ведения и полномочий <**>.
По состоянию на декабрь 2002 г. были расторгнуты или находились в стадии оформления расторжения договоры с 30 субъектами Российской Федерации. К 1 июля 2003 г. предполагалось завершение этого процесса <***>. Однако этого не произошло.--------------------------------
<*> Субъекты Федерации и внешняя политика // Российская газета. 2003. 22 января.
<**> См., например, тексты договоров о прекращении действий договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республикой Бурятия, Кабардино-Балкарской Республикой; Алтайским и Краснодарским краями; Костромской, Ленинградской, Тверской, Воронежской, Вологодской, Самарской, Сахалинской, Ивановской и Ярославской областями // Российская газета. 2002. 16, 23 марта; 8 мая; 18 сентября.
<***> Воробьев В. Договорной процесс оказался за бортом Конституции // Российская газета. 2002. 30 марта.
В одном из проектов Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <*> предусматривается, что подобные договоры могут заключаться только в исключительных случаях, исходя из экономических, географических и иных особенностей регионов. Такое возможно лишь в той мере, "в которой указанные особенности обусловливают иное, чем установленное в федеральных законах, разграничение полномочий". Договоры должны содержать конкретные права и обязанности сторон и утверждаться федеральным законом.
--------------------------------
<*> Сивицкий В.А. О проектах федеральных законов об организации публичной власти в Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. N 12. С. 3 - 9.